探究紧急需要下的土地征用法律问题（上）

摘要：《物权法》第44条所规定的紧急需要下的土地征用只是土地征用的一种主要而并非唯一的形态；鉴于紧急需要下的土地征用对私人土地权利的影响尤为剧烈，《物权法》司法解释及相关立法应该对该条若干基本问题进行具体界定；紧急需要是一种突发性、公益性的需要；在紧急需要下，土地征用的主体具有广泛性与实用性，但同时也应结合紧急程度、土地面积、土地用途的不同确定不同级别的土地征用主体；土地征用的程序设计以简便、迅捷为宜，但应完整；为公正补偿的需要，土地征用补偿的原则、主体、程序、开始的时间以及补偿金的计算方法等都有必要予以明确。

关键词：土地征用；紧急需要；土地征用权限；土地征用程序：土地征用补偿
　　
　　因抢险、救灾等紧急需要而发生的土地征用在实践中大量存在，因而《物权法》第44条规定：因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序并给予补偿可以征用私人(包括单位与个人，下同)的土地。这是一条比较原则的规定。什么是“紧急需要”和“土地征用”，其他法律如何规定政府征用土地的权限和程序、如何规定土地补偿等问题，都还没有深入的理论研究。这增加了紧急情况下政府征用土地的操作难度，也必然影响土地财产权利人的利益。有鉴于此，笔者尝试对上述问题进行探讨。
　　
　　一、“紧急需要下的土地征用”概念辨析
　　
　　要理解“紧急需要下的土地征用”概念，有必要先理解“土地征用”的一般法律含义。在我国，以2004年宪法修正案的通过为界限，“土地征用”的一般法律含义发生了重大的改变。之前，关于“土地征用”，通常的理解是：“在我国，指按照规定将集体所有的土地收归国家使用。征用土地时，用地单位应向土地所有单位支付土地补偿费。征用的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权。”相关的法律表述见之于2004年修改之前的《宪法》、《土地管理法》等多部法律之中。这一时期的土地征用概念具有如下特点：一是我国法律没有区分土地征收与土地征用两种不同情形，而是统称“土地征用”。相关法律表述中基本上只有关于土地征用的条款，而没有关于土地征收的条款。二是我国民事基本法上没有规定土地征用，土地征用仅出现在《宪法》、《土地管理法》等公法性质的法律文件之中，土地征用法律关系表现出极强的公法性质。
　　2004年宪法修正案通过之后，土地征用概念回复其本来的含义。首先，土地征用概念中已不再包含土地征收的含义。2004年宪法修正案区分了“土地征用”与“土地征收”，明确了土地征用只是土地使用权的改变，而土地征收主要是土地所有权的改变。2007年《物权法》通过之后，其第42条与第44条的规定将土地征用与土地征收两个概念在法律表述上彻底区别开来。即土地征用是国家基于公共利益的需要，依照法律所规定的权限与程序，强制性地改变私人土地使用权并给予补偿的行为，而土地征收是国家基于公共利益的需要，依照法律所规定的权限与程序，强制性地将农民集体土地所有权收归国家所有并给予补偿的行为。其次，《物权法》第44条对土地征用的规定使土地征用法律规范第一次具有了民事法律关系的性质，其昭示的保护私人土地权利的意义十分重大。从物权法的角度看，土地征用涉及的是私人土地权利的变动，必须得有合理的理由，以及符合法律所规定的权限与程序，并给予公正的补偿才行，其制度实质在于限制国家的权力以保护私人的土地财产权。
　　一般认为，土地征用只能在紧急情况下发生，土地征用不能用于平时目的。对此，笔者不敢苟同。事实上，紧急需要下的土地征用只是土地征用的一种主要而并非唯一的形态。土地征用包括紧急需要下的土地征用与正常情况下的土地征用两种情形。《物权法》第44条、《土地管理法实施条例》第27条所规定的是抢险、救灾等紧急需要下的土地征用。而《土地管理法》第57条所规定的建设项目施工和地质勘查下的土地征用，则属于正常情况下的土地征用。紧急情况下可能发生土地征用，但土地征用并不仅仅发生在紧急情况下。从逻辑上讲，《宪法》第10条第3款规定公共利益需要可以征用土地，这里的公共利益需要也并非仅仅是指紧急情况需要，而应该还包括非紧急情况下的公共利益需要。从这个意义上讲，《物权法》第44条仅规定抢险、救灾等紧急需要下的土地征用而没有规定正常情况下的土地征用，这是物权立法不周延的表现。紧急情况下的土地征用与正常情况下的土地征用在土地征用目的、条件与程序、补偿等方面均有重大的不同。比较而言，在紧急情况下，政府在行使土地征用权时不必恪守一些在正常情况下必须适用的程序性限制。但也正因为此，紧急需要下的土地征用对土地权利人的影响也更为剧烈。事实上，在紧急情况下，政府借口行政效率往往更容易侵害土地权利人。《物权法》第44条原则性的规定紧急需要下的土地征用，这是私人土地权利保护的重要一步，但更为关键的是《物权法》司法解释及相关立法应该明确紧急需要的含义，土地征用的权限与程序以及土地征用补偿等更为具体的问题。
　　
　　二、关于“紧急需要”的理解
　　
　　何谓“紧急需要”呢?《物权法》第44条只列举了“抢险”、“救灾”两种紧急需要，并没有明确界定“紧急需要”的含义，这给“紧急需要”的理解带来了困难。
　　我们认为，“紧急需要”的基本要素应该包括以下三点：首先，它是一种突发性的、非常状态下的需要。即是说威胁、破坏或者危险正在进行之中，需要立即采取应对措施。如我国《宪法》所规定的“紧急状态”，即是指在全国或部分地区的安全或社会秩序，因面临战争、动乱或自然灾害而受到严重威胁或破坏时，国家依法宣布的一种非常的政治状态，在紧急状态下，可以停止宪法某些条文的实施，限制公民的自由权利，甚至实行军事管制。又如《突发事件应对法》所规定的“突发事件”，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。应对紧急状态、处理突发事件时征用土地的需要即是此处讲的紧急需要。如果是正常状态下需要征用土地的，则不能以紧急需要的名义进行。其次，它是一种事关公共利益保护的需要。这里讲的紧急需要属于“公共利益”的范畴，即遭受威胁、破坏或者危险的利益属于公共利益范围，需要动用公共行政权力进行干预。如上文所讲的“紧急状态”、“突发事件”下的利益保护均属于公共利益保护的范围。如果突然发生的危险仅仅涉及私人利益的范围，则处理该事件的需要不属于这里的紧急需要。如我国《刑法》第2l条、《民法通则》第129条所规定的紧急避险，在仅仅是为本人或他人的利益而发生的情况下即是。最后，它是一种根据情况需要强制占用私人土地的需要。尽管情况紧急，需要采取应对措施，但根据情况不需要征用土地的，也不是这里的紧急需要。即使情况紧急，需要对私人行使其土地权利进行一般限制的，也不是这里的紧急需要。当然，这里的“土地”应该做广义的理解，既包括没有地上建筑物或附着物的土地，也包括有地上建筑物或附着物的土地。
　　关于紧急需要的具体情形，有学者认为可以分为军事紧急需要和民事紧急需要两种情形。我们认为，这种划分仍然过于笼统，比较而言，《突发事件应对法》第3条的划分更为可取。即“紧急需要”应该包括以下几种情形。(1)发生地震、洪水等严重自然灾害时。我国《防震救灾法》第32条第3项、《防洪法》第45条规定了这种情形下的土地征用。(2)发生桥梁垮塌、火车倾覆、环境污染等严重事故时。我国现行法律似乎还没有关于这方面土地征用的具体规定，只有《突发事件应对法》第3条作了一般性的规定。(3)发生传染病等突发公共卫生事件时。我国《传染病防治法》第45条第2款、《突发公共卫生事件应急条例》第33条有这方面的规定。(4)发生战争、动乱、暴乱、严重骚乱等严重危及国家、社会安全事件时。我国《国防法》第48条、《戒严法》第17条规定了这种情况下的土地征用。(5)其他具有非常性质，需要征用土地的情形。对于上述几种紧急需要下的土地征用，有关国家在民事基本法上有较为详细的规定。如《俄罗斯联邦民法典》第242条第1款规定：在发生自然灾害、事故、流行病、兽疫和其他具有非常性质的情况时，国家机关依照法律规定的条件和程序可以征用土地等财产。《意大利民法典》第835条规定：在发生公共事务、军事、民事的重大紧急需求的情况下，可以对动产或者不动产进行征调。《越南民法典》第175条第3项规定：因国防、安全及国家利益的切实需要，对个人、法人及其他主体的财产实行征购或有补偿的征用。这种在民事基本法上详细规定紧急需要情形的做法值得我们借鉴。