试论环境权保护中的知情权问题

【摘要】　　环境权是一项特殊的人权，受害者往往具有人数众多、不特定、潜伏时间长等特点，其所面对的又往往是作为企业的强势群体，因此在环境权保护的过程中，尤其要强调政府的义务，也就是说，要首先确保作为一个普通公民对相关信息的知情权，才能够进而有效维护自己的合法权益。保障公民知情权理应成为环境法的一项基本原则。
【英文摘要】　　The right to environment is one of especial human rights. On one hand, the casualties of environment are often numerous and not given. On the other hand, the inflictors of environment as enterprise are often strong colony. So people who want to protect their right to environment should have right to know firstly. The protection of people’s right to know should be a basic principle of environment law.
【关键词】环境权；人权；知情权
【英文关键词】Right to Environment; Human Rights; Right to Know
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、一则案例引发的思考
　　
　　甘肃省礼县一村子6年发现7名白血病人，村民疑为3家造纸厂“作怪”，数百名村民2004年3月30日自发到镇政府上访，镇政府当日向县政府上报了《关于请求进行疾病调查工作的报告》。此后，由6家单位组成的6人调查小组对该村白血病的高发原因进行了调查。曾参与“白血病事件调查”的一位人士在接受记者采访时称，由于白血病是一种原因不明的造血异常的血液系统病，它与病毒和外环境的有害物质有直接关系。当时，调查小组把环境污染作为重点，要求环保部门进行环境监测，但报告到相关部门后就再也没了音讯。这位人士称，他虽然参与了调查，但至今不知道调查结果。无奈之下村民被迫与造纸厂签下“若达不到国家外排水标准继续生产，群众可以砸掉工厂”的协议。然而，污染还在继续。[1]
　　
　　面对群众欲哭无泪的眼，面对空无一人的环保局办公大楼，面对电话打不通的两级环保局长，我们在悲愤的同时不禁要问：公力不达，私力救助焉有效力？[2]环境权作为一项特殊的人权，对它的保护需要政府部门的积极作为。也就是说，首先必须满足一个普通公民对环境保护相关信息的知情权，进而才能够运用相关的法律制度，切实维护自己的合法权益。
　　
　　二、环境权作为人权的特殊性
　　
　　环境权是一个舶来品，在英文中有三种不同表达法，即人利用环境的权利（right to environment），环境自身的权利（right of environment）和关于环境的权利（environmental rights）。所谓人利用环境的权利是一种人权，即生活在一个最低标准环境的权利，在这种环境中能够享有具有尊严和福利的生活。在环境一词的前面人们往往会加上一些修饰语，例如健康的、安全的、满意的、适当的、干净的、纯洁的等等。所谓环境自身的权利或“环境的权利”是指从其自己的内在价值派生出来的，不同于人类对环境之利用的“环境的权利”。这是以人类学为核心的环境保护主义者们所主张的概念，他们主张直接赋予环境本身以权利，认为这是最好的保护环境的方法。所谓关于环境的权利是指那些与实施实质的环境权相关的程序上的权利，例如获取环境信息、参与环境政策的决策过程和利用环境损害法律救济的权利以及一般意义上的正当程序权利。[3]然而，从国际范围看，环境权的观念和运动主要发端于美、日、欧等工业发达国家，是从人权的角度提出和发展的。20世纪60年代以后，环境污染问题日趋严重。1960年，原德意志联邦共和国一位医生向欧洲人权委员会提出控告，认为向北海倾倒放射性废物这种行为违反了《欧洲人权条约》中关于保障清洁、卫生的环境的规定。之后，围绕着把环境权追加入欧洲人权清单的问题，在欧洲人权会议、欧洲环境部长会议和其他有关欧洲会议曾开展多次讨论。而在美国，自卡尔逊1962年发表《寂静的春天》一书对美国民权条约“没有提到一个公民有权保证免受私人或公共机关散播致死毒药的危险”的感叹之后，就掀起了一场关于环境权的大辩论。[4]另外，在一些关于环境权的国际性宣言中，也是将环境权置于人这个主体之下进行表述的，例如1972年联合国人类环境会议上通过的《斯德哥尔摩宣言》表达了一项明确的有关环境的个人人权：“人人拥有自由、平等和为保障健康生活足够的环境条件的基本权利，并且承担一项为现在和未来的人们保护和改进环境的神圣义务。”[5]所以环境权不仅是环境法的一个核心问题，是环境法学和环境法制建设中的基本理论，更是人权体系中的一个重要部分。
　　
　　作为人权的环境权，有着其自身的特殊性。
　　
　　首先，侵害环境权的主体或者说直接给受害人造成损害的，是产生环境污染的企业，但是根据《环境保护法》第三十二条的规定，“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，在环境受到严重污染威胁居民生命财产安全时，必须立即向当地人民政府报告，由人民政府采取有效措施，解除或者减轻危害”，也就是说间接的主体应当是负有监督职责的行政机关，是行政机关的不作为导致这种污染行为的加深、扩大。我们完全可以说，只要政府尽到完全的责任，很多污染事故是完全可以避免的。正如国家环保总局副局长潘岳针对甘肃另一起重大环境污染事件——徽县血铅超标事件接受新华社记者采访时表示，“肇事企业徽县有色金属冶炼公司是在10年前就被批准上马的，污染物长期未实现达标排放，大量含铅烟尘常年超标排放”。潘岳说，据测算，该企业仅2003年派入大气中的铅就达201吨，浓度约为568毫克／立方米，超出最高允许排放浓度800多倍，周围土壤也受到不同程度的污染。对这长达10年的违法排污，当地政府与环保部门难辞其咎。潘岳说，分析重大环境事件的起因，看似责任在企业，实则根源在当地政府，在地方保护主义，“政府不作为”是导致污染事件的根本原因。[6]
　　
　　其次，环境污染事件的受害者往往人数众多，受害面比较广，并且多处于弱势地位。徽县血铅超标事件，截至2006年9月13日16时，住院村民为258人。[7]而吉林省中石油吉林石化分公司爆炸所引起的哈尔滨松花江水污染事件，国家环保总局副局长张力军指出，在松花江沿岸，需要饮用松花江水的人口有数百万人，主要集中在哈尔滨市和吉林省的松原市。[8]尤其是哈尔滨市，污染事件发生后，400万市民抢用饮用水和食品，更有人决定离市避难，可见受害的人数之多，影响之广。而且环境污染事件的受害者往往处于弱势地位，合法权益很难得到有效及时保障。礼县白血病事件调查报告到了相关部门就再没了音讯，徽县血铅超标事件村民维权三年政府无动于衷[9]，究其原因，就在于不管是相对于污染企业，还是相对于政府部门，受害者都属于弱势地位，得不到应有的尊重与保障。
　　
　　再次，环境污染事件的时间往往比较长，因果关系比较复杂，调查取证较为困难。徽县血铅超标污染事件中企业排污十年无人查处，礼县白血病事件六年发现7名病人，历时多比较长。就是松花江污染事件，看起来污染随着滔滔江水流走了，但是污染的沉淀物将会长期影响周围的环境，这是一个不争的事实。由于时间长，受害者与污染事件之间的因果关系很可能由于外界其他因素的介入而变得模糊起来，由此导致受害者在寻求法律救济的时候困难重重。
　　
　　最后，环境权与公民的其他权利存在着密切的关系。干净的饮用水和空气对于公民的健康和健康的生活环境是不可分割的，因此保护公民的环境权与保护公民的健康权存在着重合的关系。正如1972年联合国人类环境会议通过的《斯德哥尔摩宣言》表达的一项明确的有关环境的个人人权，“人人拥有自由、平等和为保障健康生活足够的环境条件的基本权利，并且承担一项为现在和未来的人们保护和改进环境的神圣义务”[10]。正是这种关系的重合，使得受害者在寻求法律救济的时候存在着一定的选择困难。单纯地从健康权的角度考虑，受害者更应该去找排污企业；但是如果从环境权的角度入手，政府在其中则承担着不可推卸的责任，理应对公众“有所作为”。
　　
　　正是基于上述原因，使得环境权作为一项人权在现实生活中的保护存在重重困难。而要改变这种现状，我们仍必须从人权入手。尊重与保障人权是法治国家政府的一项根本义务，具体体现在环境权的保护中，则是一项积极的作为义务。这项义务，不仅表现在政府对排污企业积极的监督与治理过程中，更表现在政府对普通公民而言，应该积极地提供相关环境信息，使得公民能够有效预防污染，发生污染事件后能够有效救济权利。
　　
　　三、环境权保护中的知情权
　　
　　知情权是一个“舶来品”。1945年1月23日，美国新闻记者肯特·库柏（Kent Cooper）在一篇文章中率先使用了“知情权”一词：公民应当享有更加广泛的知情权，“不尊重（公民的）知情权，在一个国家乃至在世界上便无政治自由可言。”[11]当时美国政府内部存在着消极对待政务信息公开化，任意扩大保密权限的官僚主义倾向。肯特·库柏从民主政治的角度呼吁官方“尊重公众的知情权，并建议将知情权提升为一项宪法权利。”[12]所以，知情权首先是作为一项政治上的权利提出的。但是随着社会的发展，知情权的范围也在发生着变化，除了最初意义上的公法领域中的知情权外，私法领域也逐渐在各领域强调平等主体之间的知情权，如《消费者权益保护法》中商品的消费者对商品情况拥有知情权，《医疗事故处理条例》中患者对治疗情况的知情权等。人权法意义上的知情权，则是狭义的公法领域的知情权。具体而言，知情权一般有下面三个方面的含义：（1）政府不得妨碍公民交流关于国家事务的事实和观点的信息；（2）政府有义务应公民的请求提供信息；（3）政府有义务使公众了解政府的状况。[13]也有学者认为，所谓知情权，也称信息权，是指人民有权了解国家事务、社会事务和其他事务，政府负有向公民、社会公开自己活动的义务。[14]因此信息公开，对政府而言就是积极地履行信息公开的义务；对公民而言就是政治权利的实现。
　　
　　知情权的实现是环境权得以保障的基本前提。前已述及，环境权首先是作为一项人权来进行保障的。人权和环境的保护关系远非是清楚的。这种关系可以用两种主要的方式来考虑。第一，环境保护可以被当作是为实现人权标准的一种手段。因为恶化的自然环境会直接地导致对生命权、健康权和生活权的侵害，导致环境恶化的行为会直接侵犯国际认可的人权。一个可靠的、有效的环保系统的建立会有助于保证未来人类以及那些依靠自然资源生活的人们的，包括土著人或经济边缘群体的福利。第二种对人权的法律保护是实现保持和保护环境目标的一个有效的方法。因此，一个在广泛程度上充分实施第一代和第二代人权可以构架起一个尊重环保要求的社会和政治秩序。一个更为积极的相似的观点认为，存在而且应该存在一种拥有令人满意的环境的不可剥夺的人权，而且应当有合法的方法以一种持续的和有效的方式来实施此项权利。[15]不管是采取哪种保护方式，对于普通公民而言，首要的就是必须有“知”的权利。一个人连自己享有什么权利都不知道，又怎么能够去保护自己的权利？所以，知情权的实现是人权保障的基本前提，当然也是作为人权之一的环境权保护的基本前提。
　　
　　知情权对公民而言，是一项获取政府所掌握的相关信息的权利；对政府而言，则是一项积极提供相关信息的义务，一种作为义务。在国际人权法案例中，获取官方消息的权利没有被普遍地承认。但是在有限的特殊情况下是可以被享有的。在区域层面上，欧洲人权法院按照《欧洲人权公约》第8条的规定（私生活权）判决支持获取官方消息的权利。例如，在格拉并其他人诉意大利案中，国家被认为有义务提供获取基本的环境信息的途径。另外，知情权逐渐在国内司法体制中被认可，比如在北欧国家和英国。许多国家制定了专门的法律，给予个人一项获取由公共权威机构掌握的信息的权利。[16]我们国家虽然没有批准加入《公民权利和政治权利国际公约》，但已经签署，加入只是迟早的事情，因此该公约所涵括的知情权最终将会直接影响我们的生活。另外，行政法学专家对《行政程序法》的系统论证也正在如火如荼地进行中，知情权作为公民的一项基本人权，一项保障其他权利的人权，将会受到应有的尊重与保障。
　　
　　环境权作为一项人权，对其进行有效的保障，更是需要赋予公民以必要的知情权，反之需要对政府课以强加的信息披露的积极义务。公民只有及时完整地获取了由政府部门尤其是环保部门提供的关于污染企业的排污情况及其可能造成的后果的相关信息，才能够在实际生活中有针对性地进行防范，即使发生了污染事件，也能够有的放矢地救济自己的权利。这不仅是一个普通公民的渴求，更应该成为一个法治政府、透明政府、服务政府的渴求。只要政府真正做到了这一点，甘肃礼县的白血病事件不会扩大，徽县的血铅超标事件也不会造成巨大的损失，松花江污染事件发生后，国家环保总局局长也不用引咎辞职。
　　
　　四、对《政府信息公开条例》的反思
　　
　　2007年1月17日，经国务院第165次常务会议通过，千呼万唤的《中华人民共和国政府信息公开条例》终于出台。作为国家的最高行政机关，国务院在《政府信息公开条例》中明确了政府信息公开的范围，其中就包括“环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况”（条例第十一条第十一项），并且明确了相对人的权益，“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”（条例第三十三条第二款）。应该说，这是一个不小的进步，正如该条例第一条所说的，以后必将对“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”发挥重大的价值。然而，正如笔者在另一篇文章中所指出的，“政府信息公开立法直接关系到对基本人权的尊重与报障问题，反过来也涉及到对公民知情权如何进行合法限制的问题，因此必须贯彻法律保留原则，由国家权力机关而不是行政机关进行立法；另外政府信息公开立法也涉及到对行政机关的职权界定问题，按照《立法法》第八条的规定，也必须由法律来进行规定。”[17]也就是说，我们有必要尽快地将政府信息公开上升到狭义的法律的高度。从立法实践来看，这可能需要一段时间。因此，在《环境保护法》即将修改之际，我们应该好好把握这次机遇，将保障公民环境权基础的知情权的保障作为其一项基本原则，同时对政府在该领域的信息公开义务进行更有针对性的规范。


【作者简介】
邓小兵，男，湖北人，法学博士，兰州大学法学院讲师，主要研究方向为宪法学与行政法学。


【注释】
[1] 齐兴福．西汉水流着浑浊的“眼泪”[N]．兰州晨报，2006-8-29．
[2] 朗士林．公力不达，私力救助焉有效力？[N]．兰州晨报，2006-8-31．
[3] Lius E．Rodriguez-Rivera．Is the Human Right to Environment Recognized Under International Law? Colorada Journal of International Law and Policy，Vol．12，Winter，2001，pp．9-16．转引自李步云．人权法学[M]．北京：高等教育出版社，2005．337．
[4] 参见蔡守秋．环境资源法学教程[M] ．武汉：武汉大学出版社，2000．229．
[5] 国际人权法教程项目组．国际人权法教程（第一卷）[M]．北京：中国政法大学出版社，2002．470．
[6] 新华社北京2006年9月14日电．国家环保总局副局长潘岳接受新华社记者采访时表示——徽县事件，政府严重失职［N］．兰州晨报，2006-9-15．
[7] 梁峡林．徽县血超标问题——住院人数增至258人[N]．兰州晨报，2006-9-15．
[8] 新华社北京2005年11月25日电．松花江污染，吉化负主责[N]．南方都市报，2005-11-25．
[9] 新华社兰州2006年9月15日电．红头文件“保护”排污企业[N]．兰州晨报，2006-9-16．
[10] 同5．第470页．
[11] 宋小卫．美国《情报自由法》的立法历程［J］．新闻与传播研究，1994，（2）．80～87．
[12] 宋小卫．略论我国公民的知情权［J］．法律科学，1994，（5）．14～18．
[13] Herbert N. Foertel．Freedom of Information and the Right to Know． Greenwood Press，1999，P 14．
[14] 张庆福，李忠．宪法与宪法学的回顾与展望［J］．宪政论坛，1998，（1）．32．
[15] 米切尔R·安德森：“从人权的视角看待环境保护：概述”，载阿伦E·波耶尔；米切尔R·安德森编：《从人权的视角看待环境保护》，克莱朗顿出版社1996年版，第1-2页。转引自国际人权法教程项目组．国际人权法教程（第一卷）[M]．北京：中国政法大学出版社，2002．474-475．
[16] 同5．第225-226页．
[17] 邓小兵，冯渊源．人权视野下的政府信息公开立法［J］．兰州大学学报，2006，（5）．60~68．
【摘要】　　环境权是一项特殊的人权，受害者往往具有人数众多、不特定、潜伏时间长等特点，其所面对的又往往是作为企业的强势群体，因此在环境权保护的过程中，尤其要强调政府的义务，也就是说，要首先确保作为一个普通公民对相关信息的知情权，才能够进而有效维护自己的合法权益。保障公民知情权理应成为环境法的一项基本原则。
【英文摘要】　　The right to environment is one of especial human rights. On one hand, the casualties of environment are often numerous and not given. On the other hand, the inflictors of environment as enterprise are often strong colony. So people who want to protect their right to environment should have right to know firstly. The protection of people’s right to know should be a basic principle of environment law.
【关键词】环境权；人权；知情权
【英文关键词】Right to Environment; Human Rights; Right to Know
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、一则案例引发的思考
　　
　　甘肃省礼县一村子6年发现7名白血病人，村民疑为3家造纸厂“作怪”，数百名村民2004年3月30日自发到镇政府上访，镇政府当日向县政府上报了《关于请求进行疾病调查工作的报告》。此后，由6家单位组成的6人调查小组对该村白血病的高发原因进行了调查。曾参与“白血病事件调查”的一位人士在接受记者采访时称，由于白血病是一种原因不明的造血异常的血液系统病，它与病毒和外环境的有害物质有直接关系。当时，调查小组把环境污染作为重点，要求环保部门进行环境监测，但报告到相关部门后就再也没了音讯。这位人士称，他虽然参与了调查，但至今不知道调查结果。无奈之下村民被迫与造纸厂签下“若达不到国家外排水标准继续生产，群众可以砸掉工厂”的协议。然而，污染还在继续。[1]
　　
　　面对群众欲哭无泪的眼，面对空无一人的环保局办公大楼，面对电话打不通的两级环保局长，我们在悲愤的同时不禁要问：公力不达，私力救助焉有效力？[2]环境权作为一项特殊的人权，对它的保护需要政府部门的积极作为。也就是说，首先必须满足一个普通公民对环境保护相关信息的知情权，进而才能够运用相关的法律制度，切实维护自己的合法权益。
　　
　　二、环境权作为人权的特殊性
　　
　　环境权是一个舶来品，在英文中有三种不同表达法，即人利用环境的权利（right to environment），环境自身的权利（right of environment）和关于环境的权利（environmental rights）。所谓人利用环境的权利是一种人权，即生活在一个最低标准环境的权利，在这种环境中能够享有具有尊严和福利的生活。在环境一词的前面人们往往会加上一些修饰语，例如健康的、安全的、满意的、适当的、干净的、纯洁的等等。所谓环境自身的权利或“环境的权利”是指从其自己的内在价值派生出来的，不同于人类对环境之利用的“环境的权利”。这是以人类学为核心的环境保护主义者们所主张的概念，他们主张直接赋予环境本身以权利，认为这是最好的保护环境的方法。所谓关于环境的权利是指那些与实施实质的环境权相关的程序上的权利，例如获取环境信息、参与环境政策的决策过程和利用环境损害法律救济的权利以及一般意义上的正当程序权利。[3]然而，从国际范围看，环境权的观念和运动主要发端于美、日、欧等工业发达国家，是从人权的角度提出和发展的。20世纪60年代以后，环境污染问题日趋严重。1960年，原德意志联邦共和国一位医生向欧洲人权委员会提出控告，认为向北海倾倒放射性废物这种行为违反了《欧洲人权条约》中关于保障清洁、卫生的环境的规定。之后，围绕着把环境权追加入欧洲人权清单的问题，在欧洲人权会议、欧洲环境部长会议和其他有关欧洲会议曾开展多次讨论。而在美国，自卡尔逊1962年发表《寂静的春天》一书对美国民权条约“没有提到一个公民有权保证免受私人或公共机关散播致死毒药的危险”的感叹之后，就掀起了一场关于环境权的大辩论。[4]另外，在一些关于环境权的国际性宣言中，也是将环境权置于人这个主体之下进行表述的，例如1972年联合国人类环境会议上通过的《斯德哥尔摩宣言》表达了一项明确的有关环境的个人人权：“人人拥有自由、平等和为保障健康生活足够的环境条件的基本权利，并且承担一项为现在和未来的人们保护和改进环境的神圣义务。”[5]所以环境权不仅是环境法的一个核心问题，是环境法学和环境法制建设中的基本理论，更是人权体系中的一个重要部分。
　　
　　作为人权的环境权，有着其自身的特殊性。
　　
　　首先，侵害环境权的主体或者说直接给受害人造成损害的，是产生环境污染的企业，但是根据《环境保护法》第三十二条的规定，“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，在环境受到严重污染威胁居民生命财产安全时，必须立即向当地人民政府报告，由人民政府采取有效措施，解除或者减轻危害”，也就是说间接的主体应当是负有监督职责的行政机关，是行政机关的不作为导致这种污染行为的加深、扩大。我们完全可以说，只要政府尽到完全的责任，很多污染事故是完全可以避免的。正如国家环保总局副局长潘岳针对甘肃另一起重大环境污染事件——徽县血铅超标事件接受新华社记者采访时表示，“肇事企业徽县有色金属冶炼公司是在10年前就被批准上马的，污染物长期未实现达标排放，大量含铅烟尘常年超标排放”。潘岳说，据测算，该企业仅2003年派入大气中的铅就达201吨，浓度约为568毫克／立方米，超出最高允许排放浓度800多倍，周围土壤也受到不同程度的污染。对这长达10年的违法排污，当地政府与环保部门难辞其咎。潘岳说，分析重大环境事件的起因，看似责任在企业，实则根源在当地政府，在地方保护主义，“政府不作为”是导致污染事件的根本原因。[6]
　　
　　其次，环境污染事件的受害者往往人数众多，受害面比较广，并且多处于弱势地位。徽县血铅超标事件，截至2006年9月13日16时，住院村民为258人。[7]而吉林省中石油吉林石化分公司爆炸所引起的哈尔滨松花江水污染事件，国家环保总局副局长张力军指出，在松花江沿岸，需要饮用松花江水的人口有数百万人，主要集中在哈尔滨市和吉林省的松原市。[8]尤其是哈尔滨市，污染事件发生后，400万市民抢用饮用水和食品，更有人决定离市避难，可见受害的人数之多，影响之广。而且环境污染事件的受害者往往处于弱势地位，合法权益很难得到有效及时保障。礼县白血病事件调查报告到了相关部门就再没了音讯，徽县血铅超标事件村民维权三年政府无动于衷[9]，究其原因，就在于不管是相对于污染企业，还是相对于政府部门，受害者都属于弱势地位，得不到应有的尊重与保障。
　　
　　再次，环境污染事件的时间往往比较长，因果关系比较复杂，调查取证较为困难。徽县血铅超标污染事件中企业排污十年无人查处，礼县白血病事件六年发现7名病人，历时多比较长。就是松花江污染事件，看起来污染随着滔滔江水流走了，但是污染的沉淀物将会长期影响周围的环境，这是一个不争的事实。由于时间长，受害者与污染事件之间的因果关系很可能由于外界其他因素的介入而变得模糊起来，由此导致受害者在寻求法律救济的时候困难重重。
　　
　　最后，环境权与公民的其他权利存在着密切的关系。干净的饮用水和空气对于公民的健康和健康的生活环境是不可分割的，因此保护公民的环境权与保护公民的健康权存在着重合的关系。正如1972年联合国人类环境会议通过的《斯德哥尔摩宣言》表达的一项明确的有关环境的个人人权，“人人拥有自由、平等和为保障健康生活足够的环境条件的基本权利，并且承担一项为现在和未来的人们保护和改进环境的神圣义务”[10]。正是这种关系的重合，使得受害者在寻求法律救济的时候存在着一定的选择困难。单纯地从健康权的角度考虑，受害者更应该去找排污企业；但是如果从环境权的角度入手，政府在其中则承担着不可推卸的责任，理应对公众“有所作为”。
　　
　　正是基于上述原因，使得环境权作为一项人权在现实生活中的保护存在重重困难。而要改变这种现状，我们仍必须从人权入手。尊重与保障人权是法治国家政府的一项根本义务，具体体现在环境权的保护中，则是一项积极的作为义务。这项义务，不仅表现在政府对排污企业积极的监督与治理过程中，更表现在政府对普通公民而言，应该积极地提供相关环境信息，使得公民能够有效预防污染，发生污染事件后能够有效救济权利。
　　
　　三、环境权保护中的知情权
　　
　　知情权是一个“舶来品”。1945年1月23日，美国新闻记者肯特·库柏（Kent Cooper）在一篇文章中率先使用了“知情权”一词：公民应当享有更加广泛的知情权，“不尊重（公民的）知情权，在一个国家乃至在世界上便无政治自由可言。”[11]当时美国政府内部存在着消极对待政务信息公开化，任意扩大保密权限的官僚主义倾向。肯特·库柏从民主政治的角度呼吁官方“尊重公众的知情权，并建议将知情权提升为一项宪法权利。”[12]所以，知情权首先是作为一项政治上的权利提出的。但是随着社会的发展，知情权的范围也在发生着变化，除了最初意义上的公法领域中的知情权外，私法领域也逐渐在各领域强调平等主体之间的知情权，如《消费者权益保护法》中商品的消费者对商品情况拥有知情权，《医疗事故处理条例》中患者对治疗情况的知情权等。人权法意义上的知情权，则是狭义的公法领域的知情权。具体而言，知情权一般有下面三个方面的含义：（1）政府不得妨碍公民交流关于国家事务的事实和观点的信息；（2）政府有义务应公民的请求提供信息；（3）政府有义务使公众了解政府的状况。[13]也有学者认为，所谓知情权，也称信息权，是指人民有权了解国家事务、社会事务和其他事务，政府负有向公民、社会公开自己活动的义务。[14]因此信息公开，对政府而言就是积极地履行信息公开的义务；对公民而言就是政治权利的实现。
　　
　　知情权的实现是环境权得以保障的基本前提。前已述及，环境权首先是作为一项人权来进行保障的。人权和环境的保护关系远非是清楚的。这种关系可以用两种主要的方式来考虑。第一，环境保护可以被当作是为实现人权标准的一种手段。因为恶化的自然环境会直接地导致对生命权、健康权和生活权的侵害，导致环境恶化的行为会直接侵犯国际认可的人权。一个可靠的、有效的环保系统的建立会有助于保证未来人类以及那些依靠自然资源生活的人们的，包括土著人或经济边缘群体的福利。第二种对人权的法律保护是实现保持和保护环境目标的一个有效的方法。因此，一个在广泛程度上充分实施第一代和第二代人权可以构架起一个尊重环保要求的社会和政治秩序。一个更为积极的相似的观点认为，存在而且应该存在一种拥有令人满意的环境的不可剥夺的人权，而且应当有合法的方法以一种持续的和有效的方式来实施此项权利。[15]不管是采取哪种保护方式，对于普通公民而言，首要的就是必须有“知”的权利。一个人连自己享有什么权利都不知道，又怎么能够去保护自己的权利？所以，知情权的实现是人权保障的基本前提，当然也是作为人权之一的环境权保护的基本前提。
　　
　　知情权对公民而言，是一项获取政府所掌握的相关信息的权利；对政府而言，则是一项积极提供相关信息的义务，一种作为义务。在国际人权法案例中，获取官方消息的权利没有被普遍地承认。但是在有限的特殊情况下是可以被享有的。在区域层面上，欧洲人权法院按照《欧洲人权公约》第8条的规定（私生活权）判决支持获取官方消息的权利。例如，在格拉并其他人诉意大利案中，国家被认为有义务提供获取基本的环境信息的途径。另外，知情权逐渐在国内司法体制中被认可，比如在北欧国家和英国。许多国家制定了专门的法律，给予个人一项获取由公共权威机构掌握的信息的权利。[16]我们国家虽然没有批准加入《公民权利和政治权利国际公约》，但已经签署，加入只是迟早的事情，因此该公约所涵括的知情权最终将会直接影响我们的生活。另外，行政法学专家对《行政程序法》的系统论证也正在如火如荼地进行中，知情权作为公民的一项基本人权，一项保障其他权利的人权，将会受到应有的尊重与保障。
　　
　　环境权作为一项人权，对其进行有效的保障，更是需要赋予公民以必要的知情权，反之需要对政府课以强加的信息披露的积极义务。公民只有及时完整地获取了由政府部门尤其是环保部门提供的关于污染企业的排污情况及其可能造成的后果的相关信息，才能够在实际生活中有针对性地进行防范，即使发生了污染事件，也能够有的放矢地救济自己的权利。这不仅是一个普通公民的渴求，更应该成为一个法治政府、透明政府、服务政府的渴求。只要政府真正做到了这一点，甘肃礼县的白血病事件不会扩大，徽县的血铅超标事件也不会造成巨大的损失，松花江污染事件发生后，国家环保总局局长也不用引咎辞职。
　　
　　四、对《政府信息公开条例》的反思
　　
　　2007年1月17日，经国务院第165次常务会议通过，千呼万唤的《中华人民共和国政府信息公开条例》终于出台。作为国家的最高行政机关，国务院在《政府信息公开条例》中明确了政府信息公开的范围，其中就包括“环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况”（条例第十一条第十一项），并且明确了相对人的权益，“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”（条例第三十三条第二款）。应该说，这是一个不小的进步，正如该条例第一条所说的，以后必将对“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”发挥重大的价值。然而，正如笔者在另一篇文章中所指出的，“政府信息公开立法直接关系到对基本人权的尊重与报障问题，反过来也涉及到对公民知情权如何进行合法限制的问题，因此必须贯彻法律保留原则，由国家权力机关而不是行政机关进行立法；另外政府信息公开立法也涉及到对行政机关的职权界定问题，按照《立法法》第八条的规定，也必须由法律来进行规定。”[17]也就是说，我们有必要尽快地将政府信息公开上升到狭义的法律的高度。从立法实践来看，这可能需要一段时间。因此，在《环境保护法》即将修改之际，我们应该好好把握这次机遇，将保障公民环境权基础的知情权的保障作为其一项基本原则，同时对政府在该领域的信息公开义务进行更有针对性的规范。


【作者简介】
邓小兵，男，湖北人，法学博士，兰州大学法学院讲师，主要研究方向为宪法学与行政法学。


【注释】
[1] 齐兴福．西汉水流着浑浊的“眼泪”[N]．兰州晨报，2006-8-29．
[2] 朗士林．公力不达，私力救助焉有效力？[N]．兰州晨报，2006-8-31．
[3] Lius E．Rodriguez-Rivera．Is the Human Right to Environment Recognized Under International Law? Colorada Journal of International Law and Policy，Vol．12，Winter，2001，pp．9-16．转引自李步云．人权法学[M]．北京：高等教育出版社，2005．337．
[4] 参见蔡守秋．环境资源法学教程[M] ．武汉：武汉大学出版社，2000．229．
[5] 国际人权法教程项目组．国际人权法教程（第一卷）[M]．北京：中国政法大学出版社，2002．470．
[6] 新华社北京2006年9月14日电．国家环保总局副局长潘岳接受新华社记者采访时表示——徽县事件，政府严重失职［N］．兰州晨报，2006-9-15．
[7] 梁峡林．徽县血超标问题——住院人数增至258人[N]．兰州晨报，2006-9-15．
[8] 新华社北京2005年11月25日电．松花江污染，吉化负主责[N]．南方都市报，2005-11-25．
[9] 新华社兰州2006年9月15日电．红头文件“保护”排污企业[N]．兰州晨报，2006-9-16．
[10] 同5．第470页．
[11] 宋小卫．美国《情报自由法》的立法历程［J］．新闻与传播研究，1994，（2）．80～87．
[12] 宋小卫．略论我国公民的知情权［J］．法律科学，1994，（5）．14～18．
[13] Herbert N. Foertel．Freedom of Information and the Right to Know． Greenwood Press，1999，P 14．
[14] 张庆福，李忠．宪法与宪法学的回顾与展望［J］．宪政论坛，1998，（1）．32．
[15] 米切尔R·安德森：“从人权的视角看待环境保护：概述”，载阿伦E·波耶尔；米切尔R·安德森编：《从人权的视角看待环境保护》，克莱朗顿出版社1996年版，第1-2页。转引自国际人权法教程项目组．国际人权法教程（第一卷）[M]．北京：中国政法大学出版社，2002．474-475．
[16] 同5．第225-226页．
[17] 邓小兵，冯渊源．人权视野下的政府信息公开立法［J］．兰州大学学报，2006，（5）．60~68．