探析我国户籍法律制度的主要问题及解决

一、对户籍法律制度的定位
　　户籍法律制度所应具有的功能和要实现的立法目标主要有两个方面：
　　(一)确认主体身份，为主体行使权利和履行义务提供便利
　 　在一个国家，一个人要想依法行使权利和履行义务，不管是公法上的权利和义务，还是私法上的权利和义务，他必须首先成为一个法律主体，享有依法从事法律行 为、行使权利和承担义务的资格。这在客观上要求有一个确认每一个人的主体资格的法律制度，户籍法律制度便由此产生。我国称之为户籍登记，国外多称之为“民 事登记”、“生命登记”或“人事登记”。登记的主要内容有人口的出生、死亡、迁移、婚姻、认领、收养、失踪等变动情况。各类项目登记的具体内容主要包括主 体的姓名、性别、出生日期、身份编号、住所地址、家庭成员姓名及与户主关系、文化程度、职业、民族、国籍、宗教信仰等，对出生、认领、收养事项，还要分别 登记当事人的父母姓名、年龄、职业、教育程度、家庭收入等项。上述内容是每一个人依法行使权利和履行义务的可靠依据。比如，出生登记确认了人的出生事实、 出生时问和出生地点，这为界定行为人的权利能力、行为能力与责任能力，认定主体的各项民事权利和义务，确定民事诉讼管辖地区以及认定公民的就业与服兵役年 龄、选举与被选举权、受教育的权利和义务以及签发护照等提供了重要的法律依据；死亡登记确认了人的死亡事实、死亡时问和死亡地点，这为处理与死者有关系的 各种法律关系提供了法律支持；迁移登记确认了居民的常住地，为认定公民参加选举和依法纳税提供了法律依据；婚姻登记确认了行为人的婚姻事实，为处理家庭成 员之间的权利义务关系提供了法律依据。由此看出，户籍法律制度从本质上讲是一个技术性的法律制度，它只是对发生的客观事实进行相应的记录，为行为人各项权 利的实现和义务的履行提供依据和保障。
　　(二)提供人口信息，为政府和社会服务
　　作为现代市场经济国家的政府，无论是进行行政管理还是经济管理，都必须统筹考虑国家的经济、文化、国防建设以及社会治安管理等一系列问题，其中包括人口情况这一重要因素。
　 　户籍法律制度除了为公民的各项权利和义务的实现提供便利外，还为政府各个部门和相关的社会公共服务机构的行政管理和经济管理活动提供准确的人口信息，使 其对所辖区域的人口数量和构成情况了如指掌，进而进行科学的管理决策，以实现依法行政和依法管理经济的目的。例如，建设部门要制定基础设施建设规划。文教 部门要设置相应的服务机构，社会保障部门要确认服务对象，公安部门要及时了解侦查对象身份，统计部门要发布人口迁移信息等，这些都离不开相应人口信息的支 持。另外，户籍法律制度对于从事经营活动的企业以及一般的个人也具有重要的作用。例如，对于一个公司而言，要提供适销对路的产品和服务，就必须对有关地域 的人口情况作重点考虑；它在招聘公司员工的时候，要想对应聘人员的情况有所了解，户籍登记信息就成为很重要的一个选择。而对于普通个人来说，在与他人进行 法律行为时，需要了解对方的必要情况，那么具有公信力的户籍登记信息就成为获取相关信息的有效途径。
　　通过上述分析，我们可以得出结论：确认 公民身份，为公民行使权利义务提供便利和为政府与社会各界提供人口信息服务，是户籍法律制度的功能和立法目标所在，是户籍法律制度本身所应该发挥的作用和 存在的价值，它是一个对主体各项权利的实现和对主体进行必要管理的一个必要的“技术性”的法律制度。它的本质应该是中性的，而不应该是一种限制主体行为的 工具和手段。

　　二、我国户籍法律制度存在的主要问题
　　(一)对我国户籍法律制度的简要分析
　　在我国，户籍法 律制度是政府对所辖民户的基本状况进行登记并进行管理的一项法律制度。我国现行户籍法律制度的依据是户口登记条例及有关户籍政策，其基本内容是把人口划分 成为城镇户口和农村户口两大主要户口类型，并据以实行相应的社会福利待遇。由于我国现行的户籍法律制度是在特定的历史背景下产生的，因此，与其他国家的户 籍法律制度相比有很多极具特色的内容。
　　第一，在功能和立法目标上，我国的户籍法律制度承载了多重功能，具有多重立法目标。即，既要证明主体身份和提供人口信息，又要控制人口流动、维护社会治安，以及为利益和资源的分配提供依据；而一般的户籍法律制度只有证明主体身份和提供人口信息的功能和立法目标。
　　第二，在指导思想上，我国的户籍法律制度以“控制”为指导“；而非以“服务”为指导。
　 　第三，在具体的制度构建上，我国的户籍法律制度不仅是一个单纯的“技术性”的法律制度，而且成为直接进行权利和义务配置的法律制度，对每一个现实的行为 主体的利益产生了直接的作用；而一般的户籍法律制度由于是一个单纯的“技术性”的法律制度，具有中立性，则不会对行为人的权利和义务产生直接的作用。
(二)我国户籍法律制度存在的主要问题
　 　1．对户籍法律制度的定位。随着我国改革开放的不断深入，在特定历史条件下产生的户籍法律制度所具有的问题日益凸显，究其原因，首先是由于我国过去对户 籍法律制度的定位已经不能符合新时期社会发展的要求。一方面，这一法律制度和其他法律制度相结合，过多地承载了原本不应该由它担负的功能，使户籍法律制度 本应该是一个不直接对人的权利和义务发挥直接调整作用的技术性法律，成为了一个确定人的身份，进而对人的权利和义务直接进行调整，对人与人之间的利益关系 直接进行配置的制度；另一方面，由于我国现行的户籍法律制度存在诸多问题，使得根据现行户籍法律制度所获取的人口信息存在失真问题，这样就使其很难为政府 的管理和决策提供强有力的支持，进而使得户籍法律制度本来应该具有的功能，受到了严重的削弱。
　　2．户籍法律制度的指导思想和价值取向。由于 对户籍法律制度的定位存在问题，因此，在指导整个户籍法律制度构建的指导思想和价值取向上也自然会产生问题。我国现行的户籍法律制度是以“控制”为指导思 想，以“城镇化”为价值取向的，这在特定的历史条件下确实发挥了一定的作用，但是今天，这一制度的局限性也进一步暴露了出来。在我国，公民的平等身份和迁 徙自由还没有完全实现，并且在此基础上产生了其他更多的问题，这些都阻碍了改革开放的进一步深化。
　　3．户籍法律制度具体制度的构建。从“法治”的视野对户籍法律制度进行审视，我国的户籍法律制度在具体的制度层面也存在不少问题，其中最主要、最突出的就是没有依法保护宪法赋予公民的平等权和迁徙自由这样的基本权利，从而使户籍法律制度的本来面目发生了异化。
　　三、改革和完善我国的户籍法律制度
　　(一)对户籍法律制度进行准确定位
　　发挥户籍法律制度的应有作用，首先就要对其进行准确的定位。户籍法律制度改革应该从还原其本来面目着手进行，要把强加在其身上的多余功能剥离出来，对其本应具有的功能进行强化，使其真正成为便利行为人行使权利和履行义务，以及为政府和社会提供人口信息的法律制度。

　　(二)树立科学的指导思想和价值取向
　 　实践证明，在不同的指导思想和价值取向下，立法者会进行不同的制度构建，从而会对每一个行为主体的权利和义务产生迥然不同的结果。因此，在探讨如何构建 我国新形势下的户籍法律制度时，首先要解决的就是有关指导思想和价值取向的问题，这是我们构建整个户籍法律制度的先决性问题，会对整个制度构建和现实结果 产生决定性的作用。新形势下的户籍法律制度应该以“服务”作为指导思想，将“实现公民的平等权和公民的迁徙自由”作为改革的价值取向，以“服务”和“实现 平等和自由迁徙”作为出发点和归宿来构建我国的户籍法律制度。
　　(三)构建适应新形势的户籍法律制度
　　实现户籍法律制度的立法目标，发挥它的功能，更为关键的是具体的法律制度的构建。只有通过详尽而完备的法律规定来为行为主体的权利实现和义务履行提供切实的制度支持和保障，才能实现户籍法律制度的立法目标。
　 　1．修改宪法，明确规定公民可以自由迁徙。公民可以自由迁徙是公民基本权利的重要内容之一，但我国宪法并没有明文规定公民可以自由迁徙，而实际上我国公 民的迁徙自由是受到一定的限制的。因此，为了保护公民的迁徙自由权，应该尽快在宪法中将公民的迁徙自由予以明确规定，从而为公民实现迁徙自由提供根本法的 制度保障。
　　2．加快法工作，抓紧制定《中华人民共和国户籍法》。要构建适应新形势的户籍法律体系，最关键的是要制定《中华人民共和国户籍 法》(以下简称《户籍法》)，从而为我国户籍法律制度的构建提供基本法的支持。对此，要从多方面进行研究：第一，要对我国现有的各种有关户籍的“规定”按 照宪法、立法法的规定进行清理。在清理现行“规定”的基础上，结合对户籍法律制度的科学定位和新形势对户籍法律制度的要求，由法定机关统一制定在全国范围 内适用的《户籍法》。第二，要按照户籍法律制度是一个“技术性”法律制度的本来面目来构建我国的户籍法律制度，要按照新的指导思想和价值取向进行相应的规 范设计，同时，在确立立法目标时一定要科学合理。第三，《户籍法》的制定要科学完备、详细明确。如果法律规定有漏洞，规定不详细不明确。那么行为人在具体 行为时就会无法遵从。因此，《户籍法》在制定时必须对该范围内的事项全部进行规定．可以参照国外的立法，结合我国的实际将登记的事项、登记的程序、登记的 效力、登记的主管部门、相关的法律责任等一一进行规定，不能有立法漏洞。
　　3．制定和完善配套的法律制度。除了修改宪法和制定户籍法，还必须 制定和完善其他配套的法律制度，如以下两方面就是要重点解决的：一是要逐步取消暂住证制度。暂住证制度是对公民平等权和迁徙自由的严重侵犯，不符合身份平 等的原则。管理者在对公民依法进行管理时，应该以身份证为依据，从而真正发挥公民身份证作为证明公民身份的法定证件的作用。二是要建立全国的个人信用系 统。要按照市场经济条件对户籍法律制度的要求实现户籍管理的全国联网，建立公民身份证号码查询服务中心，从而实现对人口的动态管理。