试议法律规定行政起诉期限的理解与运用

我国目前行政诉讼起诉期限制度主要由《行政诉讼法》和最高人民法院关于行政诉讼法的司法解释的相关规则所构成，《行政复议法》及一些单行法律中也有一些涉及起诉期限的规定。其中时间长短、起年，拟从实践运用的角度，对现行行政诉讼法及其司法解释中关于起诉期限规定的理解与适用，谈一谈自己的理解与看法。

一、起诉期限的意义

行政诉讼中的起诉期限，是法律规定的当事人请求法院通过行政诉讼程序给予法律救济的最长时间限制。它包括三个因素：第一个因素是期限，即当事人自某一个时间点开始到另一个时间点终了的可以提起行政诉讼的时间过程。其中最关键的问题是时间的起算点，如何确定这个起算点，又要看确定起诉期限的价值取向。第二个因素是在上述的时间期限内当事人决定是否提起行政诉讼的自由。立法设定起诉期限的意义应在于给当事人以是否寻求司法保护的选择权和行使这种选择权的思考、行动时间，在这段时间里，当事人有选择是否向法院提起行政诉讼的自由。第三个因素是当事人超过起诉期限向法院提起诉讼的法律后果。如果当事人在法律给予的这个特定的时间里没有提起诉讼，法律就将取消当事人请求法院保护其权利的权利，当事人曾经拥有法律上的权利以及这种权利所代表的正义也不再存在，社会秩序将在此基础上进行新的发展。因此，起诉期限是决定当事人权利、决定法的公正内涵的重要制度。

二、起诉期限规定的理解与应用

(一)关于起诉期限的选择与适用 法律和司法解释关于行政诉讼起诉期限的规定有多种期限和多种情形，就期限来说，有5天、15天、30天、3个月、2年、5年和20年不等；就行为来说，有复议行为和非复议行为，告知与未告知行为，告知内容上还有告知行政行为内容的告知和诉权告知；另外，起诉期限起点和终点也不完全相同。这些不同，通常情况下不会在一个行政案件中同时存在，但却存在着如何正确选择适用的问题。

1.直接向法院提起行政诉讼的起诉期限。综合《行政诉讼法》第39条和《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》(以下简称《若干问题的解释》)第4l条、第42条的规定，直接向法院提起行政诉讼的起诉期限分为三种情形：一是原告知道行政行为内容也知道诉权或者起诉期限的，应当适用从知道或者应当知道之日起3个月的起诉期限。二是原告知道行政行为内容，但不知道诉权或者起诉期限的，从知道行政行为内容之日起有2年的起诉期限。三是原告既不知道行政行为也不知道诉权或者起诉期限的，其起诉期限为从作出行政行为之日起5年或者20年(不动产)。

2.经过行政复议的行政行为的起诉期限。根据《行政诉讼法》第38条的规定，对经过复议的行政行为提起诉讼的，起诉期限分两种情形：一是从收到复议决定书之日起15天；二是复议机关逾期不作决定的，从复议期限届满之日起15天。

3.行政赔偿诉讼的起诉期限。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第22条、第23条、第24条的规定，行政赔偿诉讼的起诉期限分为三种情形：一是赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的起诉期限为3个月，自赔偿请求入向行政赔偿义务机美递交申请后2个月期间届满之目起计算。二是提起行政诉讼时一并提出行政赔偿的请求的，其起诉期限按照行政起诉期限的规定执行。三是赔偿义务机关作出赔偿决定对，束知诉权或起诉期限的，从赔偿请求人实际知道诉权或起诉期限时计算3个月，但自赔偿请求人收到赔偿决定之日起最长不超过1年。

4.行政不作为的起诉期限。对于不作为行政行为的起诉期限，《若干问题的解释》第39条有专门规定，但只规定了起诉期限的起点，没有规定终点。起算点有三种方式：一是自申请之目起60日；二是法律、法规、规章另有规定的从其规定；三是紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，可随时起诉。

5.单行法律规定的起诉期限。单行法律有些也规定了起诉期限，例如我国《土地管理法》规定的起诉期限为30日，《食品卫生法》、《外国人人境出境管理法》规定起诉期限为15日等，起诉期限的起点一般是接到决定通知之日。单行法律中起诉期限的规定时间较短，因为单行法律多是由主管行政部门起草的，更强调行政的效率和行政因素。但如果依据单行法律做出的行政行为未告知诉权或行政行为内容，或者经过复议程序等，则应适用《若干问题的解释》第41条、第42条，或《行政诉讼法》第38条的规定。

(二)对“知道”的理解 关于起诉期限的起算点，除《行政诉讼法》第39条，《若干问题解释》第41条第42条，《最高人民法院关于事理行政赔偿案件若干问题的规定》第24条外，其它条款关于起诉期限起点的规定都客观明确，审判实践中易于把握，但在上述的几条规定中，都把原告是否“知道”行政行为等内容作为了起诉期限蛉起点和不同期间的适甩条件。如何理解“知道”这个概念，笔者认为需从以下几个方面讨论。

1.关于“知道”的主体。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第24条中“知道”的主体为赔偿请求人，理论与实践当中没有什么争议。《行政诉讼法》第39条规定“知道”的主体，是公民、法人或者其他组织，也就是向法院提起行政诉讼的起诉人，即无论是被诉行政行为的相对人还是其他利害关系人，只要是起诉人，都属于“知道”的主体。

对于《若干问题的解释》第41条和第42条中规定的“知道”，人们对其主体可能有不同认识。比较流行的一种观点认为，第4l条规定的适用对象是行政行为的相对人，丽第42条规定妁适甩对象是利害关系人。其原因是行政机关针对行政行为相对人作出具体行政行为，是不可能告诉其他人诉权或起诉期限的，因为行政机关没有这个义务，所以第41条应兰i是针对相对人作出的规定；同样，行政机关的具体行政行为就是针对相对人作出的，相对人不可能不知道彳亍玻机关对其所作具体行政行为的内容，所以第42条应当是针对相对人以外的其他利害关系人作出的规定。这种观点的前提，是作出行致行为的行政主体的告知义务，把告知义务与“知道”主体联系起来。上述观点从行政主体这个角度看应当是正确的，但笔者认为，行政诉讼起诉期限铷度的价值取向，应该在起诉人及其权刺救济方面。从起诉人权利救济角度看，无论是相对人还是其他利害关系人，都应当适用褶同的起诉期限。所以《若干问题的解释》第41条、第42条的规定中的“知道”或者“应当知道”的主体应当是一样的，是相对人和其他利害关系人。

2.关于“知道”的内容。作为起诉期限起算点的“知道”，究竟应当包含什么内容？这里有一个内容和程度问题。《行政诉讼法》第39条规定的知道内容是“作出具体行政行为”，《若干问题的解释》第4l条规定的知道内容是“诉权或者起诉期限”，第42条规定的知道内容是“具体行政行为内容”。可以说，《行政诉讼法》第39条规定的起诉人知道的内容包含《若干问题的解释》第41条和第42条规定的两个方面的内容：一是诉权，二是行政行为的内容。诉权好理解，实践中也没有什么问题，无须再讨论。而行政行为内容则比较复杂，具体行政行为种类不同。其内容也不尽相同，但无论各类行政行为的具体内容有什么差别，其中有些共同的内容是不可缺少的，主要有：一是行政行为的结论或者结果；二是行政行为的适用对象和适用范围；三是作出行政行为的主体；四是行政行为作出的时间；五是行政行为事实和行为的认定结论；六是法律规范依据。上述6项内容是一个行政行为不可缺少的，那么对于起诉人来说，起诉期限的起算究竟应当从知道哪些内容开始起算呢，这里就有一个最低限度的知道内容问题。笔者认为，那些影响起诉人行使诉权的行政行为内容，都应当属于最低限度应当知道的内容，具有这种性质的行为内容应当包含：一是行政行为的结论或者结果，否则就无从知道权益是否被侵害或者是否受到影响；二是行政行为的主体，否则起诉人起诉究竟应该告谁就无法确定，没有被告是不可能提起诉讼的；三是行政行为的适用对象或者相对人，否则就无法确定该行政行为与起诉人自己有什么关系，也无法起诉；四是认定相对人行为或者事实的结论，也就是最终认定事实的结论，否则起诉人就不知道自己的行为是否被认定为违法，或者自己是否符合法定的条件，也无法行使诉权。至于行政主体作出行政行为的时间，虽然也会影响到起诉人的起诉，但日期因素还不至于使起诉人不能行使诉权。行政行为的法律规范依据也是这样，它会影响起诉人胜诉的理由，但不会影响到起诉人行使诉权。所以，行政行为的结果、行政行为的主体、行政行为的对象、行政行为对事实和行为的定性这四个内容，应当属于起诉人行使诉权应当知道的内容。《若干问题的解释》第42条规定的起诉人知道“行政行为内容”，就应当包括这四项内容，只有知道了这四项内容，才是知道“行政行为内容”，如果不知道这四项内容中的任何一项，就不属于知道“行政行为内容”，也就不能起算起诉期限。

3.关于“知道”的形式。法律上作为起诉期限起点的“知道”，不是也不应当仅仅是一个事实上的结果，而应当是起诉人通过一定合法形式或者途径对行政行为内容的了解，即法律上的“知道”。笔者认为，法律上的“知道”，首先是指按照法定形式和途径的告知、送达，只要符合这些法定形式要求，起诉人是否实际知道无所谓，但属于“应当知道”的范畴。另外，如果不是法定形式和法定途径的告知、送达，就需要从事实上来判断起诉人是否“知道”。对事实上“知道”的判定，应当实行严格标准，也就是根据人们的日常生活常识和确信习惯，足以得出起诉人确实是实际知道行政行为的结论。如果这种知道不能达到确信程度，还有其他不知道的可能，就不能认定为起诉人已经“知道”行政行为了。如果不是从法律上认定原告“知道”或者“应当知道”，而是必须根据各方证据材料来认定原告事实上确实已经知道了该行政行为的内容，那么，首先必须是被告负责举证，证明原告“知道”，其次必须是有确凿的证据事实。

(三)超过起诉期限向法院提起诉讼的法律后果

虽然《行政诉讼法》并没有把起诉期限作为原告提起行政诉讼的一般条件规定在第4l条之中，但在《若干问题的解释》第44条中，明确将原告超过起诉期限作为法院裁定不予受理或驳回原告起诉的理由之一。这就意味着，起诉期限在行政诉讼中是作为起诉的条件而不是作为胜诉条件来规定的，而民事诉讼中如果原告超过了法定的诉讼时效，法院受理起诉以后，驳回原告的只是诉讼请求而不是驳回起诉。总之，起诉期限在行政诉讼制度中，是一个程序性条件和程序性制度，诉讼时效在民事诉讼中则不是程序性条件，而是实体性条件和实体制度内容。即在行政诉讼中，超过起诉期限向法院提起诉讼的法律后果是丧失起诉权，而民事诉讼中丧失的是胜诉权。

丧失起诉权的表现形式是不予受理或驳回起诉，从法律层面来看这两种形式的意义是一样的，但实际上对当事人权利的影响可能会不同。笔者认为，在立案审查阶段，不宜将起诉期限做为一般的起诉条件来审查决定是否受理，原因得从分析起诉条件讲起，起诉条件可以分两种情况：一是纯粹的文字问题，主要包括原告的身份、住址等情况，被告的名称、法定代表人等情况，诉讼请求是否明确，是否属受诉法院管辖等四个方面的问题。如果在这些问题上法院认为不符合起诉条件，实际上不会对当事人的起诉权造成实质性的影响，当事人对法院指出的问题进行处理后可以对同样的问题重新起诉。二是比较复杂的法律问题，如起诉是否超过法定期限，法院对这个问题的认识对原告的诉权可能产生实质性的影响，如果法院认为起诉已超过了法定期限，那么，对同样的问题当事人已经没有再向法院提起行政诉讼的机会了。而起诉是否超过法定期限往往涉及复杂的问题，有必要通过司法程序给当事人充分发表意见的机会。这种情况说明，法院对起诉是否符合条件的认识对于起诉人要求司法保护的权利有预决的意义。既然这些起诉条件对当事人的权利如此的重要，那么，根据正当程序的要求，法院应当在听取当事人的意见后再作决定。所以笔者认为，对于起诉期限问题，实践中应尽量选择在审理阶段处理，而不宜在立案阶段简单判断起诉是否超过了法定期限。

(四)起诉期限的耽误

行政诉讼的起诉期限制度与民事诉讼时效制度不同，《民法通则》对民事诉讼时效的中止和中断有明确的规定，而行政诉讼的起诉期限是否适用中止和中断，有关法律及司法解释没有明确规定。《行政诉讼法》第40条和《若干问题的解释》第43条中对法定期限的耽误，规定了适用延长期隈的制度。要延长起诉期限应符合以下三个条件：

1.起诉期限耽误的原因。起诉期限耽误的原因须是不可抗力的事由或其他特殊情况。不可抗力，如自然灾害、战争等。其他特殊情况，如原告重病、因公出差在外、或受意外伤害不能在起诉期内完成起诉行为等。

2.由当事人申请延长期限。由于法定事由耽误起诉期限的，在障碍消除后的10日内，可以申请延长期限。这种延长，应是顺延，即把因法定事由而耽误的期限补足，而不是重新计算期限。如法定期限为15日，在期限开始后第5日发生了某种障碍，原告在该障碍消除后10日内，即应申请顺延补足15日，也就是该串请若能得到法院批准，原告仍有lo日的起诉期限，而不是还有15日的起诉期限。

3.由人民法院决定是否延长期限。当事人申请延长期限应由人民法院决定。当事人延长起诉期限的申请应在障碍消除后10日内向法院提出。法院收到申请后，经过审查，如果认为延长起诉期限的申请有理，就应当顺延当事人的起诉期限。

上述分析可以看出，行政诉讼起诉期限的延长制度比较接近于民事诉讼时效中止制度。但行政诉讼中不存在起诉期限中断的规定，虽然《若干问题的解释》第97条规定可以参照民事诉讼的有关规定，但民事诉讼时效中断制度是在《民法通则》中规定的，《民法通则》是部实体法，并非《若干问题的解释》第97条规定可以参照的民事诉讼法。行政诉讼法未规定起诉期限可以中断是基于行政效率的需要，因为行政案件中有一些特殊情况，当事人适用法律程序以外的方式对违法行政行为提出控告或者要求保护自己的权利的现象非常普遍，如果单纯的权利主张就可以引起时效中断，那么行政诉讼中的起诉期限规则就很难起到及时解决、终止行政纠纷的作用。但笔者认为，起诉期限在本质上是给当事人主张权利的机会，只要当事人仍在主张权利，就说明社会秩序有待恢复，法治的任务没有完成。法律设置起诉期限规则的目的不是为了限制当事人的权利，而只是为了促进人们及时行使自己的权利，因此，从法治的要求出发，应当明确确立行政诉讼的起诉期限中断制度。


【作者简介】
陈新明、张琨，黑龙江省东方红林区基层法院。