李某、刘某与文教卫生局行政许可纠纷一案案例分析

    廊坊经济技术开发区人民法院（2005）廊开行初字第29号（上诉）

    [案情]

    原告李某、刘某。

    被告廊坊经济技术开发区文教卫生局（以下简称文教卫生局）。

    原 告李某、刘某称，原告二人均为私企业主，拟联营合伙在东方大学城设立迁移网吧。于2005年10月14日向开发区工商分局申请预先核准名称《廊坊开发区东 方大学城学友网吧》后，原告向被告申请前置许可审批时，被告于2005年10月19日下发告知单，2005年10月20日向原告送达一份补充告知单，原告 不服，认为被告适用法律错误。理由为：被告依据文化部文市发2000第46号文件与廊开文教卫2005第6号文件不是法律、法规、规章，不具有法律效力。 被告依据国务院363号令二章八条“省、直辖市文化行政部门对本辖区内上网场所规划布局，总量控制……”但河北省政府文化厅从未下发过文件对廊坊大学城网 吧实行禁入及总量控制。被告自行制订廊开文教卫2005第6号文件实行控制禁入总量，法律依据不足。被告不是国务院363号令二章、八条的授权机关，被告 自行下文控制开发区网吧的总量不具备法律效力。二原告依据《行政许可法》41条、《合伙企业法》、《个人独资企业法》合伙开办“东方大学城学友网吧”，并 且二原告开办的场地周边200米内无中小学校，符合国务院363号令要求。依据《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题决定》、《国务院关于禁止 在市场经济中实行地区封锁的规定》、《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有经济发展若干意见》、《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，请求法院判决 1、撤销2005年10月20日补充告知单；2、被告赔偿因不批准前置行政许可期间（自2005年10月14日至判决生效被告履行职责之日止）给原告造成 的房租（166元/日）及员工工资48.96元/人.日)损失。

    被告廊坊经济技术开发区文教卫生局辩称，被告出具的 告知单合法有效,其法律效力应依法得到维持；原告要求法院撤销2005年10月20日补充告知单的诉讼请求，应依法予以驳回。国务院《互联网上网服务营业 场所管理条例》第八条规定了国务院文化行政部门有权规定互联网服务营业场所经营单位的总量和布局要求。根据《条例》文化部制定《关于贯彻〈互联网上网服务 营业场所管理条例〉的通知》。文化部的《通知》第八条又明确授权地（市）、县（市、区）文化行政部门有权制定本辖区“网吧”等互联网上网服务营业场所的总 量和布局规划。虽然“河北省文化厅没下过文件对廊坊大学城网吧实行禁入及数量控制”，但被告是根据文化部通知的授权制定《廊坊经济技术开发区文教卫生局关 于辖区内互联网上网服务场所布局的规划》规范性文件的。并且被告已按文化部《通知》要求报请廊坊市文化局备案。被告制定《规划》的行为，对本辖区内产生法 律效力。被告依据《规划》东方大学城内暂不审批、迁入新的“网吧”，对现有微机台数实行总量控制，严禁“网吧”增容的规定，向被告发出补充告知单，并对不 予批准所依据的法律、法规、规范性文件予以说明，并告知了原告复议及诉讼权利。被告对原告在东方大学城申请增加互联网上网服务项目作出的不予批准行政行 为，法律依据充分，行政行为合法有效。对原告要求撤销告知单的诉讼请求应予驳回。原告要求被告赔偿其因不予批准申请而给其造成的损失的诉讼请求，没有事实 和法律依据，依法应予以驳回。

    [审判]

    法院审理查明，2005年1月1日二原 告分别与东方大学城体育中心、廊坊开发区聚豪体育休闲推广有限公司签订租赁协议，租赁期限均自2005年1月1日至2009年12月31日，租赁地点均为 东方大学城综合馆西侧一楼，经营范围为创建攀岩俱乐部。2005年10月8日，二原告拟合伙在东方大学城内设立迁移网吧，网吧经廊坊开发区工商行政管理局 预先核准名称为廊坊开发区东方大学城学友网吧。2005年10月14日二原告向被告申请审批设立网吧。2005年10月19日、20日被告依据《互联网上 网服务营业场所管理条例》、《文化部关于贯彻〈互联网上网服务营业场所管理条例〉的通知》的规定，以原告拟定在开发区大学城增加互联网上网服务营业项目， 不符合开发区总量控制的要求，以告知单、补充告知单的形式驳回二原告设立网吧的申请。

    另查明，2005年9月5日被告根据辖区内互联网上网服务营业场所实际布局状况，制定《关于辖区内互联网上网服务营业场所布局的规划》，对东方大学城内暂不再审批、迁入新的网吧。2005年9月10日廊坊市文化局对被告的规划给予批复，同意执行。

    我 们认为，《互联网上网服务营业场所管理条例》第八条第三款规定：“审批设立互联网上网服务营业场所经营单位，除依照本条第一款、第二款规定的条件外，还应 当符合国务院文化行政部门和省、自治区、直辖市人民政府文化行政部门规定的互联网上网服务营业场所经营单位的总量和布局要求”。被告依据文化行政主管部门 贯彻执行上述条例的规范性文件精神，结合本地实际情况，制定了辖区内互联网上网服务营业场所的布局规划，对在东方大学城内新设立的网吧暂不审批，该规划已 上报上一级文化行政部门备案，被告作出暂不予审批的行政行为符合当地互联网上网服务营业场所经营的实际情况，原告要求撤销被告作出的具体行政行为的诉讼请 求本院不予支持。原告主张的赔偿请求缺乏依据，也应当不予支持。法院据此驳回了二原告的诉讼请求。

    [评析]

    本 案的焦点在于被告未做出行政许可法律依据的合法性问题。国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》第八条第三款规定：“审批设立互联网上网服务营业场所经 营单位，除依照本条第一款、第二款规定的条件外，还应当符合国务院文化行政部门和省、自治区、直辖市人民政府文化行政部门规定的互联网上网服务营业场所经 营单位的总量和布局要求”。《文化部关于贯彻〈互联网上网服务营业场所管理条例〉的通知》第三条规定“各省、自治区、直辖市文化行政部门要按照严批、严 管、严控的原则，指定本辖区‘网吧’等互联网上网服务营业场所的总量和布局规划，并报文化部备案。地（市）、县（市、区）文化行政部门分别制定本辖区‘网 吧’等互联网上网服务营业场所的总量和布局规划，并报上一级文化行政部门备案同意。” 被告依据《文化部关于贯彻〈互联网上网服务营业场所管理条例〉的通 知》的相关规定，结合本地实际情况，制定了辖区内互联网上网服务营业场所的布局规划并报上级文化行政部门备案同意。据此被告对二原告的申请拒绝做出行政许 可，对在东方大学城内新设立的网吧暂不审批。被告的具体行政行为符合法律的规定，形式和内容都没有瑕疵，法院驳回了二原告的诉讼请求。