金融危机与金融监管

一部金融发展史，也是一部金融危机史。面对金融危机，人们往往会想到金融监管。那么，金融危机与金融监管的关系究竟为何？ 本文从金融史的角度，研究金融危机与金融监管的关系，并得出若干启示。

一、金融监管不力是金融危机发生的原因之一本次金融危机和美联储的监管不力有一定的关系。美国马萨诸塞州州立大学经济学教授大卫·科茨认为：“这次金融危机是1980 年以来新自由主义在全世界泛滥所导致的一个非常符合逻辑的结果。”[1]还有的学者认为，以1976年的诺贝尔奖获得者、经济学家弗里德曼（MiltonFriedman）为代表的自由主义理论推动的保守主义政策革命，是“为现时的金融危机铺路”。[2]在新自由主义思想的指导下，美联储长期信奉“最少的监管就是最好的监管”这一信条。格林斯潘的著名观点是“由市场监管比由政府监管更为有效”，“金融衍生产品最佳监管者是市场参与者们自己，而不是政府的机构和法规”。这种新自由主义的监管理念实际上听任和鼓励了华尔街的种种贪婪、冒险行为，结果却酿成了本次金融危机原因之一。

二、克服金融危机，要加强金融监管

本次金融危机后，美国财政部于2008 年3 月31 日，公布了改革蓝图（简称“保尔森计划”） ，提出了短期和中期的金融监管体制改革建议，并提出了长期的概念化的最优监管框架以加强监管。短期的建议主要集中在针对目前的信贷和房屋抵押市场，采取措施加强监管当局的合作，强化市场的监管等。中期的建议主要集中在消除美国监管制度中的重叠，提高监管的有效性。长期的建议是向着“目的导向”的监管方式（objectives - based regu2latory app roach）转变，使监管机构能够对相同的金融产品和风险采取统一的监管标准，大大提高监管的有效性。

欧洲也是这次金融危机的重灾区。这次危机同时暴露了在对信用评级机构监管方面存在的真空，为此，欧盟公布了关于信用评级公司监管立法草案，拟对信用评估机构在注册、治理结构、评级方法、透明度等方面采取比国际证券业协会（ IOSCO）原则更为严格的监管。这次金融危机还暴露了巴塞尔新资本协议的漏洞，为此，欧盟正着手修改其2006年《资本充足指引》，试图对交易账户、跨境机构流动性监测及特殊投资管道等内容加以改进。危机爆发后，欧盟各国的救市计划步调并不一致，为此，部分成员国建议成立欧洲金融监管局，解决欧洲金融市场一体化与各国分散监管不匹配的矛盾。

从历史上看， 1929年- 1933年大危机爆发后，罗斯福加强监管的措施已在前面有所涉及。此外，美国《1933年银行法》将商业银行和投资银行的业务明确分开，建立联邦存款保险公司（ Federal Deposit Insurance Company） ，用存款保险的方式为商业银行经营提供安全性保证，并相应建立一整套稽核、检查系统，负责监督管理所有不参加联邦储备体系的州注册银行的经营活动。

在亚洲金融危机爆发后，韩国国会通过了《韩国银行法》等13个金融改革法案，成立了对银行、证券、保险进行统一监督管理的金融监督委员会，着力提高金融监管的有效性。自1998年4月1日起，日本启动一项名为“东京版金融大爆炸”（ Tokyo Big Bang）的金融改革方案，实施新的《外汇管理法》和《日本银行法》，日本银行作为中央银行的独立性显著增加。此外，日本还模仿英国，于1998年成立了金融监督厅，原大藏省的证券交易委员会也并入到金融监管厅内，目的也是为了提高金融监管的有效性。泰国在1997年金融危机之时改变了一直实行的钉住汇率制度，坚持实行有管理的浮动汇率制度。2004年1月，泰国开始实施新的金融系统总规划，进一步对金融系统进行改革，主要内容是重整金融体系，解决银行呆账问题，完善金融法规，健全监管体系。

三、金融危机过后，放松金融监管

金融监管的加强有度的问题，如果把握不好，就会束缚企业的手脚，出现监管过度的问题。金融危机过后，会出现放松监管的趋势。这里的放松监管，又称放松管制。

1933年大危机之后，凯恩斯主义盛行。但到了上个世纪七八十年代，随着“滞胀”的到来，新自由主义粉墨登场，他们重申市场的基础作用和经济自由的价值，私有化风潮席卷西方。在美国，里根总统上台后，提出了里根经济学，奉行供给学派和货币主义的理论主张，放松政府管制，削减政府开支。在英国，撒切尔夫人开始大规模的私有化，去非市场化的产业领域，如民航、铁路、电讯等公用部门进一步实行自由化政策；在金融领域放松了原来在经营范围和市场准入等方面的管制。

新自由主义的政策到了上个世纪90年代，显著的成果就是美国通过了银行放松管制的1999 年《金融服务现代化法》，取消了1933年以来分隔银行、保险和投资活动的法律。很多人认为，正是该法案使得贪婪的华尔街金融机构可以肆无忌惮的转嫁风险，躲过监督和问责，最终导致了2007年的次贷危机。

在大危机之前，还有一段相似的历史。美国1864年《国民银行法》严厉禁止国民银行从事证券市场活动，只有那些私人银行才可以通过吸收储户存款，然后在证券市场上开展承销或投资活动。但美国国民银行想方设法绕过相关的法律规定，通过控股的证券公司将资金投放到证券市场上。美国的J. P. 摩根、纽约第一国民银行就是私人银行与证券公司的混合体。1927年《麦克顿法》取消禁止国民银行承销股票的规定。这导致了1928年的美国股市的“繁荣”，但一年之后，股市崩盘，大危机爆发。于是，《1933年银行法》、《1933年证券法》又收紧了6 年前放松的监管。

上述“松久必紧，紧久必松”的循环可以总结为：“放松管制—金融危机—加强监管—克服危机—金融创新、放松管制—经济繁荣、盛极而衰—金融危机—新一轮加强监管”。之所以如此，是因为每次金融危机都会促使人们深入思考金融运行模式、理念和制度存在的问题或缺陷，并往往能发现金融危机的发生都和金融监管的漏洞有关，于是出台相关法律，加强金融监管。但通过金融创新，突破现有的监管框架，或者游说政府通过放松管制的法律，这在短期内固然能获得一时的发展和繁荣，但盛级而衷，繁荣之后就是又一轮的金融危机。
四、是简单的历史循环，还是螺旋式上升？

上述“松久必紧，紧久必松”的循环是简单的历史循环，还是螺旋式上升？ 放松管制并没有多少积极的意义，如1927年《麦克顿法》。但有的放松管制还是在较长的一段时期内促进了经济的发展，如1999 年《金融服务现代化法》。遗憾的是，在放松管制的同时，还要加强监管。这里的放松管制一般是指在经营范围上的放松，这里的加强监管是在监管深度上的加强。

英国是放松管制而加强金融监管相结合的典范。英国在20世纪80年代以前，也是实行银行、证券和保险业分业经营、分业监管的体制。英格兰银行、证券投资委员会和其它金融自律组织分别对银行、证券和保险业进行监管。80年代以后，英国认识到，分业经营已不适应新的形势的发展。90年代，英国启动了“金融大爆炸”，允许金融机构混业经营，同时将英格兰银行的银行监管部门、证券投资委员会和其它金融自律组织合并，成立了新的综合性金融监管机构———“金融服务局”（ FSA） 。2000 年，英国通过了《金融市场与服务法案》，从法律上确认了这种金融监管体制的改变。FSA的金融监管权力高度集中，它继承了原有9个金融监管机构分享的监管权力，如从英国的中央银行英格兰银行手中将银行业监管的权力接过来；与英国财政部签订协议，将原由财政部拥有的保险立法的职能移交给FSA；对上市公司的审核责任也从伦敦证券交易所转到FSA手中。换言之，英国对金融机构、金融市场及服务于该市场的专业机构和个人、清算和支付系统、有问题的金融案例进行谨慎监管的全部权力，都由惟一的金融监管机构FSA统一行使。FSA除接手原有各金融监管机构的职能以外，还负责过去某些不受监管的领域，如金融机构与客户合同中的不公平条款、金融市场行业准则、为金融业提供服务的律师与会计师事务所等的规范与监管。正因为英国在放松管制的同时，很好地加强了金融监管，因此，英国在本次金融危机中没有出现大的金融机构倒闭。由于FSA的加强监管是以前历史上所没有的，因此，这个加强监管是螺旋式上升。

五、面对当前全球金融危机，我国加强金融监管的对策选择

（一）考虑建立统一的金融监管机制，对全部金融活动实行无缝隙覆盖监管

如今建立统一集中的金融监管体制是世界性趋势，也是历史的必然。因为分割的监管体制弊端严重，难免会出现监管重叠和监管真空，协调成本巨大。美国之所以发生金融危机，这和分割的监管有一定的关系。因此，最近兴起了设立金融“超级监管机构”的潮流。关于“超级监管机关”，有一个争议是成本过高，但还是比造成公众危机的成本要低。[3]因此，我国也应该考虑合并银监会、证监会和保监会，建立起统一集中的金融监管体制，对全部金融活动实行无缝隙覆盖监管。

（二）加大证券执法、司法力度

目前我国的股市还很不成熟，暴起暴跌，加上其他内外部因素，共同造成了目前的经济困难。股市暴起暴跌源于市场不当行为太多，操纵市场、内幕交易盛行，公司上市门槛高，证券监管的重点在上市时的审批，而不在上市后的监管。这也暴露了证券监管的不力。针对这一问题，应加强证券执法、司法力度，全面开禁证券民事诉讼，并引入举证责任倒置制度。尤其是要依靠诉讼的力量，依靠股民、律师、市场和法院的力量，共同提高证券监管的有效性。

（三）加强对评级机构的监管

次贷危机的发生，信用评级机构也难辞其咎。那么多金融机构的贷款出现了问题，发行的金融产品漏洞颇多，评级机构“视而不见”， 使很多问题债券、问题银行能够长期被评估为“优等”。一位在某评级机构的结构性金融产品部门工作的业内人士形象地说，什么都可以评级，我们甚至可以评估一头被结构化的母牛。[4]因此，欧盟起草了关于信用评级公司监管立法草案，拟对该信用评级机构实施严格监管。这对我国具有很大的借鉴意义，我国也应该制定法律，加强对信用评级机构的监管。

（四）从公司法、证券法的角度建立防止高管薪酬过高的长效机制

这次金融危机也暴露了法律对公司高管薪酬不加限制的弊端。华尔街高管的报酬包括基本年薪、分红、股票奖励以及股票期权。报酬的多少取决于公司的股价与上一年的公司业绩。投资银行高管的薪酬与一般的商业性公司比起来要高得多。例如，理查德·福尔德，这位雷曼兄弟的CEO， 8 年来从雷曼兄弟卷走了4. 848 亿美元收入。法律对公司高管薪酬不加限制的弊端，美国已经对此有深刻反省，并已经采取措施阻止这种“捞一把就走”的投机行为。根据美国《2008年紧急经济稳定法》，美国政府将对于受援企业新任高管的薪酬做出限制，不得实行高官离职得到数百万美元的“金色降落伞”计划。奥巴马上台后，则要求得到政府资金救助的美国金融公司高管最高年薪不得超过50万美元。欧盟在向金融机构大规模注入资本时，也将政府出资与受助机构的高管薪酬及分红限制相挂钩。在我国，部分金融企业高管薪酬过高的弊端已经显现。对此，保监会、财政部发文限制国有金融企业对其高管“脱离国情、行业发展阶段和公司实际发放过高薪酬。”[5]但无论是国外对高管薪酬的限制，还是国内高管薪酬的限制，都仅仅针对接受政府援助的金融机构，完全民营的金融机构的高管的薪酬依然没有限制，因此，从公司法、证券法的角度，构建不区分所有制的金融企业的防止高管薪酬过高的长效机制，才算是“对症下药”。
 
 
 
 
注释:
  [1][美]大卫•科茨：《美国此次金融危机的根本原因是新自由主义的资本主义》，载《红旗文稿》2008年第13期。
  [2]《金融危机或迫使诺贝尔经济学奖改变评审准则》，资料来源： http： / / economist. icxo. com /htmlnews/2008 /10 /06 /1318627. htm.
  [3]沈联涛：《2008年全球金融危机的本质》，载《财经》2008年第24期。
  [4] 交通银行研究部：《国际金融危机发展趋势及其国际影响研判》，载《中国证券报》2008年10月23日。
  [5] 2008年12月5日，保监会下发《关于保险公司高级管理人员2008年薪酬发放通知》（保监发〔2008〕112号） ，要求中国人民保险集团公司、中国人寿保险（集团）公司、中国再保险（集团）股份有限公司、中国保险（控股）有限公司、中国出口信用保险公司等5家国有保险公司“坚决防止脱离国情、行业发展阶段和公司实际发放过高薪酬。”“暂时停止实施股权激励和员工持股计划。”2009年1月13日，财政部下发《关于金融类国有和国有控股企业负责人薪酬管理有关问题的通知》（财金[ 2009 ]2号） ，要求“各国有及国有控股金融企业”“合理控制各级机构负责人薪酬，避免进一步拉大与社会平均收入水平、以及企业内部职工收入水平的差距。”“坚决防止脱离国情、当前经济形势、行业发展以及自身实际发放过高薪酬。”“各国有及国有控股金融企业根据有关规定暂时停止实施股权激励和员工持股计划。”