论我国对固体废物污染转移的法律控制

【摘要】　　固体废物越境转移是一个国际关注的问题。由于对废物全部无害化处理成本太昂贵，发达国家往往为保护本国环境而向境外转移倾倒。接受固体废物的发展中国家往往沦为转移国的垃圾场。对此，国际社会以及我国政府都给予了高度关注。目前，我国控制固体废物越境污染转移的法律制度主要建立在《固体废物污染环境防治法》上，大致包括：固体废物的进口管理制度、固体废物处置配套制度、法律责任制度以及救济制度等。但是，现行制度仍然存在缺陷，如调整范围过窄；配套法律制度非常欠缺，缺乏固体废物标准体系；救济方式不足；责任限制不够严厉等。这些不足需要立法进一步完善。
【英文摘要】The cross-boundary transfer of the solid waste is a focus of international society. In view of high cost to handle waste, the developed countries often transfer waste to other countries. The countries accepted waste became crematory of above countries transferring waste. As to the problem, international society and China government gave a high concern. Currently, the legal system of China controlling pollution transfer of the solid waste mainly based on the solid waste pollution prevention law, which included import control system of solid waste, disposition and related measures system of solid waste, legal responsibility system and legal redress system, etc. However, we still can find some problems in that, for instance, narrow scope, lack of related measures, lack of standard system of solid waste, suppleness of redress and loose of limitation of liability, etc. These problems can not be resolved without an improvement of legislation.
【关键词】固体废物；污染转移；法律控制
【英文关键词】solid waste；pollution transfer； legal control
【写作年份】2007年


【正文】
　　污染有着悠久的历史。有学者就曾说，制造废弃物是每一人类社会的显著特征。[1]多年来，我国的固体废物产生量在不断增加，大量的固体废物引发了严重的环境污染问题。固体废物污染控制已成为我国环境保护领域的突出问题之一，尤其是日增严重的固体废物跨经污染转移。
　　
　　一、固体废物的概念及特点
　　
　　废物是物质的某一方面的用途特性对于其特定的利用者而言已经丧失，从而没有利用价值的物质，是有用物的对称。《巴塞尔公约》规定：“废物”是指出值得或打算予以处置的或按照国家法律必须加以处理的物质或物品。
　　
　　固体废物是指被丢弃的固体和泥状物质，包括从废水废气分离出来的固体颗粒，简称废物，通常也称作废弃物。也有学者表述为固体废物（Solid Waste）是指人类在生产建设、日常生活和其他活动中产生的，在一定时间和地点无法利用而被丢弃的污染环境的固态、半固态废物。
　　
　　固体废物主要有以下特点： [2]
　　
　　1．时间性和空间性：即固体废物作为无使用价值而被人们丢弃的物品，其并非绝对的没有价值，而是对应一定的科学技术条件下对于相对的过程和特定的人而言的，所以，一般的也有将固体废物成为放错地方的资源的说法。
　　
　　2．数量庞大、成分复杂：由于人们不可能完全利用和消耗从自然界所取得的资源，所以从工业下脚料到矿山的废石，再到食物残余等都能够产生固体废物，几乎遍及日常工作生活的各个环节。特别是伴随着化工业的兴起，人们可以合成许多种自然界中原本不存在的物质，使得固体废物的成分愈显复杂。
　　
　　3．源头性且危害长远：相当部分其他类型的污染是由于固体废物处置不当所致，如填埋处理不当会污染土壤；其浸出液接触水源又形成了水污染；细小颗粒、粉尘还会随风飞扬，增加空气的可吸入颗粒物，而对于固体废物进行焚化的过程里，还会造成有毒有害气体，故固体废物是其他污染的源头。另外固体废物不可能像噪音污染和光污染这般，一旦处理好源头就治理好了污染，固体废物对环境的污染是一个很持久的过程，一块被重金属污染的土壤可能上百年的无法正常耕种。
　　
　　4．处理代价昂贵：除了循环利用固体废物意外，一般对其进行无害化处理主要就两种手段——填埋和焚烧。如果采用填埋的方式，每填埋1万吨固体废物就需要占用近1亩的土地如为对大量有机固体废物进行焚烧，虽然可以最大限度的减少固体废物填埋量、破坏大多数有毒有害物质并且可以利用产生的热能发电，但是焚烧有机固废却会生成某些新的特定的污染物。
　　
　　二、我国面临的境外固体废物转移危险
　　
　　境外向我国转移的固体废物也被称之为“洋垃圾”，最早查获的记录是1993年。当年9月27日，来自美国的6440捅、l288吨“洋垃圾”在南京被海关查获。这批货物的报关名称是“其他媲料油”。经环保、商检部门枚验。实为化工废弃物。当事人相互推诿，回避责任。直到半年后，这批废物才得以退运出境。随着发达国家向往转移污染的活动加剧，近年来，我国面临的这种危险已经越来越严重。
　　
　　在这种境外向我国转移固体废物的黑潮背后，是为黑色出口提供便利的那些西方发达国家所支持的“黑色政策”。以美国这个垃圾生产大国为例，任何人在该国只要缴上几干美元即可成立一家所谓的“公司”，并立即可以成为转移“洋垃圾”的黑色出口之一。
　　
　　另一种方法是利用国际贸易活动中的法律漏洞。例如，国际贸易的TOOR0ER，即无收货人方式，也被称之为“指示提单”，即此批货物没有通知方和收货人。在此方式下，当发货人宜布弃货后，承运人可自行为货物寻找买主。换言之，只要出口国海关放行，哪怕接货方纯属盛构，货到港后即成无主货，“丢包袱”的目的于是达到。一旦追根溯探，发货方仅花数千美元注册的公司往往早已人去楼空。1997年5月20日上海海关查处的美国总统轮船(中国)有限公司承运10余箱“洋垃圾”的事件就采取了这一方式。据这家公司的中国地区总经理宣称，发货企业名称叫“美国贸易公司”，“洋垃圾”事件发生后，他们根本无法在美国找到出口“洋垃圾”的公司。另一起典型案例是1997年的美国百孚公司对华出口垃圾案。当年5月初，已抵达北京平谷县大华山镇西峪村的29个集装箱“洋垃圾”曝光。经查，美国百孚公司于1995年初向中国远洋运输公司北美分公司电话订舱。委托“中远”公司将29箱名为废纸，实为破鞋烂袜的“洋垃圾”由美国运至中国青岛。1995年8月，29箱货物全部运至青岛后，百孚公司委托青岛外论代理公司找买主。同年10月，北京志强草纤公司将这批洋垃圾投投运入北京。令人吃惊的是，1997年5月19日，山东省商检局在青岛港8号码头，为赴山东调查北京平谷洋垃圾事件的中央联合调查组演示检验集装箱操作过程时，又惫外发现，一批标明进口废纸的货物中擂杂大量洋垃圾。这批压根儿未向商检部门登记报关的货物多达40个集装箱，总重542.7吨。
　　
　　由于对废物全部无害化处理成本太昂贵，发达国家往往为保护本国环境而采取向境外转移倾倒的简便省事办法。所以，向发展中国家出口废物实质上是为发达国家的废物提供了垃圾场。而且，发达国家往往通过以下几种运作方式绕过发展中国家的法律管制：(1)将“可作为原料”的废物，直接售给买方。(2)找不到买方则卖给船方，船方再寻找买主。(3)如船方不想成为第一买主，则废物货主与船主达成协议给一笔运输费将其运到境外，这就是某些废物堆放在码头而无买主的原因。通过这些方式，出口废物的国家花少量费用就解决了自身的废物处理，如果卖出了好价钱还有丰厚的利润。
　　
　　三、中国关于固体废物污染防治的主要立法
　　
　　固体废物越境转移是一个国际关注的问题。1992年召开的第二次世界环发大会通过的《里约环境与发展宣言》，指出了环境保护对持续发展的重要作用。1995年世贸组织专门成立了“贸易与发展委员会”，将贸易政策和环境保护政策同可持续发展联系起来，作为世贸组织优先考虑的任务。国际标准化组织也推出了IS014000环境管理国际标准系列，以促进商品在生产、流通和消费各个环节中的环保管理。一些发达国家更是将这一“绿色壁垒”作为贸易保护的新武器。我国政府对此也给予了高度重视。
　　
　　我国最早的对于固体废物进行管理的法律是1956年12月国务院批转的《矿产资源保护试行条例》，其主要是对于矿产资源勘探和开发综合利用的措施作了规定。
　　
　　在1979年《环境保护法（试行）》中，除了对矿场资源的开发和利用做出规定以外，还对防治工矿企业、城市生活产生的废渣粉尘、生活垃圾等对环境影响做出规定，尤其是对于废渣的综合利用和粉尘的吸尘净化做出了特别的规定。
　　
　　而在许多环境的相关立法中，许多都有涉及固体废物防治的内容：如《矿产资源法》、《海洋环境保护法》、《海洋倾废管理条例》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等等。
　　
　　上世纪90年代以后国家环境保护局会同有关部门先后频布了《关于严格控制境外有害废物转移到我国的通知》、《防治尾矿污染环境管理办法》、《防治含多氯联苯电力装置及其废物污染环境的规定》和《排放污染物申报登记规定》，公布了十几个固体废物污染控制标准，其中比较重要的法律文件是中国国家环保局和海关总署在1991年也联合发布了《关于严格控制境外有害废物转移到我国的通知)，由国家环保局、外贸部、海关总署、国家工商总局、商检局等S家联合颁布了(废物进口环境管理保护暂行规定》。 (暂行规定}禁止进口境外废物在境内倾倒、堆放，并“限制进口可以用作原料的废物”，对列人国家限制进口可用作原料的九大类废物的进口，须经国家环保局审批，其他废物严禁进口。国务院办公厅也发布了《关于坚决控制境外废物向我国境内转移的紧急通知》。
　　
　　为了保证各部法律之间的协调统一、完善法律结构以应对经济高速发展的新挑战，我国从80年代中期就开始起草关于固体废物的专项法律，后历经十年多方讨论、翻覆斟酌，终于1995年10月全国人大常委会通过了《固体废物污染环境防治法》。
　　
　　“十五”期间，国家先后制定或修订了一批环境保护的法律、行政法规、规章和标准，批准了一批国际环境条约，地方也出台了一系列地方性环境法规、规章和标准，我国环境法律体系更趋完善。　全国人大常委会制定或修订了《大气污染防治法》（2004年修订）、《环境影响评价法》（2002年）、《清洁生产促进法》（2002年）、《放射性污染防治法》（2003年）、《固体废物污染环境防治法》（2004年修订）等环境法律。还制定或修订了《渔业法》（2000、2004年修订）、《水法》（2002年修订）、《草原法》（2002年修订）、《防沙治沙法》（2001年）、《海域使用管理法》（2001年）、《土地管理法》（2004年修订）、《野生动物保护法》（2004年修订）、《种子法》（2004年修订）、《可再生能源法》（2005年）、《文物保护法》（2002年修订）等与环境保护密切相关的重要法律。
　　
　　四、我国固体废物污染转移法律制度：以《固体废物污染环境防治法》为核心[3]
　　
　　《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》于1995年10月30日由第八届全国人大常委会第十六次会议通过，自1996年4月1日起施行。[4]2004年12月29日，十届全国人大常委会通过了修订后的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，该法于2005年4月1日起正式实施。修订后的法律与1995年《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》相比，确立了一些新的制度和原则。[5]
　　
　　结合新的《固体废物污染环境防治法》，我国控制固体废物越境污染转移的法律制度大致包括：
　　
　　（一）固体污染物的定义
　　
　　《固体废物污染环境防治法》对“固体废弃物”作了明确的定义和分类:
　　
　　即在生产建设、日常生活和其他活动中产生的污染环境的固体、半固态废弃物物质。法律上将固休废弃物分为工业固体废物，城市生活垃圾废物和危险废物，这样便于管理，同时又涵括了较广的范围，突出了管理和控制的重点。
　　
　　（二）修订后的《防治法》改革固体废物的进口管理方式，控制了污染转移
　　
　　《固体废物污染环境防治法》规定：“禁止中国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置。”“国家禁止进口不能用作原料的固体废料，限制进口可以用作原料的固体废料。”而在《废物进口环境保护管理暂行规定》中，指出废物的范围是在生产建设、日常生活和其他活动中产生的污染环境的固态、半固态废弃物，即工业废物、生活垃圾和危险废物。从以上规定中可以看出，可以利用的废物不是生活垃圾和危险废物，而是可以做再生原料的工业废物。由于可能夹带生活垃圾乃至危险废物，因而可利用与不能利用总是同时存在，即使有可利用的一利，也会带来多弊。“限制进口”并未明确说明是限制总进口量，还是限制低于一定利用率的废物。但我国专业性法规为禁止外国废物人境提供了法律依据。《中华人民共和国进出境动植物检疫法》第5条规定:“国家禁止动物尸体、土壤进境。”而进口废物中难以杜绝也难以发现动物尸体和土壤，所以，认真执行该项法规，就应禁止境外废物人境。[6]
　　
　　从实践的情况来看，原《防治法》将进口废物按规定分两类管理存在一定缺陷:
　　
　　（1）一类废物是属于禁止进口的废物。虽然明确规定了数种废物名称，但仍有些严重危害的废物未被列入。如卫生检疫和动植物检疫病虫害，以及其他一些不可预料的危害物。
　　
　　按照有关规定，进口纺织品废料和废五金电器中允许夹带“易爆炸性废物等”，允量不超过总重量的万分之一。如果夹带雷管或炸药，即使在允差内，也存在危险。违反《中华人民共和国进出境动植物检疫法》第5条规定。而进口钢铁废料中允许夹带“杂土、废木料、废纸等”，允量不超过总重量的2%。但是在允差内，即使发现一个动植物病虫害，也存在危害，违反《中华人民共和国进出境动植物检疫法》第5条规定。此外，进口聚对苯二甲酸乙二醇酷(PET)或其他聚合物废料，允许夹带“化学废物、卫生间废物等”，允量不超过万分之一。即使在允差内，也存在危害和污染，违反《中华人民共和国刑法》第332条规定。而而且，废物不是按生产工艺、批量生产出来的，但检验却是按某一比例(最高才10%)扦取样品代表全批，取样比例比某些正规商品还少。由于大部分废物未经检验，也就存在污染和危害的隐患。
　　
　　（2）一类是可作为原料但需限制进口的废物。这类可利用的废物，在进口检验中仍需首先检验是否带有前一类禁止进口的废物，实际上是两类废物都要检验，有时也同时存在。列人严格限制进口的废物近30种，允许污染和危害的废物存在，允量的相对值虽然不高，但由于每批进口量都在几十吨至几百吨，因而允量绝对值都在几公斤到几十公斤，当然也就存在污染和危害。
　　
　　例如：进口废料中允许夹带“留床、医疗废物、废药品等”和纺织品废物中允许夹带“废旧衣服等”，允量不能超过总重量的万分之一。在允许重量范围内，如果存在卫生检疫病虫害，即使不超过总重量的万分之一，也存在污染和危害，违反《中华人民共和国刑法》第332条规定。
　　
　　在我国加入世贸组织后，货物进口管理方式发生了很大变化，对外贸易法为此已经进行了较大的修改，因此，固体废物污染环境防治法规定的废物进口管理方式也应顺势调整。
　　
　　根据我国既需要进口部分再生资源性废物，同时又要有效遏制境外危险废物向我国非法转移的实际情况，修订案在对废物进口的管理方面有几点变化：一是，根据对外贸易法的要求，将固体废物按照资源化程度和环境风险高低分为禁止进口类、限制进口类和自动许可类，分别制定目录，实行分类管理。二是对限制进口类固体废物的进口，要求必须依法办理进口许可；对自动许可类固体废物的进口，要求必须依法办理自动许可手续。这里最重要的变化，就是对可以用作原料的固体废物，除了实行限制进口的外，均应按照自动许可进口类进行管理。修订案同时规定，进口任何固体废物都必须符合国家标准，而且必须经检验机关检验合格。三是针对进口者逃避、无人承担固体废物退运责任的情况，追加承运人作为固体废物退运或者处置的责任承担人。
　　
　　（三）固体废物处置配套制度
　　
　　这些配套制度主要包括：
　　
　　1.一般固体废物和危险废物申报登记制度，从废物产生到收集、运输、最后处置固休废物都要向环保部门申报登记。2.限期淘汰落后生产工艺和设备名录制度。3.固体废物进口许可制度和危险废物经营的许可证制度。4.企事业单位有处理自身产生的固体废弃物和危险废弃物责任制度。这个责任不在政府，而在各个产生单位。5.危险废物处置的代执行制度。就是产生危险废物的单位，如果在限期内不处置或者没有能力处置其产生的危险废物，其所在地县级以上地方人民政府环境保护部门可以指定其他单位按照国家的规定代为处置，处置费用由产生危险废物的单位承担。这一制度有利于避免危险废物对环境造成的污染。6.对固体废物进行有效控制制度。法律对企事业单位产生的不能利用或暂时不利用的工业固体废物的贮存和处置均作了明确严格的规定。7.法律规定危险废物管理的名录制度，鉴别制度，识别标志制度以及其他特别管理制度。如危险废物分类收集、贮存制度、运输管理制度，污染事故预警与预先防范制度和事故应急与通报制度。
　　
　　（四）法律责任责任形式
　　
　　从民事责任看，包括《固体废物污染环境防治法》在内的4部污染防治法中，都没将故意或过失作为污染损害赔偿的必备条件。可见，在我国污染损害赔偿实行无过错责任原则，是不附加任何限制条件的。
　　
　　《固体污染防治法》中的行政责任，则是指行为人违反了固体废物污染环境防治法的有关行政义务或者实施了某种具体的、轻微的尚未构成犯罪的环境违法行为所应承担的行政制裁。这是广义的行政责任，但仅对行政相对人违法后应承担的行政责任作了规定。
　　
　　《固体污染防治法》对应当承担刑事责任的行为，作了明确规定，但没有规定刑罚的种类和幅度，只采用类推方式参照有关刑法的某些罪名执行。如：
　　
　　首先，违反《固体污染防治法》规定，将中国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置或者未经国务院有关主管部门许可擅自进口固体废物用作原料、逃避海关监管，构成走私罪的，依法追究刑事责任。对此，《刑法》以三种罪名予以规定，即：(1)违反《固体污染防治法》规定，将境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的，依照《刑法》第339条第1款的规定，构成非法将境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置罪，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；后果特别严重的，处十年以上有期徒刑，并处罚金。(2)未经国务院有关主管部门许可擅自进口固体废物用作原料、逃避海关监管的，依照《刑法》第339条第2款的规定，构成擅自进口固体废物用作原料罪，如造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。(3)以原料利用为名，进口不能用作原料的固体废物的，依《刑法》第339条第3款，构成走私固体废物罪，应当依照《刑法》第155条、第153条的规定处罚。由此可见，《刑法》缩小了走私固体废物罪的范围，而增加了非法将境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置罪和擅自进口固体废物用作原料罪。
　　
　　其次，违反《防治法》的规定，收集、贮存、处置危险废物，造成重大环境污染事故，导致公私财产严重损失或者人身伤亡的严重后果的，比照刑法第136条或397条的规定追究刑事责任。
　　
　　再次，固体废物污染环境防治监督管理人员滥用职权、玩忽职守、循私舞弊构成犯罪的，依法追究刑事责任。笔者认为，该刑事责任的处罚可比照刑法397条规定处罚。[7]
　　
　　（五）新《防治法》对救济措施的新变化
　　
　　1．法律责任的修改
　　
　　修订的《防治法》扩大了法律责任的范围，加重了处罚的力度。在该法第六十八条、第七十五条、第七十七条、第八十二条的规定中，罚款的额度均有不同程度的增加；针对非法进口的“洋垃圾”，新法明确规定，将中国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的，进口属于禁止进口的固体废物或者未经许可擅自进口属于限制进口的固体废物用作原料的，将由海关责令退运该固体废物，并处最高100万元的罚款；构成犯罪的将被追究刑事责任。进口者不明的，由承运人承担退运该固体废物的责任，或者承担该固体废物的处置费用。
　　
　　修订后的《防治法》还增加了承担法律责任的种类，该法第85条规定：“造成固体废物污染环境的，应当排除危害，依法赔偿损失，并采取措施恢复环境原状”。这就要求环境污染者在排除危害、赔偿损失的同时，并承担恢复环境原状的责任，既体现了污染治理的初衷所在，又实现了环境立法的目的。[8]
　　
　　2．引入生产者延伸责任制度
　　
　　生产者延伸责任制度要求生产者对产品废弃后的环境管理承担部分或全部责任，即生产者不仅要对生产过程中的环境污染承担责任，还需要对报废后的产品或使用过的包装物承担回收利用或处置的责任。[9]该制度是对“污染者付费原则”的深化和延伸。为了便于回收，生产者会主动选择使用材料少、容易回收的包装设计（德国、法国）。[10]
　　
　　原《废物污染环境防治法》对生产过程中的污染防治责任规定比较全面，而涉及生产者延伸责任的条款主要有第4条规定:“国家鼓励、支持开展清洁生产，减少固体废物的产生量。国家鼓励、支持综合利用资源，对固体废物实行充分回收和合理利用，并采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施。”第17条规定:“产品应当采用易回收利用、易处置或者在环境中易消纳的包装物。产品生产者、销售者、使用者应当按照国家有关规定对可以回收利用的产品包装物和容器等回收利用。”显然，旧法对固体废物的回收规定的是“鼓励”的法律政策，虽然也规定了生产者“应当按照国家有关规定对可以回收利用的产品包装物和容器等回收利用”，但是没有具体规定生产者的法律责任，从而使生产者延伸责任缺乏强制力与可操作性，流于形式。
　　
　　2002年制定的《清洁生产促进法》，对包装物的设计、回收等问题提出了约束性要求，但实施的效果并不理想。从我国的实际情况看，通过清洁生产法的制定实际上初步建立了生产者延伸责任制度，问题在于不够完善，并且有关部门之间缺乏合作，有关的控制办法不到位。
　　
　　为此，修订后的法律补充了有关生产者延伸责任的要求，新《固体废物防治法》第3条规定：“国家采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施，对固体废物实行充分回收和合理利用。”第18条规定:“产品和包装物的设计、制造，应当遵守国家有关清洁生产的规定。国务院标准化行政主管部门应当根据国家经济和技术条件、固体废物污染环境防治状况以及产品的技术要求，组织制定有关标准，防止过度包装造成环境污染。生产、销售、进口依法被列人强制回收目录的产品和包装物的企业，必须按照国家有关规定对该产品和包装物进行回收。”第19条规定:“国家鼓励科研、生产单位研究、生产易回收利用、易处置或者在环境中可降解的薄膜覆盖物和商品包装物。”另外，还在第五章的法律责任部分，规定了固体废物污染环境防治管理部门不依法履行监督管理职责的法律责任和生产者不履行生产者延伸责任的法律责任。可见，新修订的《固体废物污染环境防治法》从国家强制管理、企业自律与社会参与三个层面建立了生产者延伸责任实现的法律机制，成为这次法律修订的新亮点。[11]
　　
　　总之，建立生产者延伸责任制度可以减少固体废物的产生量和降低危害性，有效地解决生产、消费与废物处理责任割裂的问题，更好地促进循坏经济的发展，从而有效地解决生产、消费与废物处置责任割裂带来的问题，它将废弃物的管理与生产有机地联系起来，完善了企业环境保护社会责任的承担机制，是“污染者付费原则”的深化和延伸，是我国环境保护制度创新与发展的重要成果，对我国的环境保护有重要意义。[12]同时，通过对于进口固体废物商和出口固体废物商的限制，可以有效控制固体废物转移。
　　
　　3．鼓励提供法律援助
　　
　　投诉到环境保护部门的环境纠纷从1992年的不足10万件激增到2003年的60万件，受害人往往在遭受损害后，还要面临支付诉讼费、律师费等难题，这就导致许多受害人因经济原因而放弃诉讼。针对这种情况，新《固体污染防治法》第八十四条规定“国家鼓励法律服务机构对固体废物污染环境诉讼中的受害人提供法律援助。”新法还规定，受到固体废物污染损害的单位和个人，有权要求依法赔偿损失。国家鼓励法律服务机构对固体废物污染环境诉讼中的受害人提供法律援助。当事人可以委托环境监测机构提供监测数据。
　　
　　4．对举证责任理论的丰富和法律化
　　
　　新《固体废物污染环境防治法》设置了举证责任倒置。以往，在因固体废物污染引起的污染损害赔偿案件中，我国环境保护法中实行举证责任转移原则。[13]因固体废物污染环受害者最头疼就是举证难。对此，该法第八十六条规定:“因固体废物污染环境引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”也就是说，因固体废物污染环境所引起的损害赔偿诉讼，要由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任，该规定丰富了无过错责任原则，将以往停留在学理层面和仅在最高人民法院的司法解释中涉及到的举证责任转移原则具体化为法律规范，从程序法的角度要求被告免责必须具有法律规定的免责事由，并且证明其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任，二者缺一不可。这样的规定使举证责任理论更完备，更具有可操作性，而且也能更好地保护受害人的利益，明确排污单位的职责，促使排污单位积极治理污染，更好地保护环境。
　　
　　5．污染者依法负责原则的确立
　　
　　污染者依法负责的原则是指在生产、销售、进口、使用产品的过程中污染环境造成的损失及治理污染的费用应当依法由污染者承担，而不应转嫁给国家和社会。[14]它是对以往“谁污染，谁治理”、“污染者负费”原则的补充。这一原则的确立有利于促使污染者加强对固体废物的管理，防止环境污染，促进其对环境资源的合理利用。
　　
　　新《固体废物污染防治法》尤其明确了固体废物产生者发生终止、变更时的责任。产生固体废物的单位发生分立、合并、转让、撤销、解散或者破产时，由谁继续履行污染防治责任，原法律没有明确，这是大量固体废物污染问题长期得不到解决的原因之一。修订案对此规定：产生工业固体废物的单位终止之前，必须妥善处置固体废物以及有关场所和设施；除了当事人另有约定的情形外，变更后的单位应当按照有关规定对原单位的工业固体废物负责处置。修订案对历史遗留废物的处置提出了解决办法。本法修订以前，有的企业或单位已经撤销、解散或者破产，其留下的废物（很多是危险废物）往往无人负责，造成严重的污染和安全隐患。为此，新法规定，“对本法施行前已经终止的单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置设施、场所进行安全处置的费用，由有关人民政府承担。但是，该单位享有的土地使用权依法转让的，应当由土地使用权。[15]
　　
　　（六）完善危险废物的管理措施
　　
　　针对危险废物处置工作中面临的处置设施不足、长期贮存不处置、应急措施力度不够等问题，新《固体废物污染防治法》在加强危险废物管理方面规定了新措施：一是增加了危险废物集中处置设施的规划和建设要求；二是增加了危险废物贮存时间的限制；三是赋予有关人民政府及其主管部门处理危险废物污染事故的应急手段；四是对重点危险废物处置设施关闭或者退役后的维护资金来源作了规定。此外，修订案针对近年来从事危险废物利用的单位明显增多，而在利用过程中造成严重的环境污染和安全隐患等实际问题，为了堵塞管理漏洞，将危险废物的利用纳入了危险废物经营许可的管理范围。
　　
　　五、我国固体废物污染转移法律制度的缺陷
　　
　　现行制度的缺陷主要表现在：
　　
　　（一）管理的范围比较窄，尤其是对电子垃圾废物处置问题未涉及
　　
　　1．美国《固体废物处置法》[16]对固体废物和危险废物的规定
　　
　　美国的《固体废物处置法》把固休废物分为“危险废物”和“非危险废物”两大类，并为之分别规定了管理制度，明确“固体废物”“危险废物”的概念对明确《固体废物处置法》所调整的法律关系的范围和联邦、州政府之间职能分工和权力分配具有重要意义。《固体废物处置法》所称“固休废物”是一个法律概念。《固体废物处置法》所称的“固体废物”并非常识所见固体，而是一个固态、液态、半固态，甚至气态物质概念，它的定义是：“任何垃圾、废物、出自废物处理厂、供水处理厂和空气污染控制设施的污泥和其他被遗弃的物质，包括出自工厂商业、矿业、农业和社会活动的固态、液态、半固态或盛于容器中的气态物质。但不包括生活污水中，灌溉回流水中的受制于《水污染防治法》、MPIIS许可证的点源出水中的固体或溶解了的物质；还不包括《1954年原子能法》所限定的核源及其副产品物质。”可见该法规定的对象范围的广泛性。
　　
　　该法所称“危险废物”指的是“由于其数量、浓度或物理的、化学的或传播特性，可引起或极大地促进死亡数的上升和严重的不可治愈疾病的增长或使更多疾病成为不可治愈疾病，或如不适当地处理、储存、运输、处置或管理，则对人体健康和环境实际地域或可能构成危险的固体废物和固体废物的组合”。此外，联邦环保局《危险废物识别条例》还规定凡具有易燃性、腐蚀性、易反应性和未通过吸收程序毒性检测的固体废物皆为危险废物。联邦环保局在其《危险废物识别条件)中排除了九类物质为危险废物。[17]
　　
　　2．《巴塞尔公约》和东盟有关电子废物的规制的新发展
　　
　　“电子废弃物”（E-waste 或 Waste from Electronics and Electronic Equipment， WEEE）又称为“电子垃圾”，电子电气产品在达到使用寿命后就报废成为了电子废物。 电子废物主要包括各种废旧电脑、电子通讯设备、电视机、电冰箱等废旧家电，以及被淘汰的精密电子仪器仪表等。
　　现在，电子废物已经成为困扰全球的大问题。在国外，尤其是在发达国家，电子产品十分普及，加之电子产品的更新换代速度加快，电子废物正在以惊人的速度增长，全世界都面临着电子废物带来的压力。而这些电子废物主要产生于发达国家。为解决电子废物污染问题，一些发达国家和企业把电子废物转运到发展中国家和地区。
　　
　　在《巴塞尔公约》中，将使用后的废弃的计算机、电子设备及其废弃物规定为“危险废物”。在这些废物中含有大量《巴塞尔公约》禁止越境转移的有毒有害物质。2002年在瑞士日内瓦召开了《巴塞尔公约》第六次缔约国大会，会上专门针对电子废物召开了“电子废物环境无害化管理部长级圆桌会议”我国在会上主要提出了三点看法：1．防止电子废物的越境转移，帮助发展中国家提高回收利用和处理处置的能力，是巴塞尔公约面临的挑战，也是急需解决的问题；2．巴塞尔公约秘书处的指导下，北京区域中心组织了电子废物环境无害化管理研讨会，共同探讨对电子废物越境转移进行控制和进行环境无害化管理的途径，寻找可能的解决方案；3．巴塞尔公约的框架下，就电子废物的回收利用和处理处置，加强发达国家向发展中国家的技术转让。
　　
　　针对《巴塞尔公约》的规定，东盟环境战略行动计划中的相关支撑行动中有三项就直接牵涉到电子废物越境转移的控制：第一，支持把环境和发展问题纳入区域框架的决策过程；第二，加强对有毒化学药品和有害垃圾的管理，严格控制有害垃圾的流入。第三，是建立促进环境无害化技术转移的体制。东盟自由贸易区的相关国家根据以上政策，加强相互间的合作，形成区域性的保护力量，共同抵制西方发达国家电子废物越境转移现象，从而控制本地区的电子废物越境转移，保护东盟各国的环境利益。[18]
　　
　　我国新《固体废物污染环境防治法》在附则中对固体废物定义为：固体废物，是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。这个界定比较狭窄。而且，新《固体废物污染防治法》第37条规定对电子垃圾的处置尽管有所涉及三规定，但过于原则和笼统，可操作性不强，可供参照的有关法律、法规的规定也少而又少。
　　
　　（二）配套法律制度非常欠缺，缺乏固体废物标准体系
　　
　　美国的固体废物的环境立法起步较早，建立了比较严格、科学的法律体系。1939年美国的联邦卫生教育福利部就制定了土地填筑物规则。美国除国会立法外，仅联邦环境保护局就制定了上百个关于固休废物、危险废弃物的排放、收集、贮存、运输、处理、处置、回收利用的规定、规划和指南等。形成了一个固体废弃物管理的法规体系。此外，美国在进行专门性废物管理立法时，还注意与其他法律、法令的协调。如美国的《固体废物处置法》中专门规定了该法的适用与其他法规的协调一体化问题，规定了该法与《联邦水污染控制法》、《安全饮用水法》、《海洋保护、研究、禁猎法》、《原子能法》、《洁净空气法》、《灭虫剂、灭菌剂、灭鼠剂法》等法的关系，便于固体废物污染环境防治的执法与司法。
　　
　　整体而言，美国控制危险废物管理制度包括以下几种：1.危险废物的识别制度，也就是《固体废物处置法》要求联邦环保局编制“危险废物名录”。2.危险废物经营活动的报告制度。3.对危险废物产生者的管理制度。根据《固体废物处置法》的规定，联邦环保局于1980年2月颁布了《危险废物产生者条例》该条例经多次修订，沿用至今，该条例规定了危险废物产生者的定义，以及危险废物产生者的义务。4.对危险废物运输者的管理制度。联邦环保局于1980年2月颁布了《危险废物运输者条例》。5.对危险废物的处理、储存、处置者的管理制度。联邦环保局根据《固体废物处置法》的授权，于1980年2月颁布《危险废物设施所有者和营运人条例》。6.监测、检查和联邦执行制度。
　　
　　与此相比，尽管新《固体污染防治法》规定了一些新内容，但是尚不够完善，配套的法律制度更显欠缺。而且，我国目前还没有相应的固体废物标准体系，如危险固体废物产生者的标准，转移、贮存危险废物标准，收集、处理、处置危险废物标准，固体废物排污收费标准等，由于法规体系不配套，因而给固体废物污染的防治执法和司法带来了一定的困难。
　　
　　（三）救济方式上不足，尤其是没有引入具体诉讼制度
　　
　　新《固体污染防治法》第84条第三款规定：“调解不成的，当事人可以向人民法院提起诉讼。当事人也可以直接向人民法院提起诉讼”。该项规定明确界定了提起民事诉讼的主体资格只能是当事人。
　　
　　但基于固体废物污染环境的特点及当事人对相关知识的缺乏，仅有当事人具有提起诉讼的主体资格显然不利于维护受害人的权益。而集团诉讼作为一种典型的扩大诉权的诉讼形式，广泛地为公民环保团体提供了保护环境的重要手段。美国最高法院公布的“集团诉讼”的资格为:凡是集团中某一人受污染之害，该集团的其他人都具有了提起“集团诉讼”的资格，他们都可以作为原告出庭。[19]
　　
　　如果能扩大起诉人的资格，引入集团诉讼，这样不仅有利于维护受害人的权益，同时也可以让更多的公众参与到环境保护工作中来，促使污染者防治污染。
　　
　　（四）责任限制尚不够严格
　　
　　如前所述，我国的固体废物污染环境防治法规定的法律责任有三种形式:即行政责任、民事责任、刑事责任。而美国为了保证危险废物的管理规定得到遵守，其《固体废物处置法》规定了一系列严厉的法律制裁措施。其中主要有：1.守法令、罚款和民事诉讼，联邦环保局可以对违法者发布守法令、罚款，也可以对违法者起诉，向法院申请法律救济。2.较为严厉的刑事责任，除了惩治固体废物污染环境犯罪的结果犯外，还包括固体废物污染环境犯罪的行为犯。
　　
　　这些都是值得我们学习和借鉴的。


【作者简介】
陈彬，男，江西上饶人，武汉大学法学院2006级国际经济法博士研究生，《武大国际法评论》编辑，研究方向为国际贸易法、国际投资法。


【注释】
本文为司法部课题（项目编号：04SFB3018）维护环境安全：控制外国污染转移法律问题研究及其对策研究结题成果之一。
[1] 参见【英】庞廷著，王毅、张学广译：《绿色世界史：环境与伟大文明的衰落》，上海人民出版社2002年版。
[2] 孙锋：《中国固体废物再利用——循环型和谐社会法律研究》，载《2006 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集》，第1315页。
[3] 已经颁布的控制固体废物转移的重要法律文件包括：《中华人民共和国国家污染物控制标谁》(中华人民共和国计划委员会，中华人民共和国基本建设委员会，中华人民共和国卫生部批准) 1974年O1月O1日试行；《中华人民共和国固体废物污染防治环境防治法》(第八届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过) 1996年04月O1日；《废物进口环境保护管理规定》(国家环保总局) 199b年03月O1日；《再生资源回收利用“十五”规划》(国家经济贸易委员会) 2002年1月IO日；《关于报废电子电器产品环保管理情况的通报》(国家坏保总局) 2002年05月30日；《国家重点行业清洁生产技术一导向目录》(第一批) 2002年08月10日；《中华人民共和国清洁生产促进法》2003年O1月1日；《国家重点行业清洁生产技术导向目录》(第二批)(国家经济贸易委员会，国家环保总局) 2003年02月27日；《医疗废物管理条例》(中华人民共和国国务院) 2003年11月18日施行；《关于加强废弃电子设备环境管理的公告》(国家环保总局) 2003年08月26日；《关干实行危险废物处置收费制度促进危险废物处理产业化的通知》(国家发展和改革委员会，国家环保总局，卫生部，财政部，建设部) 2003年11月18日；《关于加快推行清洁生产的意见》(国家发展和改革委员会，环保总局，科技部，国土资源部，税务总局，质检总局，农业部，水利部，教育部，财政部，建设部) 04年1月13日；《全国危险废气废物和医疗废物处置设施建设规划》(国家环保总局，国家发展和改革委员会) 2004年1月19日；《危险废物经营许可证管理办法》(中华人民共和国国务院) 2004年07月01日；《清洁生产审检暂行办法》(国家发展和改革委员会，国家环保总局) 2004年09月09日；《废旧家电及电子产品回收处理管理条理》(征求意见稿)(国家发展和改革委员会) 2004年09月17日；
[4] 2003年5月至6月，全国人大常委会组成以盛华仁副委员长为组长的固体废物污染环境防治法执法检查组，对该法的实施情况进行了全面检查。从检查结果看，该法的实施对推动我国固体废物污染防治工作发挥了积极作用，同时发现，随着我国工业化、城市化的发展以及人民生活水平的提高，固体废物污染防治工作面临着许多新的情况和问题，执法检查报告提出了一系列法律修订建议。随后，全国人大常委会将固体废物污染环境防治法的修订列入了第十届全国人大常委会的立法规划。根据立法规划，全国人大环境与资源保护委员会于2003年7月成立了固体废物污染环境防治法修改起草领导小组，着手起草修订草案。2004年9月24日，全国人大环境与资源保护委员会向全国人大常委会提请审议固体废物污染环境防治法修订草案。同年10月25日，第十届全国人大常委会第十二次会议对草案进行一审，两个月之后召开的第十三次会议进行二审。
[5] 袁锦秀：《<固体废物污染环境防治法>的立法完善探析》，载《湘潭师范学院学报(社会科学版)》2005年9月，第28页。
[6] 高纯金：《我国应停止外国底物进口业务》，载《国际贸易问题》2001年第9期，第40页。
[7] 庞淑萍：《试论违反我国固体废物污染环境防治法的法律责任》，载《山西财经学院学报》1997年第6期，第88页。
[8] 袁锦秀：《<固体废物污染环境防治法>的立法完善探析》，载《湘潭师范学院学报(社会科学版)》2005年9月，第29页。
[9] 孙佑海：《固体废物污染环境防治法的新变化》，载《中国人大》2005年1月10日，第17页。
[10] 20世纪90年代，生产者延伸责任的理念得到迅速传播并进入实践和立法领域。今天，几乎所有的DECD国家都制定了生产者延伸责任的政策。通过政府引导，企业自发或立法强制等方式实践生产者延伸责任。其中，欧盟，瑞典、瑞士，丹麦、荷兰等欧洲发达国家，日本都以立法形式，针对不同产品实施了生产者延伸责任制度。
[11] 赵建林：《<固体废物污染环境防治法>修订的新亮点——生产者延伸责任制度》，中国环境管理2005年6月，第7页。
[12] 赵建林：《<固体废物污染环境防治法>修订的新亮点——生产者延伸责任制度》，中国环境管理2005年6月，第6页。
[13] 此处的举证责任转移原则，是指受害者不必提出包括致害者有过错等证据，而只须提出致害者已有污染危害环境行为等“表面”证据，和自己受损失是由于致害者排污行为所致的事实，赔偿要求即告成立，若致害者否认，就须提出反证，否则就应负赔偿责任。韩德培主编：《环境保护法教程》，法律出版社2003年版，第504页。
[14] 韩德培主编：《环境保护法教程》，法律出版社2003年版，第504页。
[15] 孙佑海：《固体废物污染环境防治法的新变化》，载《中国人大》2005年1月10日，第18页。
[16] 在1976年，美国就颁布了《固体废物处置法》又称《资源保护和回收法》。《固体废物处置法》是一项全面控制固体废物对美国土地污染的法律，1984年，美国国会针对《固体废物处置法》在实施过程中遇到的问题，对该法作了重新的修订，1984年修订的《固体废物处置法》一直沿用至今。
[17] 徐兴峰：《中美固体废物污染防治法律制度比较》，载《上海环境科学》第16卷第2期1991年2月，第12页。
[18] 参见伏云辉：《中国—东盟自由贸易区电子废物越境转移的控制》，载《2006年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集》。
[19] 王娅：《我国应尽快建立健全公众参与环保机制》，载《中国环境报》2003-12-09。