论我国环境信息公开制度

【摘要】环境信息公开是一种新的环境管理制度，对于提高环境决策的质量和执行，控制污染有着重要的作用。近年来我国环境事件频发，国家环保总局的调查显示，自2005年底松花江事件以来，我国共发生140多起水污染事故，平均每两三天便发生一起与水有关的污染事故。本文正是从国内相关重大水污染事件出发，对环境信息公开制度的内容，现状及存在的问题进行分析并为进一步完善提供相应意见。
【英文摘要】 Public Access to environmental information is a new approach in environmental management．This approach can urge polluters to think much of environmental protection, strengthen pollution control, and avoid governments ’ wrong performance in environmental decisions．Recently, the environmental incidents occur frequently, the statistics of the state environmental protection administration shows, since the incident Songhua River in the end of 2005,more than 140 water pollution incidents has occurred in China, which means a water-related incidents of pollution takes place every two or three days on average. This article aims to analyze the content, status and problems of Public Access to environmental information from the domestic serious water pollution incidents, in order to give some corresponding advices to improve the system.
【关键词】水污染事件;环境信息公开;公众参与
【英文关键词】Water Pollution Incident; Public Access to Environmental Information; Public Participation
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、引言
　　
　　很多地区都流传着这样的一个民谣，有不同的版本，大部分都是这么说的，50年代淘米洗菜，60年代洗衣灌溉，70年代水质变坏，80年代鱼虾绝代，90年代身心受害。这虽然只是民谣，但充分体现了近几十年来我国水污染问题的严重性。伴随着水污染事件的发生，特别是自2005年11月松花江事件后，一系列的思考也随之而来，老百姓是否享有知情权，政府应以怎样的形象出现在人民面前及公众怎样了解、监督那些关系自身环境的公共决策。无疑这些问题都需要环境信息公开制度来解决。
　　
　　笔者认为，环境信息公开制度在环境污染控制及环境管理中有着重要的作用。首先，在环境保护领域，环境问题具有未知性和不确定性的特点，对于负有环境保护职责的政府来说，只有切实掌握环境状况特征和变化情况，才能作出科学的分析决策；其次，环境问题是社会公共问题，环境保护活动的开展涉及不特定多数人的利益，需要各方的共同努力尤其是社会公众的积极参与，而实现这种合作与参与的一个基本前提便是公众对相关环境信息的获知。
　　
　　二、国内相关重大水污染事件介绍
　　
　　据统计，从2001年到2004年，我国发生水污染事故3988件。自2005年底松花江事件以来，我国共发生140多起水污染事故，平均每两三天便发生一起与水有关的污染事故。其中广东北江镉污染事件、白洋淀死鱼事件、牡丹江市水栉霉污染事件等为重大污染事故——毫无疑问，中国目前已经进入环境安全事件高发期。
　　
　　2005年11月，吉林石化公司双苯厂发生爆炸，造成大量苯类污染物流入松花江水体，造成松花江部分江段污染，导致沿江居民用水发生困难，该事件在国内外造成轰动性影响，一时间松花江成为国内外各大媒体报道的焦点。其中，不少媒体追问的是，相关政府部门和企业是否知情不报，表现出对公众生命安全不负责任的态度，并造成恶劣的国际影响——时任国家环保总局局长的解振华也因此引咎辞职。而自今年5月29日开始，由于江苏无锡市区域内的太湖流域蓝藻暴发，导致该城区的大批市民家中自来水水质突然发生变化，并伴有难闻的气味，无法正常饮用，导致无锡及周边城市纯净水抢购。目前，无锡市城区的自来水饮用问题已经解决。曾有一无锡居民散布“太湖水致癌物超标”的谣言，现已被依法行政拘留。
　　
　　对于老百姓来说，到底他们是否应该享有知情权？他们应该相信政府还是传言？政府应该以什么形象出现在人民之前？无疑这些问题都需要环境信息公开制度来解决。
　　
　　从松花江事件到日前的太湖蓝藻事件，都说明所谓“信息公开”，不仅意味着：事故发生灾情的发布要透明及时，相反，贯彻始终的信息公开才能真正起到防微杜渐的效用。正如，公众与环境研究中心主任、以关注“中国水危机”而闻名国内外的环保人士马军所说：“信息公开是公众参与的前提条件，没有信息公开，公众不知道如何参与，更不能有效地参与。”换言之，水污染的解决，需要大家共同参与才能解决，而公众参与的前提条件，即信息公开。[1]
　　
　　三、环境信息公开制度概述
　　
　　（一）环境信息公开的概念
　　
　　环境信息公开是继指令性控制手段和经济手段后采用的一种新的环境管理制度。根据《奥胡斯公约》[2]，环境信息是指包括环境要素(如水、空气、土壤、动物、植物、土地和自然遗址等)、生物多样性(含转基因生物)的状况和对环境要素可能发生影响的因子(包括行政措施、环境协议、计划等)及用于环境决策的成本，效益和其它基于经济学的分析及假设在内的一切信息这些信息以文本、图象、录音或数据库的形式表现。
　　
　　环境信息公开化的主要内容：一是要把事实真相公诸于众，包括当前环境状况如何，当前状况与其历史状况的对比如何，以及这些变化究竟是如何发生的；二是要指明究竟是谁的行为造成了对环境的破坏；三是告诉公众，相关的环境事件会对其生活造成何种影响。当一项环境事件发生时，公开的信息应该指明其危害的程度以及后继治理可能需要支付的成本；四是应向公众明示政府关于环境问题的作为状况及其成本——效益分析的结果。[3]
　　
　　（二）环境信息公开的方法
　　
　　环境信息公开的手段是多种多样的。根据其公开的媒体不同可分为纸、广播、电视、网站、新闻发布会、听证会、展览会、广告等，也可以采取环境报告、可持续发展报告和健康、安全与环境报告等固定文件形式。根据其公开的内容不同可分为环境质量公开、环境行为公开等。根据其公开的主体可以分为政府环境信息公开、企业环境信息公开和其他形式环境信息。[4]
　　
　　（三）环境信息公开的作用
　　
　　1、保障、促进公众参与原则的实现
　　
　　环境管理领域的公众参与是指公众以个人或团体的方式参与环境管理的设计、监督、实施，包括政府和企业增加透明度和公开性，并给予个人发言权。公众参与环境信息公开具有不可分割的联系。环境信息公开无论采取哪种形式公开，信息公开始终是面向社会和公众的，其目的还是在于公众的参与，而公众参与又离不开信息公开(包括公众挖掘信息促使其公开)，两者是密不可分的。公众参与原则作为环境法的一项基本原则，其功能的实现离不开具体的制度。环境信息公开制度通过将信息公开上升到制度刚性的层次，通过制度来强制、鼓励和促进政府和企业等信息所有者公开其所掌握的环境信息，必将对公众参与起到促进和保障作用，也使其作为实现公众参与原则的一项重要制度。
　　
　　2、保证公众环境知情权的实现
　　
　　环境知情权又称环境信息权，是指国民对本国乃至世界的环境状况、国家的环境管理状况以及自身的环境状况等有关信息获得的权利。这一权利既是国民参与国家环境管理的前提，又是环境保护的必要民主程序。“人人有权知道环境的真实状态。” [5]。环境信息公开制度通过在制度上明确信息公开的原则、信息公开适用的主体和对象、信息公开的范围(公开的信息和不予公开的例外信息)、信息公开的程序、救济制度等内容，在制度和程序上要求政府和企业公开环境信息，从而有力保障公众环境知情权的实现。
　　
　　3、保障政府环境监督管理权的实现
　　
　　政府环境监督管理权是指政府依法所享有的对本国环境进行监督管理的权利，它是政府环境行政管理部门代表国家对本国环境状况进行监督管理的法律基础和依据。在目前以及今后的环境管理中，起主导作用的仍然是政府管制手段，或者至少离不开政府的管制手段。“国家的环境管理职能既是一种权力又是一种义务。”[6]因此，无论是国外或者是我国的环境法，都赋予了政府环境行政管理部门广泛的环境管理权，同时也规定了政府承担的环境管理义务。可靠、及时、有效的信息是政府有效运作的基础。在环境保护方面，如果决策者缺乏信息，政府就不能按最优方案实施环境管理，必要和充分的环境信息的获取，对政府环境行政机构来说，会起到强化环境行政管理的作用。政府充足的环境信息的获取，离不开环境信息公开制度的保障和规范。通过企业环境信息公开制度和公众环境信息公开制度来强制或鼓励企业或公众向政府环境行政机关公开其所掌握的信息，为政府在环境管理中的理性决策提供信息资源。
　　
　　四、我国环境信息公开制度的现状及存在的问题
　　
　　（一）我国环境信息公开法律制度现状
　　
　　近年来,我国公民的环境知情权已经有了较大的扩张，一些相关的规定和制度也已经初步形成。但纵观整个体系，并与国外立法经验比较起来，不难发现其中尚存在不少缺陷，我国环境信息公开法律制度的大致框架是:
　　
　　1、《宪法》中有关公民知情权保护的规范
　　
　　1982 年《宪法》第2章第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉，控告或者检举的权利”。宪法的这种规定一般被理解为对公民知情权的隐含性或者间接性的保护，因为公民不知情就不可能对国家机关和国家工作人员提出批评和建议。“知”是行使权利的前提。
　　
　　2、综合性环境保护基本法中有关环境信息公开的规范
　　
　　1989年颁布的《环境保护法》在总则部分对环境信息公开作了类似于宪法的原则性规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”(第1章第六条)并在第11条第2款规定了政府公开环境状况公报的义务:“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。”第31条提到:“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门报告，接受调查处理。”这类保护公民环境知情权的规范在整个环境信息公开法律制度中具有重要的地位和积极的意义。
　　
　　3、环境保护单行法中环境信息公开的规范
　　
　　目前我国有关环境信息公开的法律规范大都零散的分布在各种法律文件中，在《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《放射性污染防治法》、《环境影响评价法》、《清洁生产法》等法律文件中对公众知情和公众参与做出了一定的规定，特别是后两部法律，对于环境知情权的保护比以前有了明显的进步。
　　
　　4、其他部门法中有关环境信息公开的法律规范
　　
　　与那些实体性法律规范相比，环境信息公开与公众参与的法律规范更多的强调程序性。所以在我国相关的一些程序法中也有关于环境信息公开的法律规范，这些都是环境信息公开法律制度的一部分。
　　
　　第一，行政复议法和行政处罚法中的有关法律规范，《行政复议法》第23条第2款规定“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复，作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外行政复议机关不得拒绝”。《行政处罚法》第31条规定:“行政机关在作出行政处理决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实，理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”
　　
　　第二,信息公开法中的有关法律规范。虽然我国尚未通过《政府信息公开条例》，但广州市政府已颁布了《广州市政府信息公开规定》，基于该规定公民有权向广州市各级政府部门申请获取环境信息，政府也有责任“合法、及时、真实和公正”的进行公开，(第6条第2款)并且该法规还规定了公开的原则、内容、方式、程序，监督与救济、法律责任等各个方面内容，这无疑会对我国信息公开制度产生重要影响。
　　
　　5、我国参加的国际条约
　　
　　我国于2000年加入世界贸易组织，世界贸易组织的一个极为重要的原则和要求，就是“政府透明度”规则，即政府信息公开原则。这一原则包括了与贸易有关的环境方面的法律制度以及相关的政府信息的公开。
　　
　　（二）环境信息公开制度中存在的问题
　　
　　由于受经济、技术及政治诸方面因素的制约，我国目前环境信息公开化仍存在诸多障碍，主要表现在以下几个方面：
　　
　　1、环境信息公开法规体系不完善
　　
　　目前我国的环境信息公开已取得一些进展，一些相关的规定和制度也已初步形成。但纵观整个法律法规体系并与国外立法经验相比，可以发现其中存在不少缺陷：首先，环境公开的形式表现为单向。目前我国的环境信息主要由国家机关主动的公布，例如有关环境质量的公报(如城市空气质量公报和日报)地区和流域环境状况公报，国家环境质量公报等等单向的公式形式难以有效保障公众坏境知情权。政府掌握着环境信息公开的主动权，往往导致国家机关及其工作人员仅从自身利益出发，仅公布对自己有利的资料，公开的全面性、真实性、及时性都得不到保证。并且由于目前的公开只是单方面的公开，没有应公民申请公开的形式，导致有些公民想获得的环境信息、文献资料因为不在公开范围之列而无法获取，从而使公众环境知情权不能有效的实现。其次，缺乏公众参与形式。企业环境信息公开的目的就是让公众了解、知悉企业的环境状况，然后形成对企业改进的社会压力。但目前对于公众参与的形式、公众知情后如何监督、政府部门如何反馈，缺乏统一的规定[7]。
　　
　　2、政府环境信息公开责任不明确
　　
　　环境信息是典型的公众信息，公众与政府环境信息的不对称是妨碍公众参与导致环境问题的重要根源。要解决这个问题，明确规定提供环境信息的机构，特别是具休的政府职能部门是当务之急。
　　
　　环境保护法第十一条第二款规定:“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报”。按照这种原则性规定，只有国务院和省一级政府主管部门才有义务定期公开环境信息，这些部门虽然级别较高，所掌握的信息资源较为丰富，但他们公开的信息一般是全国范围的或者整个地区的信息，很少涉及到与普通老百姓生活工作息息相关的周边环境信息。市、县甚至乡镇一级这些人们实际生活的区域，在此并没有进行规定，这显然不利于人们了解周围生活的环境状况，积极地参与环境管理。同时，公开的机构也有限，只针对环境保护主管部门一个部门而言，未体现环境信息资源分布的广泛性，不能够充分实现信息在各个部门之间的流动和共享，在一定程度上影响了环境信息公开的质量。虽然2002年颁布的《环境影响评价法》中增加了建立必要的环境影响评价信息共享制的具体规定，实际上我国在环保体系内也建立了诸如环境信息中心、国家环境保护总局环境信息研究所等机构，但从职责和职权来看，不能将其认定为真正意义上的环境信息公开机构。首先，其职责是为政府部门执行各项环境法规、标准、全面开展环境管理工作提供准确、可靠的监测数据和资料，而不是为了向公众公开。其次政府机构的各个部门都应当成为独立的信息公开机构，都应有责任向公众提供其掌握环境信息，而不仅仅依靠环保一个部门。
　　
　　3、公开的环境信息不准确
　　
　　第一，由于害怕影响企业的形象或信息被滥用或误用，一些企业不太愿意公开有关污染排放的数据。第二，由于信息不对称现象的存在，一些企业存在着隐瞒环境污染信息、虚报环境信息的倾向。在这里，信息不对称主要是污染者出于各种原因尤其是经济原因对环境信息进行保密，导致政府及公众对信息掌握的局限性以及对污染现象发现的事后性和解决的滞后性。第三，有些领导为谋取政绩，授意伪造、篡改环境信息，使公开的环境信息难以真实地反映实际情况。第四，由于管理、设备、技术等方面原因，所搜集到的环境信息质量还不高，信息指标体系不够完整、配套，信息更新的周期较长。[8]
　　
　　五、我国环境信息公开制度的完善
　　
　　（一）健全环境信息公开的法规体系
　　
　　首先，在现有的法规体系中，应对环境信息公开加以规定。其主要内容应包括环境信息公开主体(政府及企业两大类)、环境信息公开内容、公开时限、公开程序、公开对象、公众参与具体方式的规定等。其次，保障公众主动申请获得环境信息的权利，实现信息的双向沟通。规定政府有责任接受公众对于环境信息的申请，并制定相应的操作方法，使公众申请的范围、回复时间、收费等程序有法可依，从而实现政府主动公开与申请公开相结合的双向公开体制。[9]
　　
　　(二)环境信息公开与公众参与制度的结合与完善
　　
　　知悉、参与、维护是公民行使环境权的一般过程。他们不是孤立的，而是环环相扣、紧密联系的。积极推动公众参与过程中的信息公开是保障公民环境利益得以实现的重要手段。1989年《环境保护法》规定:“一切单位和个人，都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。'2003年9月1日开始实施的《环境影响评价法》更是对规划的环境影响评价做出了规定，并强调征求有关单位、专家和公众意见的重要性。这是中国公民的“环境权益”首次写入国家法律，意味着群众有权知道、了解、监督那些关系自身环境的公共决策;意味着谁不让群众参与公共决策就是违法。[10]在今后的立法中应将这种对决策的评价推而广之扩大到政策、法律的制定等更多领域口在进行规划乃至制定法律法规时，应确保公众能够在各种备选方案确定之前，有效参与。并采取一系列步骤保证决策的透明:(1)确定有效参与的时间段;(2)公布草案并允许公众提出意见;(3)对公众参与的结果应尽可能给予考虑。[11]总之，公开与公众参与相互联系，公开应贯穿于公众参与的各个阶段，从而达到在公开中实现参与，在参与中扩大公开的目的，这样才能有效地保证公平的实现。
　　
　　（三）建立、健全企业、产品环境信息公开制度
　　
　　应当不断完善企业的环境信息公开制度。其重点是形成一套客观有效的环境信息公开评价体系和评定标准，规定充分有效的公众参与形式，加强对责任的追究，使其扩展到民事、刑事等各个方面，加强对企业公开行为的检查与监督等。同时，应在更大范围内积极推广企业环境信息公开制度，建立与之配套的企业环境信用等级制度，对于产品环境信息公开，应不断加强环境标志或者标签建设，通过相应立法的形式确定发放标签的组织和评定的标准，并结合IS014000认证体系对产品的来源、材料生产和销售全过程实行规范并跟踪调查，充分利用WTO现行规则保护和发展我国的绿色产业。
　　
　　六、结论
　　
　　环境信息公开是一种新的环境管理制度，对于提高环境决策的质量和执行，控制污染有着重要的作用。我国已在政府环境信息公开、企业环境信息公开和其他形式环境信息公开进行了一些探索和实践。在实践中，我国存在着环境信息公开法规体系不完善、公开环境信息不准确企业及产品的环境信息公开不充分等问题，应在健全环境信息公开的法规体系、加大企业环境信息公开力度、建设公共环境信息系统等方面做进一步的工作。


【作者简介】
运楠楠，女，华东理工大学法学院环境与资源保护法学专业06级研究生。


【注释】
[1]阳敏 著: 从“环境安全”到信息公开，南风窗，2006年10月8日。
[2]Kate Brade， New Convention on Access to Information and Public Participation in Environmental Matters, Environmental Policy and Law，1998,28(2):70-73。
[3]王前军 著：环境信息公开化与政府现象，实事求是，2007年第1期。
[4]李富贵 熊兵 著，环境信息公开及在中国的实践，中国人口·资源与环境，2005年第15卷第4期。
[5]世界环境与发展委员会著：《我们共同的未来》，世界知识出版社，1989年版，第330页。
[6]吕忠梅 著：环境法新视野，法律出版社2000年第1版，第77页。
[7]朱琦等 著，中国环境信息系统的现状和展望，环境保护，2004年第3期。
[8]李富贵 熊兵 著，环境信息公开及在中国的实践， 中国人口·资源与环境 ，2005年第15卷第4期。
[9]李富贵 熊兵 著，环境信息公开及在中国的实践， 中国人口·资源与环境，2005年第15卷第4期。
[10]潘岳 著：环境保护与公众参与，人民日报，2004年7月15日。
[11]参见《奥胡斯公约》第八条公众参与拟订执行规章和/或有法律约束力的通用准则文书的规定。