为何无权对行政机关颁发行政许可提起诉讼

【关键字】土地使用权 债权请求权 主体资格 行政行为

【案情简介】

原告：李祥德

被告：南阳市卧龙区城乡建设环境保护局

第三人：王晓

南阳市独山轧钢厂于1997年5月8日取得土地使用权证。批准四至为东至部队，南至居民区，西至南石路，北至居民区。2000年4月17日，该厂以土地作抵押向银行借款，后引起诉讼。在执行程序中，2007年3月1日，南阳市独山轧钢厂与原告李祥德签订协议书，约定：李祥德承担归还银行贷款185000元及利息的义务，南阳市独山轧钢厂将抵押给银行的土地使用权转让给李祥德。2008年3月23日，本院下发民事裁定书，以南阳市独山轧钢厂欠银行借款已支付完毕为由，解除对该土地的查封。李祥德至今未办理土地过户登记。
　　2002年3月21日，被告依第三人申请，为第三人王晓颁发了宛市规龙字（2002）第250号南阳市居民建房建设工程规划许可证。许可工程地点在边庄村，工程项目名称为住宅，基底尺寸为10x9，建筑总面积为90平方米，座向为东。原告认为被告的许可行为没有具体的建设工程位置和图例，导致王晓在已由其购买的南阳市独山轧钢厂院内建房，侵犯了原告的合法权益，请求撤销为第三人王晓颁发的宛市规龙字（2002）第250号南阳市居民建房建设工程规划许可证。

原告诉称，2007年3月1日，原告用巨资买下南阳市独山轧钢厂，旧厂房土地面积2亩有余。第三人王晓竟在原告的宅院内建房。2008年7月29日，原告以侵权为由提起民事诉讼，在诉讼过程中，第三人王晓提供了宛市规龙字（2002）第250号南阳市居民建房建设工程规划许可证，至此原告才明白，王晓之所以能在原告院内建房，是被告违法的具体行政行为所产生的后果。被告南阳市卧龙区城乡建设环境保护局从名称上看来是建设环境保护的行政执法机关，却为王晓办理了“建设工程规划许可证”，其法定职权范围似乎与这一行为无联系，而且没有规划给第三人王晓的具体位置及周边相邻名称，有滥用职权之嫌，由此导致第三人王晓持该证，无论在何处建房都“合适”。原告认为，被告将手伸进了“建设工程规划”的领域，而且没有具体的建设工程位置和图例，侵犯了原告的合法权益，请求撤销为第三人王晓颁发的宛市规龙字（2002）第250号南阳市居民建房建设工程规划许可证。
　　被告辩称：1、李祥德是宛城区茶庵乡的村民，与本案第三人王晓无任何地缘联系。我局2002年间为第三人王晓颁发规划证，是依法行使职权的行为，与李祥德没有任何牵涉。他因此提起行政诉讼，不具备原告的主体资格，应驳回原告的起诉。2、李祥德称出资买下南阳市独山轧钢厂房地面积2亩有余是违法行为。法律规定土地转让必须合法并办理过户手续，原告的行为是无效的违法行为，当受法律追究，况且其违法交易在2007年3月，而我局的行为发生在2002年间，诉我侵权理由何在，应驳回起诉。3、我局为第三人颁证的位置是依土地管理部门指定的位置发的，虽然土地部门发证时间滞后，但两个行政机关的工作目标是相一致的，标注核发二证的位置都在当时的轧钢厂院外，当时没有轧钢厂、李宗西或其他任何单位和个人提出异议，现原告没有任何合法证据，提起行政诉讼毫无道理。请依法驳回原告的一切诉讼请求。
　　第三人述称:原告与南阳市独山轧钢厂的土地转让协议无效，未缴纳出让金，未办理过户，无四邻签字，原告无主体资格。请求驳回原告的起诉。

【裁判要点】

法院认为，原告李祥德不具备行政诉讼的原告主体资格。李祥德虽然与南阳市独山轧钢厂签订了协议书，但并未办理土地过户登记手续，该土地的使用权人仍然是南阳市独山轧钢厂。李祥德仅享有基于转让协议书而产生的债权请求权，与被告为第三人颁发居民建房建设工程规划许可证的行为没有法律上的利害关系。因此李祥德在本案中不具备原告主体资格。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条第一款第(二)项之规定，裁定如下：

驳回原告李祥德的起诉。

预交的诉讼费50元退还原告。

【争议焦点】

1、原告李祥德对系争土地是否具有法律权益？

2、本案中原告李祥德是否具备行政诉讼的主体资格？

【法理评析】

本案系受让行政机关所享有的土地使用权后未予登记的原告认为行政机关向第三人颁发的行政许可侵犯了其合法权益而引起的纠纷，法庭审理主要围绕着原告李祥德对系争土地是否具有法律权益、而展开，因此在分析该案件时也需要从这几个方面来梳理线索：

首先，对于“原告李祥德对系争土地是否具有法律权益”的判定，此处主要涉及土地使用权转让方面的内容。

《中华人民共和国物权法》第九条明确规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”国土资源部《土地登记办法》第七十条也规定：“依法登记的国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”由此可知不动产物权的权利变更需以相关部门的登记和变更为生效要件，没有办理变更登记的不动产物权转让行为不发生物权法上的效力。但与此同时，在物权转让行为中发生的合同行为的效力并不因物权行为的无效而无效，其存在独立的生效要件，未办理物权登记手续的，不影响合同的效力。

在本案中，原告李祥德虽然与南阳市独山轧钢厂签订了涉案土地使用权转让协议，但由于其一直未办理土地使用权过户登记，因而该不动产的转让不产生物权转让的效力，涉案土地的使用权人仍然是转让方南阳市独山轧钢厂，但是原告李祥德根据土地使用权转让合同对南阳市独山轧钢厂享有合同法上的债权请求权。

其次，对于“本案中原告李祥德是否具备行政诉讼的主体资格”的判定，此处主要涉及行政诉讼主体资格方面的内容。

根据行政诉讼法第24条之规定，要构成行政诉讼上的原告，需要满足如下几个资格要件：首先，原告必须是公民、法人或者其他组织；其次，原告必须是认为具体行政行为侵犯了自己合法权益的公民、法人或者其他组织，即原告必须是和行政机关的具体行政行为有直接利害关系的公民、法人或者其他组织。而判断的关键在于“直接利害关系”的判定。法律上的利害关系即指权利义务关系，只要具体行政行为影响到其权利义务，该公民、法人或者其他组织就有资格提起诉讼。

在本案中，由上述分析可知，李祥德仅享有基于转让协议书而产生的债权请求权，其与被告为第三人颁发居民建房建设工程规划许可证的行为没有法律上的利害关系。因而在本案中原告李祥德不具备行政诉讼的主体资格，法院应予驳回。

【法律风险提示及防范】

法律提示：我国物权法明确规定，不动产物权的权利变更需要经过相关部门的登记方可发生效力，这一强制性规定使得当事人如果仅凭一纸转让合同要求行使不动产上的物权的愿望无法实现。合同的生效和物权变更的生效并不完全同步，这在不动产物权的变更时尤为明显。合同在符合意思表示真实、双方达成一致、不违反法律的强制性规定和公序良俗的情况下即具备了债的效力，而物权变更则还可能涉及登记部门的登记行为，而这一登记行为也是不动产物权变更的生效要件。

【法条链接】

1.《中华人民共和国物权法》

第9条‌ 不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。

　　依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。

第15条 当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。

2.《土地登记办法》

第70条 依法登记的国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

3. 最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

第44条‌ 有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
　　（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
　　（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；
　　（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；
　　（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；
　　（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；
　　（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；
　　（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；
　　（八）起诉人重复起诉的；
　　（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；
　　（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；
　　（十一）起诉不具备其他法定要件的。
　　前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。