立法质量与质量立法──欧美台立法质量立法研究（一）

　　立法质量与立法的科学化、现代化 建设现代化法治国家，其基础性、前提性的工程，是要有相当数量的良法。而所谓良法，要言之，就是立法上的数量和质量的较好的统一。立法质量通常可以看成同立法数量相对应的概念，但又不仅仅是与数量相对应的概念。立法质量问题远不仅存在于立法运作技术和立法形式方面，看不到这一点，对立法质量的内涵和外延的理解，就可能失之于表层化。实际上，立法观念、立法制度、立法技术、立法内容、立法形式等等方面，都有立法质量问题。现在提出提高立法质量，更加主要的，是要把这个问题同立法的科学化、现代化联系起来。提高立法质量，主要就是实现立法观念、制度、技术、内容、形式等等的科学化、现代化，就是解决立法观念、制度、技术、内容、形式等一系列方面的科学化、现代化问题。

　　借鉴国外境外立法质量立法经验 解决诸如立法观念、制度、技术、内容、形式等一系列方面的科学化、现代化问题的成果如果被法定化，被以立法的形式固定下来，成为立法活动必须遵循的准则，则对于提高立法质量更见成效。在今日世界，差不多各国都有详略不等、程度不同的关于立法观念、制度、技术以及立法内容和形式方面的立法规定。研究这些规定，从中国实际情况出发借鉴这些规定，对提高中国立法质量，无可置疑是深具现实意义的。在中国立法经过20年的较快发展并需要向现代化方向进取的情形下，一方面注意总结自己的经验，使其成为提高中国立法质量的重要动力；另一方面又注意研究和借鉴国外、境外的经验，从中汲取有用的成分，而不是拘泥于本土资源，无论如何都是大有益的。

　　立法质量立法的类别和本文的任务 关于立法质量的立法，大体可分两类。一是与立法质量直接相关的立法。这种立法专门地或在相当程度上设定了关于立法质量的法定制度，或是设定了与立法质量直接相关的法定制度。中国大陆的《行政法规制定程序暂行条例》、《法规规章备案规定》、《关于地方性法规备案工作的通知》，便是在相当程度上设定了与立法质量直接相关的制度的规范性法文件；台湾的《中央法规标准法》、《行政机关法制作业应注意事项》，前罗马尼亚的《规范性文件草案的制定和系统化的立法技术总方法》，美国统一州法典委员会的《统一和标准法起草规则》，也都是专门设定与立法质量直接相关的制度的立法表现形式。二是与立法质量间接相关的立法。其表现形式主要是各国议会的议事规则、宪法和宪法性法律中与立法质量有这样那样关系的规定。研究和借鉴国外、境外关于立法质量的立法成果，需要注意这两方面的法律、法规和规章。

　　这两方面的法律、法规和规章中，涉及到的立法观念、制度、技术以及立法内容和形式方面的问题是非常之多的，可以说，一切有关立法的观念、制度、技术以及立法内容和形式方面的问题，都与立法质量有直接或间接的关系。在这些问题中，从立法实践和各国实际的立法规定看，有些环节与立法质量关联更为紧密。本文的任务，便是研究这些环节或方面的国外、境外立法的某些规定，以图从中提炼若干对提高中国立法质量或可有益的成分。

　　关于立法原则的立法

　　立法原则对立法质量的作用 立法一般总是在一定的原则的作用或支配下开展的。立法原则是立法主体据以开展立法活动的重要准绳，它反映立法主体在立法过程中特别注重什么。立法原则对于立法质量的作用主要在于，坚持一定的立法原则，有助于使立法在经过选择的思想理论指导下沿着立法主体确定的方向或代表的基本倾向发展；有助于立法主体既注重从大局上把握立法，将整个立法作为一盘棋来运作，又注意集中地、突出地、强调地体现立法主体的某些重要意志；有助于立法主体统一立法的主旨和精神，使各种立法活动以及立法与它的调整对象之间，有一种一以贯之的精神品格在发挥作用；也有助于实现立法的科学化，使立法活动按规律进行。

　　制度形态：立法原则作用于立法的一种基本方式 立法原则对立法发生作用的方式，通常有两种。一是作为一种观念形态，通过对立法者或立法参与者的立法思维发生作用而对立法实践发生作用。二是作为一种制度形态，通过直接对立法者或立法参与者的行为发生作用而对立法实践发生作用。

　　以立法的形式将这些原则确立下来，或是以立法主体内部所要实行的规则的形式将这些原则固定下来，则是这些原则作为制度形态对立法发生作用的基本形式。一般说，在立法制度比较完整的国家，不仅注意将这些原则作为所要坚持的立法观念而在立法实践中贯彻推行，而且往往更注重以制度的形式体现这些原则，保障这些原则在立法实践中得以一体遵循。

　　当然，以立法的方式对立法原则予以规范的情形，比之以立法的方式对立法的其他种种环节予以规范的情形，在这些国家的整个立法制度中，相对较少。另一方面，在立法中以专门的条文，集中完整地规定立法所要坚持的原则，这种做法较少；在有关条文中涉及规定立法原则的情形，或是所规定的内容可视为也确定了立法原则的情形，往往更多。这或许是因为，同其他方面相比，立法原则得以实行的途径和动力，更主要更经常的是在观念方面，制度的作用在这里处于第二位。

　　现代立法的基本原则主要有哪些，无论人们怎样见仁见智，但大体上都认同，法治原则、民主原则、科学原则，是立法不能不坚持的原则。以立法的方式确定立法原则，首先和主要的就是确定这几方面的原则。而这些原则的具体内容在不同国家的立法中，既有共同之处，亦有不尽相同的表现。

　　（一）关于法治原则的立法规定

　　法治原则与立法质量 立法的直接目的是为一定的社会关系和社会主体提供法定界限。立法的这一目的要得以实现，首先要求立法自身遵循法定界限，做到合法化或不与法相抵触、相违背，亦即立法自身要遵循法治原则。立法不合法，立法质量就无从谈起。所以，坚持法治原则不仅是其他广泛领域所必须，更是立法领域所必须。立法要有质量，首先需要确立和坚持法治原则。另一方面，确立和坚持这一原则，可以有效地避免和抵御个人意志、主观擅断以及其他此类因素对立法发生负面作用，这种负面作用往往是同科学立法相悖的，因而可以直接、间接地危及立法质量。

　　法治原则与立法的法定化 法治原则在立法领域是同立法主体、立法权限和立法运作程序以及立法的其他种种方面的法定性相通的。确立和坚持法治原则，就要以立法的形式明确规定立法的主体、权力和基本运作程序以及立法的其他种种方面应是法定的。瑞士宪法关于宪法修改的规定是为一例：瑞士联邦宪法的修改“必须按照联邦立法规定的方式进行。”（129条）前罗马尼亚的《规范性文件草案的制定和系统化的立法技术总方法》第1条的规定也是一例：“国家的法律规范由宪法和法律特别规定的机关制定。”（第1款）台湾《中央法规法》第1条的规定同样是一个例子：“中央法规之制定、施行、适用、修正及废止，除宪法规定外，依本法之规定。”

　　法治原则与立法的协调统一 法治原则在立法领域，也是同立法规则的统一性、立法体系和法的体系的协调统一性相通的。确立和坚持法治原则，就要以立法的形式肯定这种协调统一性。台湾的《中央法规标准法》第11条规定：“法律不得抵触宪法，命令不得抵触宪法或法律，下级机关订定之命令不得抵触上级机关之命令。”前罗马尼亚《立法技术总方法》第2条规定了立法要遵循统一的立法规则：“为了实现党和国家的立法政策，立法的制定和系统化必须根据本方法规定的规范进行。”《立法技术总方法》第4条又规定立法要坚持法制统一和法的体系的协调一致：“每一项规范性文件草案都必须同与其有关的其他规范性文件相一致，并成为整个立法体系的有机的组成部分。”（第1款）“对于一定活动领域的同一类社会关系，通常应以一项规范性文件加以规定，以避免分散规定。”（第2款）

　　立法与法律至上 在立法领域实行法治原则，毫无疑问应将法置于十分突出的地位，甚至置于至上的地位。没有这种地位，法治原则在立法领域便无以贯彻到底。一些国家的立法对此作了明文规定。前罗马尼亚《立法技术总方法》第3条在规定法律至上原则方面，确立了这样的制度：一是明确规定“负责制定规范性文件的机关实行法律至上的原则”，以使立法主体的立法活动得以在法治环境下开展；二是明确规定立法主体“必须根据宪法的规定，注意有关国家？á？？勰？？？？

　　（二）关于民主原则的立法规定

　　民主原则与立法质量 确立和坚持民主原则，是民主政治对立法的基本要求，也是保障立法质量的基本要求。在现代社会，立法要充分反映民意，充分反映以市场经济为主导的各种经济的发展规律，才能算作有较高质量水平的立法。达到这种质量水平，非坚持民主立法的原则不可。而要坚持民主立法的原则，行之有效的一个办法，便是首先将这一原则法定化、制度化。

　　民主立法原则贯串于许多国家的整个立法制度 民主立法原则的法定化、制度化，其范围和程度，在不同国家自然有种种区别。形成这些区别的原因，主要在于国情尤其是经济、政治、文化发展水准以及由其所规定、与其相伴随的法制和法治的水平存在差异，或者说主要在于国情先进程度或国家发达程度的区别。在比较发达的国家，民主立法原则的法定化、制度化的范围和程度，比之落后国家要先进得多。

　　民主立法原则的法定化、制度化，贯串于许多国家的整个立法制度中。在立法主体、立法权限、立法运作程序、立法监督以及立法制度的其他方面，法治发达国家一般都以立法的形式将民主原则贯彻于其中。美国宪法修正案第1条就规定：国会不得制定关于确立国教或禁止信教自由的法律，不得制定关于剥夺言论自由或出版自由的法律，不得制定剥夺人民和平集会和向政府请愿伸冤的权利的法律。在这条规定里，我们可以看到以禁止性规范的形式，从一个侧面在立法范围方面直接、具体地确立美国国会立法的民主原则的情形。这种以立法形式在设定立法制度的同时也贯彻民主立法原则的情形，我们在许多国家和地区的立法中经常可以见到。此类宪法规定或法律规定，对保障人民不受立法侵犯，其意义是明显的。而立法不侵犯人民的权利，只保障人民的权利，这种立法便在一个非常重要的角度具备了可以保证质量的条件。在这个意义上，也可以说法定化、制度化了的民主立法原则，是法治发达国家立法制度本身的一个重要组成部分。

　　民主立法原则与国家和社会的民主原则 在上述制度之外规定民主立法原则的，还有体现在宪法或宪法性法律所确定的整个国家和社会的民主原则中。这些法定化、制度化了的民主原则，也包括了立法的民主原则。这方面的民主立法原则，比较集中地反映在关于人民主权、分权制衡和维护基本人权的规定中。例如，法国宪法载明：法国人民庄严宣告，他们热爱1789年的《人和公民的权利宣言》所规定的，并由1946年宪法序言所确认和补充的人权和国家主权的原则。（序言）共和国建立在人民平等和团结的基础之上。（第1条）法兰西是民主的和社会的共和国。它保证所有公民，不分出身、种族或者宗教，在法律面前一律平等。共和国的口号是：自由、平等、博爱。它的原则是：民有、民治、民享的政府。（第2条）国家主权属于人民，由人民通过其代表和通过公民投票的方法行使国家主权。任何一部分人民或者任何个人都不得擅自行使国家主权。（第3条）各政党和政治团体可以自由地组织并进行活动。它们必须遵守国家主权原则和民主原则。（第4条）在法国宪法所载明的这些民主原则中，自然也内含着民主立法原则的内容。由于包括立法在内的整个国家生活和社会生活贯彻着宪法所确认的民主原则，人民和各有关社会力量在立法活动中都可以发挥和表现自己的智慧、作用和责任感，立法质量亦自然在这种民主的制度、民主的氛围中，得到很重要的保障。

　　（三）关于科学原则的立法规定

　　确立科学立法原则的三种形式 如前所说，在现代社会，立法质量问题主要就是立法的科学化、现代化问题。提高立法质量，主要就是实现立法观念、制度、技术、内容、形式的科学化、现代化。以法定化、制度化的方式确立和坚持科学立法原则，基本的表现形式有三种。一是在整个有关立法问题的规定中贯彻或体现科学立法的要求；二是在有关法律、法规中以某些条文比较集中地规定科学立法的原则或要求；三是以专门的法律、法规规定科学立法制度或主要规定科学立法问题。第一和第二种情况，我们在一些国家的宪法或宪法性法律中经常可以发现。第三种情况迄今并不多见，但在有些国家或地区也不难看到。实际上，专门规定立法问题的法律、法规，诸如前述中国大陆的《行政法规制定程序暂行条例》、《法规规章备案规定》、《关于地方性法规备案工作的通知》，台湾的《中央法规标准法》、《行政机关法制作业应注意事项》，前罗马尼亚的《规范性文件草案的制定和系统化的立法技术总方法》，美国的统一州法典委员会《统一和标准法案起草规则》，一般都可以视为包括规定科学立法制度的法律、法规。

　　以立法要求立法具有社会根基 一定的立法活动，应是一定社会关系存在和发展的一种内在要求的产物。正是在这种意义上，我们可以说立法者不应是法的创造者，而应是法的表述者。这是立法的规律。遵循这一规律立法，立法者在立每一个法的时候，需要认清立法的必要性和可能性，使所立之法有现实的社会根基，能有效地贯彻实施，因而也能真正实现立法的目的和价值。以立法形式规定的科学立法原则，其主要内容之一，就是将这一认识法定化，使立法者必须遵循这一立法规律立法。前罗马尼亚《立法技术总方法》第5、40、41、44条中，就包含有确立这一制度的内容。

　　确立保证立法臻于科学化的具体制度 以立法形式规定科学立法原则，更多的是确立一套可以保证立法臻于科学化的具体制度。这方面的制度包括较多的内容。以前罗马尼亚《立法技术总方法》为例，它所确立的这方面的制度，主要有以下内容：

　　第一，要求立法主体注意运用立法技术。第69条规定：“起草规范性文件的机关利用立法技术方法和手段，以保证社会关系得到正确的法律规定。”

　　第二，要求同一个法采取统一的观点、统一的结论。第9条规定：“为了保证制定规范性文件的工作卓有成效和简便易行，必须采取统一结论意见的办法，即一切有关机关以及立法委员会在一个文件上应反映共同的观点，并在有分歧时说明自己的意见。”

　　第三，要求以合理的逻辑顺序来安排规范性内容、安排实体法和程序法。第76条规定：“如果一项规范性文件的内容中规定各种不同形式的活动，则在规定中必须注意它们的逻辑上的顺序。其中，实体法的规定必须先于程序法的规定，而关于刑事制裁或行政制裁的规定必须安排在最后部分。”

　　第四，要求主件与辅件、此件与彼件协调、配套。第51条规定：“如果规范性文件规定，为了执行该项规范性文件，必须制定其他从属于法律的规范性文件，则这些文件必须与主要的规范性文件草案同时起草。有些规范性文件由它们所规定的客体紧密地联系在一起，因此，通常必须同时起草，以免各项规定互不协调或缺少完整性，并防止出现重复现象。”

　　第五，要求将立法与法的实施结合起来。第11条规定：“在制定规范性文件时必须周密考虐其运用的过程，以保证经常不断地观察新的法规是否符合社会生活要求，并应使适用法规的实践成为检查立法效果的基本标准。”

　　第六，定期分析立法状况。第12条规定：“责成立法委员会会同各部和其他有关机关定期分析立法状况，并向国务委员会提出关于对现行的规范性文件进行简化和系统化的建议，以及关于废除过时的规范性文件和废除不必保留的规范性文件的建议。”

　　在注意以立法的形式确立这些制度的国家，其所确立的具体的保证立法臻于科学化的制度，在特色上、详略程度和科学化、现代化程度上，颇有差异。集中地研究这方面的制度以作为借鉴，应是我们的质量立法所要注重的工作。

　　关于立法权限和主体的立法

　　健全的立法制度与好的立法质量 比之立法原则，立法制度对立法质量的作用，更具实在性。比较健全的立法制度和比较好的立法质量，是一个问题的两个方面。

　　在立法制度这一整体中，立法权限划分体制、立法主体设置体制和立法运作体制，是更基本的制度，它们的特点和完善的程度，对立法质量有直接影响。

　　立法要有好的质量，需要有好的立法体制。在这种体制中，立法权限的划分，尤其是中央与地方，权力机关与政府，中央、地方、权力机关、政府各自内部的各层次之间的权限划分和立法范围的确定，应是合适、合理的；立法主体应是国家机构中具有实在职权的地位更高的机构，应是由高素质的立法者和立法工作人员所组成；立法运作过程中的准备阶段，由法案到法的阶段，立法完善阶段等方面制度，应是完善的；立法与政党、与行政、与司法的关系，还有立法监督机制的设置和运作，应合乎法治、民主、科学原则。

　　然而，迄今我们对中国国情中正负两方面的因素与立法体制的联系，并无说得过去的研究，立法体制建设多是从眼下的具体情势出发，未能自觉地经常地根据国情中具有内在规定性的要求从事立法体制建设的问题仍然存在。立法主体特别是立法机关在国家政权体系中的地位和作用，需要继续经历由法律上的既高又大向法律上和实践上都既高又大的方向转变。旨在增强立法者和立法工作人员素质的训练工作，应受重视并应列入立法建设的重要日程。各方面立法权限划分和立法范围确定，应法定化、明确化、具体化。立法运作过程的各个阶段，立法体制中的各种重要关系，立法监督机制，都应朝现代化的方面发展。没有这样一系列的努力，不在这些方面采取积极有效措施，中国立法难能健康地高质量地发展。 [1]

　　鉴于立法运作、立法监督这类问题，在国外或是有甚多的立法规定因而需要有专文予以阐述，或是其内容究竟可以在多大程度上为我们借鉴尚需进一步斟酌，这里主要就立法制度特别是立法体制中的立法权限和立法主体与立法质量的关联问题，作一阐释。

　　（一）关于立法权限的立法规定

　　立法体制的核心及其与立法质量的关联 立法权限是立法制度特别是立法体制的核心。立法权限问题，主要是立法权的归属、立法权的范围、立法权之间的关系、对立法权的监督和制约等方面的问题。立法权限的这些方面差不多都与立法质量有程度不等的关联。其中与立法质量关联更直接或更经常的，一是立法权限划分体制，一是立法提案权、拟定权和法案审议权归属体制。

　　立法权限划分体制，主要是由中央与地方的立法权限划分体制和议会与政府、司法机关以及其他方面的立法权限划分体制所构成。立法权限划分体制与立法质量之间具有实在的关联性。集权过甚和分权过甚，与立法质量均为不利。集权过甚，容易甚至必然妨碍有效的立法监督；分权过甚，对法制统一、立法统一和法的体系统一，容易甚至必然带来弊病。而立法监督受损，统一性受损，不消说，会使立法质量蒙受负面影响。

　　立法权限划分体制的基本模式 在中央与地方的立法权限划分体制方面，国外基本的模式有三种：中央集权模式；地方分权模式；中央与地方分权而以中央为主的模式。在这些模式或制度中，中央与地方分权而以中央为主的模式，对我们来说，借鉴的价值更大一些。在议会与政府、司法机关的立法权限划分体制方面，国外基本的模式要有两种：以美国为典型的分权与制衡模式；以英国为典型的议会与内阁制模式；还有以瑞士为典型的议会与委员会制模式。这三种模式中各有某些因素，也是值得我们研究以至借鉴的，但要从国情出发。

　　立法提案权、拟定权和法案审议权归属体制，在中国立法理论与实践中，至今不为人们重视。这是有失偏颇的。这方面的体制也事关重大，对立法质量也有重要意义，因而需要多作一些研究。

　　立法提案权 立法提案权的归属应具有确定性，既是立法的法治原则所要求的，也是避免立法提案受到不必要的干扰，从而保障立法质量所必要的。各国差不多都在自己的宪法或宪法性法律中规定了立法提案权的归属。有的国家也在立法法之类的法律、法规中专门规定这方面的制度。前罗马尼亚《立法技术总方法》便设定了这方面的制度。这个制度可以肯定的因素主要在于它的系统性，它不仅规定了有权向立法机关（大国民议会）提出法案的主体有哪些，也规定了有权向政府（部长会议）提出法案的主体有哪些，还规定了有权向部长和中央国家管理机关其他领导人提出属于他们职权范围的法案的主体有哪些。其一，向大国民议会提出立法案的权力属于8个方面：罗马尼亚共产党中央委员会；罗马尼亚社会主义共和国社会主义团结阵线全国委员会；国务委员会；罗马尼亚最高经济和社会发展委员会；部长会议；大国民议会常设委员会；大国民议会任何35名以上的议员的联名；法律所规定的其他机关。（第18条）其二，向部长会议提出规范性文件草案的提案的权力属于下列机关：各部和其他中央国家机关；县、布加勒斯特市人民会议和它们的执行委员会。（第22条）其三，有关属于部长和中央国家管理机关其他领导人职权范围的指示、命令和其他规范性文件草案的提案，由下列人员和机关提出：对其活动负责的集体领导机关的成员；其活动直接隶属中央机关领导的管理部门极其他组织部门。（第23条）在当时罗马尼亚的这一制度里，共产党中央委员会不仅是立法提案权享有者，而且是众多提案者中的首要提案者，这就使执政党的权力与国家权力的界限消失了，这种制度在当代民主政治的主流倾向面前，显然是过于“有特色”了。后来罗共的失败，与实行此类制度以及实行其他方面的与当代民主相左的制度是相关的。但这一制度比较系统且集中地规定了一个国家各种立法提案权的归属，使各个相关主体可以依据同一个规范性法文件分别地、有秩序地行使自己的立法提案权，是可以借鉴的。

　　法案拟定权 法案拟定权与立法提案权是由同一主体行使还是分别由不同主体行使，在现今各国立法制度中，并未形成具有普遍适用的定式。多数国家对立法提案权的归属显然更为重视，因为这项权力属于立法权力体系的组成部分，而对于拟定权的归属则往往不作确定。通常的情况是，享有立法提案权的议员，一般也享有相应的法案拟定权。享有法案提案权的政府部门，情况则颇为复杂。有权向议会提案的政府，所提法案可以是自己的工作机构或委员会拟定的，亦可是自己所属部门拟定而由自己认可的。有权自行制定法规、规章的政府或政府部门，提案和拟定两方面的职权，则多由同一主体行使。在这方面，前罗马尼亚《立法技术总方法》规定的制度有这样的特点：其一，明确列举了8个方面的主体是享有提案权的主体，但没有规定它们是否享有就这些提案行使拟定权。其二，规定有的主体可拟定法案，并有权将法案提交有关主体，由后者再向有关主体正式提出法案，而这种提交并不是人们通常所说的提案。《立法技术总方法》第20条即规定：社会经济组织委员会可拟定有关组织和改进国家管理以及经济企业和社会文化机构的法律草案、法令草案和其他规范性文件草案，并将上述草案提交部长会议。其三，还规定有的主体可提出规范性文件建议案和拟定草案，并将它们提交给有立法提案权的主体。《立法技术总方法》第21条规定：群众性社会团体可提出提案和拟定规范性文件草案。按照行使立法提案权的程序，如果该团体是团结阵线的组成成员，可将建议和规范性文件草案提交共和国社会主义团结阵线：如果该团体的代表是政府成员，可将建议和规范性文件草案提交部长会议。“

　　法案审议权 各国都有自己的法案审议权归属制度。一般说，向立法机关提出的法律案，其审议权多属于立法机关、立法机关的相关委员会或委员会的其他有关方面；向政府提出的法规案、规章案，其审议权则由政府的决策者或决策机构行使。这类制度固然有其合理之处，但往往也有局促之时，特别是审议专业性、行业性较强的法案，由这种制度下的决策机构或有关委员会进行，往往难能胜任。这就需要有补充性的法案审议权归属制度。前罗马尼亚《立法技术总方法》第19条规定的正是这样一种补充制度。该条规定：（1）对于国家经济和社会发展具有特别意义的法律草案，在提交大国民议会批准之前，先提交最高经济和社会发展委员会讨论。（2）属于人民会议事务委员会活动领域的具有特别意义的法律草案和其他规范性文件草案，由向国务委员会或部长会议提出自己建议的机关审议讨论。（3）属于国家财政政策的规范性文件草案，由最高财政监督局受国务委员会的委托审议，并提出自己的结论性意见。

　　（二）关于立法主体的立法规定

　　立法主体的含义和地位 立法主体，从广泛的意义上说，是各种立法活动参与者的总称。在当代，它主要包括：（1）议会；（2）行使立法权或参与立法的政府；（3）解释法律、创制判例法、监督议会立法和其他主体立法的司法机关；（4）对立法起实际作用或产生实质性影响的政党及其他社会团体；（5）作为主权享有者因而也享有立法权如复决权的整体意义上的人民或公民；（6）作为立法者的个人。其中最主要的，是作为立法机关的议会。现代立法一般都在诸多主体的合力作用下运行，或是在一定主体的主持下和诸多主体的参与下运行。一切立法的基本问题和立法活动的基本侧面，都与立法主体相关，现代立法更如此。立法主体是立法权的载体，立法权的归属、范围和行使固然是立法的关键，但它们无一可离开一定主体而存在。立法主体是所有立法活动的运行者，立法活动过程的各主要阶段，各阶段的主要工作，都不能离开立法主体而存在，都有赖于主体来努力。立法主体是一切立法理论的实践者，是立法意识、意图和目的的实现者，是立法技术的采纳、运用和实行者，没有适当的立法主体，没有立法主体的适当努力，任何高明的立法理论、意识、意图、目的和技术，都只好搁置一边。如果说立法权是立法之灵，立法主体便是这灵之所附实体；如果说立法理论、意识、意图和目的是立法之精神品格，立法主体便是这精神品格得以物化的物质力量；如果说立法技术是立法之巧慧，立法主体便是这巧慧转化为成果的工匠。立法主体的这种地位，决定了它与立法质量关系的密切程度。

　　立法主体制度对立法有不菲的意义 国外、境外都注意以立法的形式设定有关立法主体的制度。一方面规定立法机关的组织、选举、职权、活动程序的综合性法律尤其是议会的议事规则，进一步完善。另一方面对议会之外的立法主体，如政府、政府的有关机构和人员、司法机关、社会组织等，参与议会立法活动的有关事项，许多国家也以法的形式作出规定；对这些立法主体自身的立法活动，如政府制定行政法规和根据授权进行立法的活动，不少国家也以法的形式予以规范。这两方面的制度，对保障立法质量有不菲的意义。

　　代表资格与立法质量 各国立法普遍存在的关于代表资格的限制，对立法质量的意义（包括对保障立法质量的价值），就是明显的。近代以来，作为主要立法机关的议会，通常由选举产生，即由享有选举权的公民，按法定程序选出某些公民组成。从法律上、形式上看，现代国家一般都讲究选举权的普遍性、平等性。但事实上许多国家的法律又对选举资格作诸多限制：一是财产限制。如法国选举法规定，只有交纳1000法朗的保证金才有资格充当候选人。二是居住期限的限制。如美国大多数州规定，只有在本州居住半年或1年以上才有选举权。三是文化教育程度的限制。如葡萄牙规定，不识字的公民没有选举权。四是年龄限制。如意大利规定，只有满40岁的公民才可能当选议员。五是种族限制。如有的国家至今仍限制有关种族的选举权。此外，在有的国家，根据财产和文化程度等差别，规定有的公民只能投一票，有的公民可投两票甚至两票以上。这些限制固然有消极的意义，但其中也有有利于保证立法质量的意义。

　　立法质量与立法者质量 对上述限制性规定，迄今为止，在中国，人们一般仍然认为是有害的，认为它使选举权和被选举权的普遍性、平等性往往成为空话。实际上，对这些规定，我们需要重新认识。议员或人民代表，没有资格限制是不行的。对议员或人民代表的资格作出立法限制，不仅是无可厚非的，而且是必要的。不是什么人都可胜任议员或人民代表的工作，议员或人民代表的职责以及其他种种因素，决定了需要有资格限制。应当看到，问题的关键不在于要不要有限制，而在于有什么样的限制。我们的任务应是坚持必要的限制，否定不必要的限制（如有些国家的性别限制、种族限制）。如果在理论和实践上不能解决这一问题，我们的立法机关的建设和运行，就难以进入现代化的境地，立法的高质量就只好作为“仙山琼阁”存在于遥远的彼岸。多年来，在我们的立法实践中，如果有许多高质量的人民代表在作必要的努力，我们的许多法律、法规质量怎么可能被质量不过关的立法人员，搞得大成问题呢？

　　立法机关最主要的工作机构 议会委员会是立法机关的最主要的工作机构。议会作为国家权力机关和主要的立法主体，承担着大量工作。随着社会的发展，许多工作的专业性日益增强，不可能要求普通议员都能精通大量的、各方面的专业性问题；议会有一定数量的人员，随时开会解决问题，多有不便。由于这些原因，有必要在议会中设立若干委员会，分工负责某方面的工作，以弥补上述不足。因此，各国议会差不多都设有若干个委员会。议会的大部分工作、活动，是在各种委员会中进行的。

　　议会委员会五项基本制度 各国立法关于议会委员会的规定，至少包括五方面的制度：

　　其一，委员会的规模。各国议会委员会数目、委员会的人数，主要根据形势、工作需要和传统等因素决定。有的国家如法国、澳大利亚、印度等，委员会在10个以内；有的国家如德国、意大利、瑞士、瑞典、日本等，委员会在10—20个之间；有的国家如美国、阿根廷、丹麦、波兰等，委员会在20个以上。从委员会的人数看，有的国家人数较少，如美国参议院中退伍军人事务委员会只有9人；有的国家人数较多，如法国两院中的文教、家庭和生产贸易委员会各有120人；有的国家对各委员会的人数统一规定为多少人；有的国家对各委员会的人数则不作统一规定，而根据各委员会的重要性和工作情况确定。另外，各国委员会的数目和委员会的人数随着情况变化而时有增减。

　　其二，委员会的组成。委员会多由议员组成。美国、英国多以有专业知识和工作经验的议员组成委员会。许多国家的大部分议员都分别参加某一委员会，如法国就有97%的议员参加某个委员会。有的国家如日本规定，议员最少应担任一个常任委员。在美国第96届国会中，有的议员甚至同时参加4个委员会。也有国家如德国的委员会是由议员、有关专家和其他人员组成。有的国家允许邀请有关专家参加委员会的工作，充任委员会的顾问，协助委员会工作。美国两院各委员会每年邀请协助审查议案和处理日常工作的人员多达千余人。委员会通常设委员、委员长、副委员长或主任、副主任、主席、副主席若干人。有的国家的委员会中还设有理事。

　　其三，委员会的产生方式。通常有三种：一是由选举产生；二是由各方面主要是由各党派协商选任人员产生；三是由各党派根据本党在议会所占议席的比例选派人员产生。

　　其四，议会的委员会通常有常设委员会和临时委员会的区分。常设委员会是主要的，议会的大量工作系由常设委员会进行。常设委员会中又有专门委员会和非专门委员会的区分。一般都注意相对于政府的有关部门设立相应的专门委员会，较普遍设立的有外交、财政、国防、法律、文教、工业、农业、交通运输和社会事务等方面的专门委员会。

　　其五，职能和作用。在总统制国家，政府成员不能兼议员，不能出席参加议会的辩论，只能列席委员会的听证会以表达对议案的意见。这些国家，一般说，委员会是政府和议会间的桥梁，其作用较大，活动范围较广。在内阁制国家，重要议案几乎全部由内阁提出，内阁成员一般都兼议员，有权在议会为政府的议案辩论，有权表决议案，他们实际上支配了议会，因而委员会的作用和活动范围较小。各国委员会一般都有提出议案、审查议案的职能，对政府活动进行检查、监督的职能，工作建议职能。美国的委员会的作用和职能尤为突出，它有权对议案进行大量的甚至是全部的修改，有权将议案搁置一旁。它在大会辩论前是起着隘口作用的关键性环节，在整个审议活动中是尤为复杂尤能反映各种利益集团的较量和妥协的环节。特别是委员会的听证活动对立法和监督政府起着至关重要的作用，听证会经常发生激烈辩论，受到各有关方面以至整个社会的充分关注。它在立法和监督活动中发挥着十分重要的作用。美国国会在相当大的程度上是以专门委员会为中心展开活动的。

　　国外立法所确立的、实践所存在的上述议会委员会制度，对我们颇有借鉴作用。中国人大的规模很大，更需要有好的委员会制度。有了好的委员会制度，对立法质量的提高和整个立法的健康发展，自当大有益处。

　　司法机关的立法作用 近代以来，司法机关通常是指以审判和法律监督为职能的国家机关。但实际上，许多国家的司法机关还有相当的立法权，也是现代国家的立法主体之一。它在主要行使司法职能之外，也对立法发生重要的作用。这种作用主要反映在以下方面：

　　其一，通过司法审查对立法发挥作用。司法审查是法院审查立法和行政活动是否合宪、违宪的专门活动。经审查被认为是违宪的，就是无效的。不少国家的法院拥有司法审查权，它们实际上对立法享有监督权、选择权、废止权。司法审查权有的归普通法院主要是最高法院拥有，有的归宪法法院拥有。拥有司法审查权的法院，有的可宣布议会通过的法律违宪无效，有的既可宣布议会的法律违宪无效又可宣布行政机关的行政法规、行政规章违宪无效；有的居于立法和行政机关之上，有的与立法和司法机关处于相互制衡的关系之中。意大利宪法法院的首要职责，就是监督和裁决法律、法令和其他法是否合宪、违宪和在多大程度上违宪，它实际上位居于立法和司法机关之上。

　　其二，创制作为法的渊源的典型判例。这一现象发端于英国，后为美国接受，进而成为整个英美法系的一个主要传统。但在美国，判例法从来没有获得它在英国所达到的那种绝对权威性。联邦法律的绝大部分都已是成文法，判例法在联邦法律中只存在于与联邦政府活动直接有关的某些特殊范围。判例法主要存在于州法律中，而州法律中很大一部分也已成为成文法。在诸如税务、市政管理、社会福利、公用事业等现代事务领域，无论是联邦的还是州的法律，一般都是成文法。至于刑法领域，根据法无明文规定者不罚的原则，全部是成文法。

　　其三，解释法律、法规以申立法之义、补立法不足、代立法之用。有的国家的司法解释，解释主体只能是最高法院或最高司法机关，解释的对象只能是特定的法，解释的目的不超出弥补立法的不足。另一些国家的司法解释则不限于这些。美国的司法解释是一种权力很大的解释。美国联邦法院有权对包括宪法在内的一切成文法和判例法作出解释。

　　其四，向立法机关直接提出法案因而正面参与立法，以及根据立法机关的委托直接立法。美国国会把制定民事、刑事及上诉程序方面的法律的权力授予最高法院，最高法院曾经而且经常行使这些权力制定和修改诉讼程序法。但司法机关的提案权和授权立法权比之司法机关在以上三个方面的作用和影响，则明显不及。

　　司法机关作为立法主体，在不同国家所形成的制度颇有不同，这些制度多以立法形式予以确定。完善中国立法主体体制，有必要研究和借鉴国外这方面的制度，使我们的司法机关在与立法发生关系方面，不仅走出仅仅是或主要是侵越立法职权的路径，而且也能发挥对立法的正面作用，包括通过司法审查和法的解释对保障立法质量发挥应有的作用。

　　北京大学法学院·周旺生