立法质量与质量立法──欧美台立法质量立法研究（二）

　　三、关于法的形式、名称和调整范围的立法

　　任何法都有形式、名称和调整范围问题 法都需要采取一定的表现形式，例如以宪法、法律形式表现，或以行政法规、地方性法规、行政规章形式表现。每一种法的形式又总要冠以一定的名称，比如称为法、律、条例或称为规则、细则、办法。而无论哪一种形式、哪一种名称的法，又都有其应有的调整范围，例如，以刑事、民事、国家机构等方面的事项为调整范围，或以行政管理、经济建设、文化建设之类的事项为调整范围。这些不同形式、名称和调整范围的法，应由不同的立法主体产生，它们表现出不同的法律效力等级，调整不同的社会关系，解决不同的社会问题。它们在一国法的体系中占据自己应有的地位，扮演着不同的角色，从不同的侧面共同担负着法所应当担负的使命。

　　法的质量与法的形式、名称和调整范围 法的质量问题同法的形式、名称和调整范围问题，有明显的关联。如果一国不同级别、不同层次的立法主体，所能采取的法的形式、法的名称没有区别，它们制定的法在调整范围方面没有必要的界限，则该国法的形式体系和法的部门体系亦即法的体系便是紊乱的。在这种紊乱的情况下，立法者难以清晰、恰当地运用必要的法的形式、名称来解决立法调整的问题，法的形式、名称与法所调整的内容，便可能经常出现文不对题的情形。法律可能经常规范了属于法规、规章规范的事项，法规、规章可能经常规范了属于法律规范的事项，于是上位法越俎代庖地解决属于下位法解决的问题，下位法侵权性地解决属于上位法解决的问题，这种现象就会比比皆是。在这种紊乱的情况下，立法质量不待说是难以得到保障的。

　　因此，必须看到，为保障立法质量，立法者的重要职责之一，就是要使所立之法获得适当的、科学的形式和名称，调整应当由这种形式和名称的法调整的事项，而不使所立之法采取不适当的形式和名称，解决不适当的问题。完好地履行了这一职责，所立之法才算是合乎应有质量标准的法。正确地解决法的形式、名称和调整范围问题，也因此属于解决法的质量问题的任务之一。目前中国法的质量存在的问题之一，也正在于不少法的形式、名称和调整范围存在弊端。在这方面借鉴国外、境外的有关经验，对我们同样是有必要、大有益的事。

　　法的形式和调整范围制度的一个范例 国外、境外关于法的形式、名称和调整范围的立法规定，由于国情的差异，尤其是由于立法体制、法律文化传统和语言文字方面的差异，有着明显的不同。法的形式和法的调整范围问题，多在宪法和宪法性法律中作出规定，法的名称问题多在其他法律或法规、规章中加以规定。有的也在相当于立法法之类的法律、法规中设专门条文予以规定。

　　前罗马尼亚《规范性文件草案的制定和系统化的立法技术总方法》是比较清楚地确立关于法的形式和调整范围制度的一个范例。《立法技术总方法》在其第三章中设专节规定了关于法的形式及其调整范围的制度，并规定了与法的形式和调整范围相联的有关制度。这一制度的主要内容和特征在于：首先，将法的形式分为五种，即在宪法之下设定法律、法令、部长会议和中央国家管理机关的规范性文件、地方国家权力机关和地方国家管理机关的规范性文件等几种法的形式。然后依次对五种法的形式的调整范围和它们在立法体系中的地位作出规定。

　　第一，法律。这是法的形式中仅次于宪法而高于其他法的一种法的形式。关于法律这种法的形式，《立法技术总方法》设定了这样几项制度：其一，法律由大国民议会亦即罗马尼亚共和国的唯一立法机关制定，其他机关无权制定。其二，法律的调整范围表现在：凡是管理和组织一切国务的、经济的和社会的活动的一般措施，以及根据罗马尼亚共产党纲领而规定国家对内及对外政策总路线的一般措施，均由大国民议会通过法律加以规定。（第24条）其三，在什么样的条件下应当拟定法律草案呢？在宪法和法律规定某一规则须以法律规定的情况下，应当拟定法律草案；对于详细规定货币和其他物质权利的劳动报酬或任何其他形式，以及详细规定刑事性质的问题，应当拟定法律草案。（第25条）其四，对于在法律草案中所作的规定，必须保证其具有极大的稳定性。（第26条）其五，在必要时，法律草案中必须明确规定从属于法律的执行性的规范性文件的范围。（第26条）

　　第二，法令。其中分为国务委员会法令和总统法令两种。在这两种法令中，《立法技术总方法》对国务委员会法令规定的制度更具体一些。按照它的规定：国务委员会根据宪法规定通过具有法律效力的规范时，应当拟定具有法律效力的法令草案。（第27条）国务委员会为了行使宪法或法律所授予的职权，也可以拟定法令草案。国务委员会颁布的法令不须经大国民议会批准。（第28条）对于总统法令，《立法技术总方法》仅规定：总统在合乎宪法和法律规定的情况下，可以拟定总统令草案。（第29条）

　　第三，部长会议和中央国家管理机关的规范性文件。其中分为部长会议决议、部长和中央国家管理机关领导人具有规范性的指示、命令和其他文件。这是法的形式中数量尤多的法的形式。《立法技术总方法》对这种法的形式规定了多方面的制度。其一，颁布的条件和注意事项。部长会议和中央国家管理机关只能根据宪法、法律或法令的规定，为了采取组织和保证执行法律的必要措施，颁布规范性文件。这些规范住文件不得对它们颁布时所根据的怯律和法令的原则和规定作任何增补或发生抵触。（第30条）其二，拟定决议草案的条件和注意事项。部长会议根据宪法、法律和法令的规定，为了行使其职权，为了实现党和国家的对内和对外政策，拟定具有规范性的决议草案。在部长会议具有规范性的决议草案中，必须指明它们颁布时所根据的更高等级的规范性文件。（第31条）其三，颁布具有规范性的指示、命令和其他文件的条件和注意事项。（1）部长和中央国家管理机关领导人的具有规范性的指示、命令和其他文件，必须根据法律、法令或部长会议决议中所应遵守的规定颁布。（2）在具有规范性的指示、命令和其他类似的文件中，必须指明它们颁布时所根据的更高等级的规范性文件。（第32条）（3）指示、命令和其他类似的规范性文件，必须由部长或相应的主席或中央国家管理机关的其他领导人签署。（第33条）（4）指示、命令和其他类似的文件，必须严格地限于在它们颁布时所根据的文件规定的范围内，严格地限于在颁布这些文件的中央机关的活动范围和领域内。在这些文件中，应当对使更高等级的立法条文更为详细化和具体化的组织性和技术性的措施以及切实执行这些措施的指示作出规定。（第34条）（5）如果更高等级的规范性文件规定要拟定指示、命令或其他类似的规范性文件，则必须及时通过这些文件，以便在执行更高等级的规范性文件时不致造成困难。（第35条）

　　第四，地方国家权力机关和地方国家管理机关的规范性文件。《立法技术总方法》规定：其一，根据宪法和法律的规定，人民会议为了行使其法定的职权而通过决议，对若干地方性的活动作出详细的规定。（第36条）其二，人民会议执行委员会或执行局，在拟定必须根据法律和为了执行法律而通过的决议时，应当考虑到这些决议必须遵守最高国家权力机关和最高国家管理机关以及选举该执行委员会或执行局的人民会议所颁布的规范性文件。决议一般地都应当包括组织性和技术性的指示，以及对适用更高等级法律规范和对从属机关、企业和机构的任务具体化的指示。（第37条）其三，在人民会议的决议或执行委员会或执行局的决议不是根据关于人民会议组织和工作的法律，而是根据其他规范性文件颁布的情况下，必须指明其法律根据。（第38条）

　　台湾关于法的形式、名称和调整范围制度 台湾的《中央法规标准法》在其第一章、第二章中规定了台湾的所谓中央法规的形式、名称和有关法的形式的调整范围。在这个《标准法》中，“法规”指称中央一级的各种法或各种规范性法文件的总称。按照《标准法》的规定，台湾的所谓中央法规除了宪法之外，还有法律、法令两种形式。

　　第一，法律。法律的名称分为法、律、条例或通则数种。（第2条）法律应当经立法院通过，总统公布。（第5条）应当以法律调整的事项包括：—、宪法或法律有明文规定，应以法律定之者。二、关于人民之权利、义务者。三、关于国家各机关之组织者。 四、其他重要事项之应以法律定之者。（第5条）应以法律规定之事项，不得以命令定之。（第5条）

　　第二，命令。各机关发布之命令，得依其性质，称规程、规则、细则、办法、纲要、标准或准则。（第3条）各机关依其法定职权或基于法律授权订定之命令。应当视其性质分别下达或发布，并即送立法院。（第7条）

　　台湾的《行政机关法制作业应注意事项》对台湾各种法的形式、名称和调整范围则有比之《中央法规标准法》又显具体的规定。这个《注意事项》的名称不大像法，它对立法问题作出规定已属不妥；它作为规定“行政机关法制作业”的一个规范性文件，对只有立法机关才能制定的法律的形式、名称及其调整范围也有规定，自然更为不当。但这些我们都姑且不论。我们这里仅注意它所设定的关于法的形式、名称和调整范围的制度。

　　《注意事项》也是将台湾的法（在台湾，称为“法规”）的形式分为法律、命令两类（除宪法之外）。它指出：何种法律应当称为法、律、条例或通则？何种性质之命令可以称为规程、规则、细则、办法、纲要、标准或准则？法未明定。惟今后订立新法规及修正现行法规时，其定名宜就其所定内容之重心，依下列制度办理。

　　第一，法律。其中分为4种，它们的名称和所调整的范围或事项为：（1）法：属于全国性、一般性或长期性事项之规定者称之。（2）律：属于战时军事机关之特殊事项之规定者称之。（3）条例：属于地区性、专门性、特殊性或临时性事项之规定者称之。（4）通则：属于同一类事项共通适用之原则或组织之规定者称之。

　　第二，命令。其中分为7种，它们的名称和所调整的范围或事项为：（1）规程：属于规定机关组织、处务准据者称之。（2）规则：属于规定应行遵守或应行照办之事项者称之。（3）细则：属于规定法规之施行事项或就法规另作补充解释者称之。（4）办法：属于规定办理事务之方法、时限或权责者称之。（5）纲要：属于规定一定原则或要项者称之。（6）标准：属于规定一定程度、规格或条件者称之。（7）准则：鹰于规定作为之准据、范式或程序者称之。

　　《注意事项》还明确规定下列事项，不应定为法规：（1）无需专任人员及预算之任务编组。（2）机关内部之作业程序。（3）上级机关对下级机关之指示。（4）关于机关相互间处务上之联系协调。（5）不具法规特性之事项。

　　这里特别需要指出，行政机关的规范性法文件是现代国家法的形式中一种数量很大的法的形式。行政机关的规范性法文件质量如何，直接关系一国立法质量的全局。为保障行政机关的规范性法文件的质量，有必要制定专门的法律或法规予以规范。台湾的《行政机关法制作业应注意事项》，便是专门规范行政机关的规范性法文件的一个范例。这个《注意事项》系统提供了制定行政机关法规的技术规范。按照它的规定，行政机关的规范性法文件亦即行政法规的制定，除须遵照台湾《中央法规标准法》的规定办理外，还应当切实注意下列各点：一是法规案件的草拟；二是法规案件的格式；三是法规命令的发布；四是省（市）单行法规的发布；五是作业管理；六是法规研释；七是资料整建；八是法规及其解释函（令）的整理。

　　有了《中央法规标准法》关于法的形式、名称和调整范围的规定，又有《注意事项》的补充，台湾政权就以制度化的形式解决了法的形式、名称和调整范围问题。

　　四、关于立法规划的立法

　　立法规划与立法质量 立法是一种活动过程，包括立法准备、由法案到法、立法完善三阶段。 [2] 现代立法活动过程中的立法准备，一般指在提出法案前所进行的有关立法活动，是为正式立法准备条件、奠定基础的活动。一项立法所须进行的准备活动应当包括哪些内容，主要视该项立法的规模、效力等级、调整范围、调整事项的重要程度而定。在这多种多样的立法准备活动中，立法规划的编制和法案起草，尤具实在意义。遵照立法规划立法，是保证立法有序进行，协调立法与它所调整的社会关系，帮助构建完备的法的体系和法制体系，指明立法方向和任务，直接促使立法者做好具体立法工作，从而保证立法质量、使立法臻于科学化的一个有效途径。

　　《立法技术总方法》关于立法规划的规定 前罗马尼亚《规范性文件草案的制定和系统化的立法技术总方法》对立法规划作了较为详细的规定。《立法技术总方法》第1条便明文规定：规范性活动根据立法规划进行；立法规划应当根据国家的社会和经济发展计划制定。“尔后，《立法技术总方法》设专章（第二章）规定立法规划事宜，就立法规划的原则、任务、拟定、批准、实施和登记事项，形成一整套制度。这套制度在国外以立法规定的立法规划制度中，是颇具典型性的一种。其内容包括：

　　第一，立法规划的原则。制定立法规划时，必须使它具有发展和完善社会主义立法及法律原则的前景，并能为有计划地领导全部规范性活动规定范围。（第13条）

　　第二，立法规划的任务。立法规划应当包括根据全国社会和经济发展计划所规定的下列基本任务：（1）规定一切活动领域需要制定的主要的规范性文件-法律和法令，其中包括：①有关进一步完善社会的一般管理和社会制度、国家建设。整个社会主义民主制度的立法措施；②促进进一步改善社会主义生产关系、发展国民经济、维护社会主义所有制、加强国民经济中的纪律，贯彻党和国家经济政策的立法措施；③加强实现社会主义道德和正义原则以及社会主义共同左活准则的之法措施；④保证维护公民权利和自由、促进全面培植人的个性的立法措施；⑤促进扩大罗马尼亚参加世界经济流通以及提高它在加强国际法制和司法中的贡献的立法措施；（2）规定部长会议根据法律和法令并为了执行法律和法令应通过的基本决议；（3）制定使法律简化和使其合理化的措施，制定使一部分法规集中于统一的规范性文件的措施；制定总结示范章程的措施；（4）参加执行立法规划任务的机关的基本职能和权限。（第14条）

　　第三，立法规划的拟定、提交和批准。立法规划草案由立法委员会根据中央国家机关和社会团体以及地方机关的建议拟定，并由立法委员会将其提交党和国家的最高领导批准。（第15条）

　　第四，为实施立法规划而制定年度计划。下列机关根据立法规划中的任务并为了执行这些任务，制定各种措施的年度计划：（1）部长会议就立法规划中属于它的任务制定年度计划，包括制定根据法律并为了执行法律而应通过的决议的年度计划；（2）各部和其他中央国家机关在准备它们活动领域的最高等级的规范性文件草案的工作中，就它们的任务以及根据法律并为了执行法律而应通过的本部门文件制定年度计划；（3）中央社会团体就宫们倡议提出的草案以及它们同其他机关参加起草的草案制定年度计划；（4）地方国家权力机关和地方国家管理机关就自己的各种决议，在所拟定的法律文件的规模和作用必须加以规划的范围内制定年度计划；（5）立法委员会就整个立法的简化、合理化和系统化的工作制定年度计划。各种措施的计划既包括立法规划所提到的规范性文件草案，也包括立法规划未提到的规范性文件草案，其中包括修改、补充、登记或废除现行的规范性文件。立法规划和各种措施计划不包括在必要时每次均按照日常业务管理程序所通过的规范性文件。（第16条）

　　第五，立法规划的登记。立法规划和各种措施计划，必须根据制定不能预先规定的规范性文件的需要加以登记。（第17条）

　　五、关于法案起草的立法：过程和阶段

　　（一）关于法案起草准备的立法规定

　　法案起草的一般准备工作 法案起草是一个过程。这个过程可以分为两个阶段：一是准备阶段；二是正式起草阶段。法案起草的准备工作可以分为两类，即实体性的准备工作和程序性的准备工作。法案起草准备工作具体有哪些内容，由法案的性质、规模、复杂程度和其他有关情况而定，但无论什么样的法案起草，大体上都需要有这样一些准备工作：

　　第一，弄清与法案相关的宪法规定和法律、法规、规章、政策或它们的某些规定。以便法案符合它们或不与它们相抵触，或是以便搞清楚需要在怎样的程度上设定新的法律制度或变动现行法律制度。这是实体性的准备工作。

　　台湾的《行政机关法制作业应注意事项》规定法案起草应做好4项准备作业，其中第1项是“把握政策目标：法规是否应修、应订，须以政策需要为准据。”第4项是“检查现行法规：应定为法规之事项，有现行法规可资适用者，不必草订新法规；得修正现行法规予以规定者，应修正有关现行法规；无现行法规可资适用或修正适用者，方须草订新法规。新订、修正或废止一法规时，必须同时检讨其有关法规，并作必要之配合修正或废止，以消除法规问之分歧抵触，重复矛盾。”

　　第二，弄清需要法案调整的事项或需要法案解决的问题有哪些，弄清法案调整对象的情况并针对所要解决的问题提出好的解决办法。这些办法应当有法的根据或不与法相抵触，应合乎社会经济、政治发展的要求，具有好的社会效果和稳定性。这也是实体性准备工作。做到这些，就要注重调查研究，善于采取包括立法技术在内的现代技术手段。

　　前罗马尼亚《立法技术总方法》第5条规定：“规范性文件草案根据对作为规定对象的社会现象和过程的科学分析，必须保证提出具有最大稳定性和社会效果的内容合理的解决办法。为此目的，必须进行调查研究，作出具有社会经济、政治和法律论据的规定，并采用现代式的分析和通过决定的方法，以及合适的立法技术程序。”台湾的《行政机关法制作业应注意事项》规定法案起草应做好的另两项准备作业，一是“确立可行作法：法规必须采择达成政策目标最为简便易行的作法。”二是“提列规定事项：达成政策目标之整套规划中，唯有经常普遍选用并必须赋予一定效果的作为或不作为，方须定为法规，并应从严审核，审慎处理。”

　　第三，拟定提纲、方案或计划。为使法案起草工作有条不紊、行之有效地进行，需要对起草工作作出一个总体部署。作为这种部署的一种有效表现形式，就是拟定法案起草的提纲、方案或计划。提纲应反映所要起草的法案的基本原则、主要任务和实现这些原则、任务的办法。方案应是科学的、便于实施的。这是程序性的准备工作。

　　前罗马尼亚《立法技术总方法》第6条规定：“对于具有重大意义的法典和其他规范性文件的制定，必须先拟出提纲，提纲应反映此项规定的总的概念及其基本原则、任务和重要的解决办法；在主管机关批准提纲以后，始得着手制定草案。”（第1款）“对于复杂问题提出的解决办法，必须拟定几个方案，并论证每个方案的优缺点，使这些方案具有必要的评价部分。”（第2款）第47条规定：“在准备法典和其他重要的规范性文件草案时，必须根据已写出的研究报告，拟定预备提纲，并说明在起草时提出的原则、新的趋向和解决问题的最重要的办法。提纲在根据立法委员会提出的意见和建议进行最后修订以后，应提交党和国家最高领导批准。在提纲批准以后，被委托拟定草案的机关通过第42条所规定的集体，开始起草草案。”第48条规定：“在起草草案之前应先拟定计划。在计划中，决办法的基本结构部分在逻辑上的连贯性，以及新的规定所采用的法律范畴，都应十分明确。”

　　第四，准备必要的相关文件。正式起草法案之前，需要产生一系列文件，为正式起草作好准备。这些文件通常包括：关于立法必要性、可能性的文件；关于立法所要解决的主要问题以及难点所在的文件；关于所立之法与哪些法律、法规、规章、政策有关的文件（包括这些相关的法律、法规、规章）；关于所立之法的综合性的和单项的研究报告，等等。根据这些报告开展工作。准备这些文件或报告的工作也是实体性的。

　　为法案起草准备文件应注意的事项 前罗马尼亚《立法技术总方法》第40条规定：“在起草规范性文件草案时，必须考虑到应加以规定的社会关系的意义和复杂性，以研究报告和其他文件报告为依据，从而保证法律规定符合经济和社会生活发展的要求。”准备这些文件应注意：

　　其一，要有合法、合理和科学的根据。《立法技术总方法》第41条规定：“为了确定必须按照立法程序批准的设想和方针，文件的准备工作应以有关该项草案所涉及的活动领域和范围的党的决议为依据。”第43条规定：研究报告和其他文件材料，应以对社会经济情报的科学研究工作为依据进行编写。需要通过规范性文件的机关应掌握若干方案。并且必须掌握有根据地选择某一方案所应有的一切材料。

　　其二，要有适当人员参与准备文件，这些人员应包括有立法经验的人员、法学专家、教学和研究人员、业务专家。《立法技术总方法》第42条规定：研究报告和其他文件报告，由专家和在某项规定的活动领域方面受过训练和有职业经验的人员编写。在编写这些材料的集体中，必须有法学家参加。根据问题的意义和性质，在起草文件材料时，还必须保证有研究该文件中有关问题的学校教师、科学研究所和其他机构的工作人员参加。起草文件材料的集体的组成人员由起草规范性文件草案的机关领导人指定。

　　其三，要有科学的分析、论证和结论。《立法技术总方法》第44条规定：在研究报告中必须分析现行立法的社会效果、经济效果和政治效果，指出其缺点或不足之处，以及制定新的规定的必要性，并须指出此项决定的预期的效果。在研究报告中必须指出本国和其他国家科学研究工作和法律适用实践得出的结论。

　　其四，要有民主的工作程序。《立法技术总方法》第45条规定：“为了对研究报告中提出的结论进行最后的研究，在起草文件阶段就必须同根据法律应当对规范性文件草案提出结论性意见的机关进行商讨。”第46条规定：“研究报告和其他文件材料应成为各项新的规定设想的基础。研究报告得出的结论，其中包括为新的规定提出的指导方针和基本措施，应提交集体领导机关讨论，并由该机关就提出的建议发表自己的意见。”

　　（二）关于法案正式起草的立法规定

　　正式起草法案应注意的基本技术事项 正式起草法案是立法准备阶段至关重要的一环。 [3] 正式起草法案，包括起草法的主案和附案两个方面 [4] .主案即拟提交审议的立法提议或动议，附案即拟提交审议的法的原型。但通常所说的法案起草，主要指起草作为附案的法律草案、法规草案、规章草案，也就是完成法的原型的构造。这种法案起草，其内容主要包括科学地完成下列工作：其一，确定法的结构的类型。法的结构有简单结构、复杂结构和一般结构三种类型。起草法案，首先需要选择所要起草的法案应当采取何种类型的结构。其二，确定法的名称，亦即确定所要起草的法案是采取法的名称，还是采取条例或其他名称。其三，拟就法的规范和非规范性内容。其四，安排法的总则、分则、附则和编、章、节、条、款、项、目。其五，正确使用立法语言文字。有些法的草案的起草所要完成的工作，还要超出这一范围。要完好地完成这些工作，便要注意：第一，构想要周密，使法的结构得以采取完善或适当的类型，其要件的选择和安排是合理的。第二，名称要适当，使所起草的法能名正言顺地解决它所能解决、应解决的问题。第三，内容要完整，规范性内容和非规范性内容都是概括而全面的。第四，体系要协调，相关方面要配套。第五，法意要明确，不仅要把立法意图和目的表述出来，还要表述清楚，使人明白易懂。第六，语言文字要规范。这些应注意的事项，国外、境外有许多立法规定。

　　正式起草法案应注意的其他技术事项 正式起草法案还需要注意一系列技术问题。例如：要注意避免重复，要善于运用引文或援引方式。前罗马尼亚《立法技术总方法》确立了在规范性法文件中一般应避免重复的制度。规定：“必须避免在两个或若干个规范性文件中重复同一规范，避免在单行性法律中规定已在一般性法律中有所规定的犯罪行为，以及任何类似的重复现象。”（第87条）而这种重复现象，在中国立法之中，何其之多！为了避免重复，前罗马尼亚《立法技术总方法》第85－87条确定了在规范性法文件中运用引文的制度，《立法技术总方法》规定，为了避免重复，可运用引文，可援引规范性文件的一条条文或若干条文或整个规范性文件。但是：第一，运用引文不应对理解本文及其适用造成困难。第二，不应援引其本身含有其他引文的规定。第三， 在援引其他文件时，必须指明这一文件的名称、编号和公布日期。在援引该文件的某些规定时，应指明条文的顺序号。第四，如果援引的文件在公布后经过修改过或经过修改后重新公布，则必须指明这一情况。第五，如果为了强调法的教育作用以及便于理解和适用而必须提到某些现行规范，则以一般的表述方法加以援引，所援引的本文可用附注的方法加以转载。

　　（三）关于征求有关方面意见的立法规定

　　征求意见应注意的技术事项 法案草稿产生后，接着就要征求有关方面对稿子的意见。征求意见的原因和目的，主要在于了解有关方面对稿子的看法、态度和反映，请有关方面帮助检查、发现稿子的漏洞、缺点和其他问题，以便进一步修改稿子并使其趋于完善，使其易于为各有关方面接受并易于通过。征求意见的对象范围因法案的性质、特点定夺。一般包括：法案决策者；与法案有利益关系的机关、组织和人员；有关专家、学者和教学、研究机构。意见征得之后，便要作分析判断和协调论证工作。在纷纭复杂的意见面前，起草人不能眼花缭乱、无所适从，而应善于识别、判断，善于择善而从。对决策者的意见，一般要遵从；看到决策者的意见有失偏颇，则要善于向决策者作解释和说服工作。为使正确的意见得以坚持或被决策者认可，有必要学会论证正确意见的本领。在利益关系者的不同意见面前，起草人应善于协调。协调既要讲原则，必要时也要有所调和、妥协。当法案涉及到的利益关系者的意见存在重大分歧，起草班子和起草人员无力协调时，需由起草机关或法案决策者出面协调。 [5]

　　《立法技术总方法》规定的征求意见制度 征求意见是法案起草过程中一项十分重要的工作。有的国家对征求意见这一环节的有关方面作出比较具体的规定，形成了较为完整的制度。以前罗马尼亚《立法技术总方法》为例，它所规定的制度包括以下方面：

　　第一，征求意见的程序和方法。规范性文件草案拟出并得到集体领导机关赞同以后，将草案送交有关机关征求意见。征求意见时应当说明理由。根据提意见的机关的要求，还要将草案中规定所根据的研究报告和其他文件材料送交该机关。（第52条）

　　第二，征求意见的一般对象。法律草案、法令草案和部长会议决议草案由相应的下列机关提出意见：（一）规范性文件中特别规定有权提意见的各部和其他中央机关；（二）对解决规范性文件草案中规定要解决问题能起协调作用的各部和其他中央机关；（三）草案赋所确定的任务、职责或工作同拟定的规定有联系的各部和其他中央机关；（四）各县人民会议执行委员会和布加勒斯特市人民会议执行委员会（就直接有关其活动的问题）。（第53条）

　　第三，征求意见的特别对象。其一，在下列情况下，拟定规范性文件草案的机关必须取得司法部的结论性意见。（1）拟定的草案与该部的活动有关，或与各级法院、国家公证处以及各机关和企业的法律处的工作有关：（2）拟定的草案修改由该部协调制定的法典规定，或者删除这些规定；（3）拟定的草案规定刑罚或规定违法行为；（4）拟定的草案涉及关于提供法律帮助的协定、领事协定和任何其他与司法部的活动有关的国际协定。（第54条）其二，在其他中央机关或县人民会议执行委员会和布加勒斯特市人民会议执行委员会想了解部长和其他中央国家管理机关领导人的指示、命令和其他规范性文件草案的情况下，应当将上述草案送交这些机关征求意见。（第58条）其三，如果人民会议决议草案或人民会议执行委员会和执行局决议草案的内容涉及其它中央国家机关和地方国家机关，应当将上述草案送交这些机关征求意见。（第59条）

　　第四，提意见的方式。其一，提意见的机关主要是从它们所从事的工作的角度对规范性文件提意见。（第55条）其二，与草案一致的意见，用“对草案表示赞同”的词句方式表达，在文件上必须有提意见的机关领导人以及立法委员会领导人的签字。意见的评语填写在附于草案说明理由的一栏中。（第56条）其三，如果同提意见的机关共同讨论草案后在意见上有若干分歧，则在说明理由的一栏中注明这种分歧，或者在问题需要进一步阐述时，予以特别注明。（第57条）

　　（四）关于审查、修改和批准的立法规定

　　审查、修改和批准法案草稿应注意的事项 这里所说的审查、修改和批准法案草稿，不是指法案提交立法主体审议期间的审查、修改和批准，而是指法案草稿产生后、提交立法主体审议前，对法案草稿的审查、修改和批准。审查、修改和批准法案草稿，是法案起草过程的一道重要工序。法案之所以需要修改，是因为：其一，人的认识一般不是一次完成的，不是一次就能达到完美的境界；其二，一项法的草案的完成，往往旷日持久，稿子很可能有不连贯、有漏洞之处；其三，完成法案草稿是非常复杂的脑力劳动，一般需要经过反复审查、研究、推敲、修改，才能臻于完善。审查法案草稿的主体，主要是法案决策者，也可是法案起草人自身。修改法案草稿的主体，主要是法案起草人，也可是法案决策者。批准法案的主体只能是决策者和有关特定机关。审查法案草稿，主要是审查：（1）法案草稿是否正确反映了立法意图。（2）法案草稿是否与宪法、法律、法规、规章、政策相抵触。（3）法案草稿的内容是否可行。（4）法案草稿的结构和内容安排是否科学、协调，语言、语调、文字是否合乎要求。（5）法案草稿有无明显的或内在的矛盾、漏洞。经审查发现问题便加以修改。一个法案草稿究竟要修改多少次，主要取决于法案的规模、涉及问题的复杂程度、背景情况和起草人的状况。每次修改，可以是局部的，也可是全局的。还可一次修改斟酌某一问题。修改终止之时，是法案决策者认可或批准法案草稿之日。批准需要履行必要的程序。 [6]

　　法案审查、修改和批准制度 关于法案的审查、修改和批准，不少国家以立法形式作出规定。前马尼亚《立法技术总方法》就规定了法案审查和批准制度。按照《立法技术总方法》的规定：其一，在有关机关提出意见以及法律草案、法令草案和部长会议决议草案最后拟定以后，应将这些得到各部和其他中央机关或地方机关的集体领导机构赞同的草案送交部长会议秘书厅。草案应附有理由的说明，其中包括一致的意见和作为草案基础的全部材料。部长会议秘书厅对收到的草案应进行检查，并准备将草案提交部长会议，对不符合以上规定的全部要求的草案，应退回拟定草案的机关加以补充。（第63条）其二，提交部长会议审议的法律草案、法令草案和决议草案，应事先由各副总理从各自的活动领域角度加以审查，并在尽量消除可能发生的分歧意见以后提交部长会议。（第64条）其三，部长会议决定行使其立法提案权的法律草案或法令草案，应送交大国民议会或国务委员会。（第65条）其四，在某些法律草案或法令草案的立法提案权不是由部长会议而是由其他机关行使时，草案应由提案机关送交大国民议会或国务委员会。（第66条）其五，《立法技术总方法》还特别规定：《立法技术总方法》第七条规定：“规范性文件草案在主管的国家机关通过之前，先按其内容的重要性提交党的领导部门批准。”美国《统一规则》第27条则对法案的修改作出规定：“一个法律草案完成后要进行仔细和严格地修改。先把草案搁在一边，隔一段时间再着手进行修改。保证使用定义的词的意思先后一致。”并强调“时间和彻底弄通是没什么可替代的。”

　　（五）关于公众讨论的立法规定

　　三项制度：公众讨论法案制度一例 为保障立法合乎民意，体现立法的民主原则，一些国家设有公众讨论法案的制度。前罗马尼亚《立法技术总方法》就公众讨论法案规定了三项制度。一是关于公众讨论法案的目的和标准。《立法技术总方法》规定：为贯彻劳动人民参加管理国家的原则，保证劳动人民参加规范性文件的起草过程，某些具有特别意义的草案在由主管国家机关批准以前，交由公众讨论。（第10、67条）二是关于公众讨论法案的方式。《立法技术总方法》规定公众讨论草案使用下列方式进行：在劳动人民大会上组织讨论；利用宣传工具（报刊、广播、电视），在从事与草案有关的活动领域的专家和劳动人民会议上组织讨论；能使公民对完善草案作出自己贡献的其他任何形式。（第67条）三是关于对讨论意见的处理。《立法技术总方法》规定：在必要时，讨论中提出的意见和建议由起草草案的机关会同提意见的机关审议。对讨论过程中的意见加以分析所得出的结论，以及关于改进草案的建议，应当通知主管机关，该机关在通过草案时必须加以考虑。（第68条）关于公众讨论法案在什么情况下可以或应当举行，是在法案经有关机关批准之前还是之后，采取何种讨论方式，以及如何处理讨论的意见，这些方面，在实行公众讨论制度的国家并不是没有差异的，事实上差异在有的国家之间还是很明显、很大的。《立法技术总方法》确定的三项制度，只是前罗马尼亚这个颇有特色的东欧国家的立法特色的一种反映。

　　「注释」

　　[1] 参见拙文《试论提高立法质量》。载《法学杂志》1998年第5期。

　　[2] 参见拙著《立法学》（法律出版社1998年版）第158－160所论。我以为，立法是一种动态的、有序的事物，是一种活动过程。每一个法的立法过程都由三个阶段构成：立法准备阶段；由法案到法的阶段；立法的完善阶段。任何一种立法，在法案正式提交审议、表决之前，都有程度不同的准备工作要做；在产生法之后，一般也有继续完善的工作要做。这些工作直接关系到所立的法是否科学、是否有质量、是否便于实施并获得预期的效用。这三个阶段结合在一起，构成完整的立法活动过程。认真研究立法活动的整个过程，研究这个过程中各个阶段的理论、知识、制度和技术，并将整个立法活动过程中各个应以法定制度加以确定的环节或步骤，以立法的形式加以确定，有重要意义。

　　[3] 正式起草法案，就是根据立法基本原则，按照一定的立法要求，以法案提纲为框架和思路，将法案提纲中确立的基本原则、精神和论点，以科学的立法语言形诸于文字，将法案提纲中提出的问题予以解决并以科学的立法语言文字将解决的结果予以表述，其目的主要是实现一定的立法意图，为社会成员提供行为规范，以调整一定的社会关系。正式起草法案，是法案起草过程中尤为重要的阶段。弄清与法案相关的宪法规定和法律、法规、规章、政策或它们的某些规定的情况，弄清需要法案调整的事项或需要法案解决的问题有哪些，弄清法案调整对象的情况并针对所要解决的问题提出好的解决办法，准备必要的相关文件，拟定提纲、方案或计划，以及上文尚未述及的诸如组织起草班子，明确立法意图，进行调查研究等等，所有这些，首先都是为了产生好的法案。正式起草这一关不攻破，不仅前此所做的一切有关法案起草的准备都尽付东流，而且通过法案所要达到的预期立法目的也不能实现。正式起草法案的工作，可一气呵成，也可延以若干时日逐步完成。这也要依法案的性质、特征、规模和起草的条件而定。参见拙著《立法论》（北京大学出版社1994年版）第551－552页。

　　[4] 关于法案分为主案和附案两个类别，详见拙著《立法论》第522、527－528页

　　[5] 参见拙著《立法学》，法律出版社1998年版，第526－527页。

　　[6] 参见拙著《立法论》，北京大学出版社1994年版，第555－556页。

　　北京大学法学院·周旺生