从环境资源物权角度对我国现行环境保护法修改

【摘要】　　我国现行的环境保护法的修改已经提上了议事日程，有必要从环境资源物权的角度，保护私法意义的公民环境权。
【英文摘要】It is necessary to amend Environmental Protection Law. And it is necessary to protect environment right in privatization from the respect of res right.
【关键词】公民环境权；环境容量权；环境相邻权；自然资源使用权
【英文关键词】enviornment right; environment capacious resources; the adjacent rights; the right of use of natural resources
【写作年份】2007年


【正文】
　　我国现行的《环境保护法》于1989年颁布并实施，该法修订的紧迫性目前已取得有关部门和广大学者的共识。修订不仅要从宏观上把握全局性的问题，还要从微观上全面、系统地把握一些具体的问题。我国的现行《环境保护法》中缺乏对于公民环境权的规定，本文仅就私法意义上的公民环境权提出自己的修改意见。
　　
　　按照环境权的享有所依据的法律属性的不同，可以将之分为私法意义上的环境权和公法意义上的环境权。前者是公民个人所依法享有的在安全舒适的环境中生存和生活的权利；后者是一种环境管理权。在我国的环境立法中，私法意义上的环境权多体现在宪法、民法、民事诉讼法、刑法等法律部门，比如民法中规定“公民享有生命健康权”、“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任”，就说明了公民个人享有在安全舒适的环境中生存和发展的权利，这种权利受法律保护，不得侵害和剥夺：而公法意义上的环境权则体现在环境保护法、行政诉讼法等法律部门中，比如环境保护法中规定“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一管理”就表明了环境保护行政主管机关的环境资源管理权。
　　
　　然而，我国目前现行的法律之中，过于注重公民对于国家的服从关系，从而忽视了公民对于国家的监督关系。可以说，我国目前公民的环境权介入环境保护领域的范围很小，特别是监督决策方面，环境保护目标的实现，主要是依赖国家的环境行政权的实施，致使行政机关的行政权利过大，发生乱用权利的现象。 总之，发生上述问题的原因主要原因是在环境保护的基本法中欠缺公众环境权的规定。综观世界环境保护法的立法实践，一切发达国家对于公众环境权的规定较为完善。美国1969年颁布的《国家环境政策法》中有关于环境权的规定，对于世界各国产生了较大的影响。该法的第一篇第三条强调，“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境作出贡献。”而作为公害大国的日本在1969年制定的《东京都公害防止条例》序言中明确规定，全面尊重市民健康、安全以及舒适的生活的权利。在上述国家的立法实践中都明确规定了公众环境权。《里约宣言》和世界大多数民主国家的环境立法已经表明，义务本位和纯粹的权利本位应让位于符合社会公共利益的权利本位。如2002年的《俄罗斯联邦环境保护法》序言指出：'根据俄罗斯联邦宪法，每个人都有享受良好环境的权利，每个人都必须爱护自然和环境，珍惜自然财富。'而我国现行《环境保护法》第6条首先强调的是环境义务而非环境权利；对于环境权利，也仅限于检举权和不明确的控告权。因此，在修订该法时，有必要借鉴1999年《加拿大环境保护法》、2002年《俄罗斯联邦环境保护法》、1969年美国《国家环境政策法》的经验，首先在总则中依据宪法对公民的基本环境权利和义务先后作出政策性的宣告，其次在分则的国家对环境的管理及其监督、环境污染和其他公害的防治、自然资源与生态的保护、特殊环境的保护、促进环境科技与产业发展、促进环境保护教育与环境文化事业的发展、环境紧急事故的处理、环境纠纷的处理、国际环境保护合作等章节中明确各有关法律关系主体的主要环境权利和义务。
　　
　　我国应该结合国外的立法经验，在环境保护的基本法——《环境保护法》中明确规定出公众对于环境的权利和义务，强调公众对于国家的监督权，充分调动公民环境保护的积极性，提高公民环境保护的意识。让每个公民都能够充分的意识到环境是大家的，不是只靠单个单位或者个人的努力所能够实现的。通过公民对于国家的服从，国家又要接受公众的监督双方达到完美的结合来实现环境保护的目标——人与自然的和谐共存。
　　
　　将公民环境权作为一项具有人权属性的法定权利来进行保护,除了宪法中应当将其作为公民的基本权利加以明确规定以外,笔者认为,还应当通过民事实体法将公民环境权作为一种基本民事权利予以确认,并对其内涵和外延加以具体的界定。一些学者认为,《环境保护法》对公民环境权的保护己经作出了明确的规定。如该法在第6条、第41条中就规定了对公民的检举权、控告权及寻求赔偿(救济)的权利,有关环境污染防治的相关法律、法规中一也有类似的规定,笔者认为,这些规定对公民环境权的保护是不够的。从这些规定的内容来看,它们共同的特点是只针对公民程序意义上的环境权,并没有规定实体意义上的公民环境权。这就使得我国公民在环境权被侵害时只能以民法中的人身权或财产权受侵害为由提起诉讼。由于环境侵权所具有的特殊性, ,公民的诉讼请求很难得到满足,被侵害的权利无法获得有效救济。笔者认为,作为一项具有人权属性的法定权利,公民环境权应当与公民的生命权、健康权、人格权一样,在民事权利体系中有自己的一席之地。只有这样,才能像其他类型的基本民事权利一样得到充分的保护。同时，从物权保护的角度，保护公民的环境权。
　　
　　现在，为实现代际公平，承认环境资源公有化前提下，认可物的生态功能，将环境资源予以定性、定量，由相关性物权制度予以保护，充分发挥其使用效能。环境资源物权分为自然资源物权和环境物权。自然资源物权强调可持续发展前提下，对物的占有、使用、收益功能。环境物权则更抽象，表现为对环境纳污（自净）能力的使用权，即环境纳污（自净）能力作为一种十分稀缺的特殊自然资源和商品，在实行“总量控制”的前提下，实现环境纳污（自净）能力的取得、收益、转让。这种新型的物权即是环境容量权。关于自然资源方面的物权制度早已存在于法律和法律学说中。早期的自然资源权主要用于对自然资源的占有、使用、处分和收益，侧重于“最大限度地发挥自然资源的经济效能，”“维护各种自然资源的环境效能仅是资源保护立法的间接目的和作用，”从而无视自然资源在质和量上的枯竭和衰退，这种自然资源物权观是消极，不可取的，甚至是有害的。在可持续发展的资源立法思想下，应该要求资源开发利用行为必须同时受到两个立法目标的制约——经济效益和生态效益，这两个立法目标其终极目标基本是平行一致的。资源立法必须首先给任何一项预期进行的资源开发行为设定一个生态底线——不超过该项资源的自然承载能力，只有在符合这个生态安全底线的前提下，才可以继续进行以经济效益为重心的资源开发行为。因此自然资源物权应该包括对自然资源的保护、改善、合理利用和可持续开发利用。目前，各国通过立法所设立的有关自然资源的权利主要包括以下几个方面：土地权利，包括对土地的所有权、使用权、出让权、转让权、地役权、抵押权、租赁权、承包权、经营管理权；其他资源权利，如水权、草原权、矿产资源方面的所有权、开采权、勘探权；其他物权。
　　
　　环境资源物权包括：
　　
　　1、环境容量权，也可以称之为环境纳污能力的使用权，即环境纳污能力作为一种十分稀缺的特殊自然资源和商品，在实行“总量控制”的前提下，实现环境纳污能力的取得、收益、转让[1]。具体包括：企业的环境容量权和公民的环境容量权。企业的环境容量权主要表现为污染权交易制度。
　　
　　污染权是美国人戴尔斯首先提出的概念，其内涵是政府作为社会的代表及环境资源的拥有者，把排放一定污染物的权利象股票一样出卖给出价最高的竞买者。污染者可以从政府手中购买这种权利，也可以享拥有污染权的污染者购买，污染者相互之间可以出售或转让污染权。这里所说的“排放一定污染物的权利”指的就是环境容量的使用权。
　　
　　污染权交易制度的实施，主要途径是建立可转让排污许可证制度。可转让排污许可证有时也可称之为买卖排污许可证或环境污染执照，使之能够作为商品进入市场交易或在污染者相互之间进行有偿转让的许可证。
　　
　　进入市场的排污许可证，即环境容量许可证必须具备：
　　
　　（1）权利的取得：许可取得。需要取得环境容量使用权的单位或个人，必须首先向所在地的环境保护部门申报登记自己所拥有的污染物排放设施，处理和在正常作业条件下排放污染物的数量和浓度，并提供防治污染的有关技术资料。
　　
　　（2）权利使用的限制：环境容量权由物权法规定，它具有技术性特征，以污染物总量控制为前提。环境容量许可证的发放必须与污染物排放总量控制协调一致，必须在总量控制限额以内进行，污染物总量控制是指以环境质量目标为基本依据，对区域内各污染源的污染物的排放总量实施控制，根据环境允许负荷量和环境自净容量，确定本区域污染物的允许排放总量，污染物的实际排放量应小于或等于允许排放总量。取得环境许可证还要符合相关环境标准特别是污染物排放标准的规定，即依据可转让排污许可证排污时，所排放的污染物的浓度必须在国家或地方规定的浓度标准以内，超标准排污即属非法排污。这也是环境使用权人行使权利的限制——无害使用。
　　
　　美国大气环境质量和水环境质量的控制方面，就实行一种控制污染物排放的“泡泡政策”（Bubble policy）。它的实质是根据环境的容量，由环境当局对环境内可容纳的污染物的总量(即大“泡泡”)事先作出计算，当这个总量被确定后便将它分为若干份（即小“泡泡”），然后将这若干份的分量再卖给企业，并许可企业在小“泡泡”的容量内排放污染物。如果企业通过技术革新减少了污染物的排放，那么该企业既可以将节余的“泡泡”存入专门的银行以便今后扩大生产规模时使用，也可以将该节余的“泡泡”通过排放权交易市场出让给其他拟在“大泡泡”范围内建立新的工厂或车间的其他企业。[2]“泡泡政策”能使企业在充分考虑自己经济效益的前提下，达到减少或改善排污的效果，把企业的经济效益和环境效益有机地结合起来。
　　
　　我国目前的排污许可证分为两类：一类是广义上的排污许可证，即国家环境保护部门对不特定的一般人依法负有不作为（不排放污染物）义务的事项，在特定条件，对特定对象解除禁令，允许其作为（排放污染物）的许可行为。这一类排污许可证在环境立法中被广泛使用，这一类许可证与一般意义上的行政许可是一致的。另一类排污许可证是污染物排放总量控制下颁发的许可证，这一类许可证是以污染物排放总量控制为前提的，是在总量控制额度范围内颁发的许可证。如《水污染防治法实施细则》第 9 条规定：“企业事业单位向水体排放污染物的，必须向所在地环境保护部门提交《排污申报登记表》。环境保护部门收到《排污申报登记表》后，经调查核实，对不超过国家和地方规定的污染物排放标准及国家规定的企业事业单位污染物排放总量指标的，发给排污许可证”。这一类许可证是狭义上的特定的许可证，只能在环境保护领域使用。上述两类排污许可证，能够进入市场，作为一种商品进行有偿转让或交易的，仅限于后一类许可证，前一类许可证是不能进行转让或交易的。中国目前尚不存在实质意义上的排污许可证制度，多是广义上的排污许可证。企业在这种制度下，通过采取稀释污染物的浓度，增加排放数量的方法排放污染物，以达到将高浓度含量的污染物排出企业，又不违反排放标准规定的目的。后果是一定环境面积内污染物的总量增大超过环境的容量，达不到环保的要求。而且这种“排污收费制度”使污染者只负金钱义务，对已产生的现有污染负责，是消极的事后补救措施。
　　
　　通过建立环境容量使用权制度，可将这种消极的事后补救，变为积极的资源利用。在利用过程中，使用者自觉的承担了相应的义务，避免了“排污收费”中国家和社会成为污染治理责任的被转嫁者。
　　
　　公民的环境容量权 由于环境关乎人类现在和将来世世代代，因此公民取得对环境使用权，是其生存和发展的必要条件，它是一项基本的民事权利。与以往的民事权利又有所不同，含有生态因素，具有人类共享的整体性特征，因此它也是宪法所保护的权利。公民环境使用权包括生命权、健康权、财产权、安宁权、日照权、清洁空气权、清洁水权、观赏权等。
　　
　　2、环境相邻权
　　
　　（1）相邻权的定义：在传统民法中，相邻关系含义为相邻不动产的一方所有人或使用人对其所有或占有的不动产具有自由支配力，另一方所有人或使用人对其所有或占有的不动产具有自由排他力，两方在行使权利过程发生的权利义务关系。基于相邻关系，产生了相邻权。所谓相邻权是指对相邻不动产享有所有权、占有权或用益权的民事主体，依法取得的，因实现各自的民事权利而享有的对相邻他方的不动产取得某种便利的权利。相邻关系的规定在《汉穆拉比法典》、《十二铜表法》中都有体现，现代各国民法典对相邻关系作了具体规定，随着现代工业社会的到来，与传统农业社会相适应的用地、用水相邻权有了新发展，产生了环境保护相邻权制度。环境保护相邻权与传统相邻权都以权利不得滥用为理念基础，即“在不侵害他人财产的前提下使用自己的财产”。
　　
　　（2）相邻权的内容：传统相邻权的基本内容如下：
　　
　　首先是对相邻不动产为特定使用的权利，即为自己不动产的使用便宜有必需或必要时，在相邻不动产上所为的特定使用。其中包括在此基础上依约定等方式形成的地役权内容。
　　
　　其次是限制相邻不动产使用人对其不动产为特定行为的权利，亦即当相邻不动产使用人对其不动产的使用造成对邻人的妨害（包括危险）时，其邻人有权予以排除。因此传统相邻权中的相邻关系一般发生在土地所有人、使用人、典权人和租赁人之间，主要协调土地所有人使用者相互间的土地使用关系。随着工业社会的发展，人们对权利适用条件有了扩大的需求，如房屋使用者开始考虑怎样使用房屋才能让居住者舒适安宁，相邻应不简单理解为毗邻关系，即只要对主体有益，存在为相邻利益，就有相邻关系。史尚宽认为：“依气、热、音响等之放散所生之侵害，不独就不动产，就动产亦得发生。近代民法关于此项问题，不仅限于所有权，而扩及一般私权，以之为权利滥用之问题。”王泽鉴也认为：“所谓邻地，凡因土地所有人使用权利可遭受损害之土地，均包括在内。”相邻意味着只要他人不动产的使用对自己不动产的使用产生影响，或对本人不动产的使用影响到他人不动产使用的整个辐射面积和空间，都可作“相邻”，环境法中相邻关系也因此产生了。具体含义是权利人在行使企业的营业权时，利用自己或他人的土地经营工厂或从事开发建设活动产生了废水、废气、废渣、粉尘、辐射、噪音、热量、振动、地面下陷等侵害，危害邻人身体健康和财产，如果超过社会容许限度……，构成权利滥用。[3]
　　
　　（3）相邻权的立法例：由于环境法是社会法，环境法中的相邻权也不再是一种私权，仅对“私益上所有权的限制”给予私力救济，需要公力配合，大陆法系有关环境相邻关系制度称之为不可称量物质妨害相邻关系。不可量物侵害，为 Immission 一词的意译，为 20 世纪以来德国民法和瑞士民法中重要概念，指噪音、烟煤、震动、臭气、尘埃、放射性等不可量物质，侵入领地，造成的干扰性妨害或损害的现象，性质属于物权相邻关系的类型。英美法与德、瑞不可量物侵害相当的制度为“安居妨害”制度，各种不法妨害他人享有的与土有关的权利的行为都是“安居妨害”行为。《德国民法典》第906条规定的不可量物侵害制度的内容：第一，为维系相邻共同体关系的存在，受到妨害的一方当事人负有一定程度的容忍义务。第二，相邻一方因另一方从事生活活动或进行无需经许可的营业活动受到重大损失，而经利益衡量又不能禁止侵害方的此项活动时，受害方就所受损害享有“衡量补偿请求权”。第三，相邻一方致另一方于“重大损害”或“本质侵害”，且不能依“衡量补偿请求权”对该损害予以补偿时，受害方得行使妨害排除请求权，请求禁止、关闭营业活动本身。
　　
　　日本现行民法对于不可量物产生的侵害问题未规定，但形成了解决新型相邻关系问题的“忍受限度”理论。按“忍受限度”理论，相邻关系中的受害方因受不可量物侵害而请求损害赔偿时，其请求是否得到许可，一般须综合考虑以下各要素：第一，被害利益的性质和程度。被害利益的性质，是指被害的利益属于公益还是私益。一般来说，公益较私益易于受到保护。被害的程度，指受害时间的长短及其严重性。第二，土地利用的先后关系。受害地所有人或利用人利用土地在前，而加害地所有人或利用人利用土地在后时，基于既得权不可侵原则，不可量物侵害较易成立。反之，加害地所有人或利用人利用土地在前，而受害地所有人或利用人利用土地在后时，受害地所有人或利用人因无既得权，故须负较高的忍受限度，从而不可量物侵害也较难成立。换言之，明知会发生不可量物侵害而仍于其近邻建筑住宅的人，因受妨而要求补偿时，一般不予承认。第三，损害的回避可能性。损害的回避可能性，指以不可量物侵害的发生能否回避作为判断不可量物侵害成立与否的标准。加害地所有人对领地不可量物侵害的发生，本来可以回避而不回避，构成不可量物侵害。第四，加害人无论是否采取了防治不可量物侵害发生的措施，均不影响损害补偿请求权的成立。同样，使不可量物侵害发生的“活动”本身的社会价值或有用性，也对损害补偿请求权的成立没有影响。概言之，即使具有高度公共性的事业，如其产生的不可量物侵害逾越了社会一般人的容忍限度时，加害地所有人或利用人也须对所生损害予以赔偿。这种不可称量物质产生具有必然性，不得不在一定限度内加以忍受。考虑相邻关系，必须从环境生物性，地理上整体性、生态的连锁性、环境影响的广泛性出发，判断主体之间是否有特定利益。我国物权法对此作了规定。
　　
　　私法性环境权确立后，虽然环境权量化是具有可行性的，但要实现可操作性还需要一个过程，许多国家承认环境权，但在司法实务中并不认可，所以相邻权仍是民法处理有关环境资源纠纷的重要法律依据。相邻妨害责任成立的依据是由相邻关系产生的环境资源物权请求权与环境侵权共同构成的，通过对环境侵权制度探讨，可以进一步了解相邻权的变化。
　　
　　3、自然资源使用权
　　
　　自然资源使用权指为了自然资源有效和可持续利用，使用权人在依法取得了自然资源主管部门的许可后，所拥有的对自然资源使用收益的权利。根据我国现行的各个自然资源法及目前通行的自然资源使用权种类的划分方式，主要的“自然资源使用权”种类包括：（1）采矿权（2）林木采伐权（3）林地使用权（4）取水权（5）渔业权（6）草原使用权。自然资源从一定的角度讲就是环境要素，环境要素是构成人类环境整体的各个独立的、性质不同的而又服从整体演化规律的基本物质成分。环境要素具有双重功能或属性，即具有环境效益，又是人类利用的经济资源，具有经济效益。[4] 自然资源使用权具有一般用益物权的性质，但又有不同：权利取得的依据：自然资源使用权依据《土地管理法》、《森林法草原法》、《渔业法》、《水法》、《海洋环境保护法》、《野生动物保护法》、《矿产资源法》取得。权利取得的方式：国家依社会公共事务管理者的身份，对自然资源使用权取得实行行政许可。 权利的性质：自然资源使用权是一项民事权利，但由环境资源法规制，更多考虑环境效益，从社会公共利益出发，以保证自然资源合理和可持续的利用为立法目的。权利的限制：自然资源使用权制度强调在实现具体的自然资源使用权设立目的的前提下，对标的物进行有节制的利用。


【作者简介】
梁琳，兰州大学法学院，甘肃兰州。


【注释】
[1]王明远.从“污染物‘末端’处理”到“清洁生产”[J].外国法译评,1999.
[2] 汪劲.中国环境法原理[M].北京：北京大学出版社 ，2000.
[3] 王明远.环境侵权救济法律制度[M]. 北京：中国法制出版社， 2001.
[4] 吕忠梅.环境法 [M] .北京：法律出版社1997.