国家赔偿案件中“看得见的正义”----论司法赔偿听证制度的设计

我国1994年制定的国家赔偿法将赔偿案件的类型划分成三大类：行政赔偿、刑事赔偿、非刑事司法赔偿。虽然理论界和实务界建议将非刑事司法赔偿单设一章，增加必要的程序内容规定，并将刑事赔偿和非刑事赔偿概括为司法赔偿，但本次国家赔偿法修改并未采纳该建议。新修订的国家赔偿法中只有第三十八条对非刑事司法赔偿程序作出了规定。这就导致我国国家赔偿法司法赔偿程序尤其是非刑事司法赔偿程序的缺失。特别是本次赔偿法修改后，取消了公民、法人、其他组织申请国家赔偿须由赔偿义务机关先行确认原行使职权行为属于违法行为的前置程序，赋予了人民法院在审理案件中一并行使司法审查确认权和司法赔偿决定权后，法院审理案件中可能出现一些问题难于解决。为解决司法赔偿案件程序缺失的问题，在不需要对赔偿法的体例格局作较大的改动或大量出台相关司法解释的前提下，笔者认为尽快构建完善司法赔偿听证制度可能会起到事半功倍的效果。

一、 司法赔偿听证制度的概念、特征

广义的听证是指国家机关在作出影响公民合法权益的决定前，公民有权表达意见、提供证据以及国家机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。作为法律术语，听证一词最早源于英国古老的“自然公正原则”即“任何权力都必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见”。该原则是“英国皇家法院对下级法院和行政机关行使监督权时，要求它们公正行使权力的原则”。之后英国在1215年的《自由大宪章》中又有关于公民的“法律保护权”的观念和制度。其基本精神是：以程序公正保证结果公正。正当法律程序的听证，原来只适用于司法审判，意为在案件审判的过程中必须经过听证，这种听证制度被称为“司法听证”。后来，这种制度从英国传到美国，美国在英国的普通法原则和《自由大宪章》的基础上进一步发展和完善成了“正当法律程序”（due process of law）。听证制度在我国是个“舶来品”。1993年深圳在全国率先实行的价格审查制度，可以说是价格听证制度的雏形。此后，有关省市相继建立了价格听证制度。1996年3月通过的《行政处罚法》，首次从国家层面对听证制度做了规定。1997年通过的《价格法》和2000年3月通过的《立法法》，又对价格决策和地方立法听证做了规定。法律法规关于听证制度的规定，加速了听证程序建设和听证制度的实施推广。中央和地方的很多政府部门制定了专门的听证程序或规则、办法。听证在价格决策、地方立法、行政处罚、国家赔偿等诸多领域被广泛采用。可以看出听证制度源于司法程序，而我国听证制度则是在行政领域广泛适用后推广到司法程序中的。司法赔偿听证制度就是我国听证制度在其本来的司法意义上的一种发展。

司法赔偿听证制度是指在司法赔偿程序最后阶段，即司法赔偿决定程序中，中级以上人民法院赔偿委员会，为了查明案件事实、公正合理地作出赔偿决定，在作出决定前，通过举行由有关利害关系人参加的听证会广泛听取意见的程序。它是司法赔偿制度的重要内容，也是赔偿请求人获得救济的程序保障。

我国现行司法赔偿程序，包括司法赔偿的违法确认程序（新修订国家赔偿法取消了单独的违法确认程序，但违法确认仍是司法赔偿案件审理中的重要步骤）、司法赔偿先行处理的程序、司法赔偿的复议程序、人民法院赔偿委员会的决定程序、司法赔偿的追偿程序，司法赔偿听证程序是在人民法院赔偿委员会决定程序中由中级以上人民法院赔偿委员会用于查清案件事实、公正合理地作出赔偿决定的。

其具有以下特点：第一，它是在人民法院最终裁决的程序中予以运用的。虽然人民法院司法赔偿决定程序是非诉讼的特别程序，而且要经过复杂的前置程序，但仍然适用司法最终解决原则，司法赔偿听证程序正是在司法赔偿最终解决的程序，即人民法院赔偿委员会决定程序中予以运用的。第二，它不是必须适用的程序，而是由中级以上人民法院赔偿委员会决定是否适用的。目前，各地法院在国家赔偿案件的审理中探索性的适用听证程序，部分地方高院，也出台了审理国家赔偿案件听证程序暂行规定，但法律未统一规定听证程序的适用标准，规定由审理案件法院的赔偿委员会自行决定是否听证，第三，它具有庭审的特征，举证、质证、提出辩论意见仍是其主要职能。

二、司法赔偿听证制度的内容

结合各高院国家赔偿案件听证程序暂行规定和司法赔偿案件审理实际情况，笔者认为，听证制度的基本内容主要是：1、通知。通知是赔偿委员会将有关听证的事项在法定期限内通告利害关系人，以使利害关系人有充分的时间准备参加听证。通知在司法赔偿听证程序中发挥着赔偿委员会与赔偿请求人、赔偿义务机关的沟通作用，是听证中不可缺少的程序，对赔偿请求人的听证权起着重要的保障作用。2、公开听证。司法赔偿听证公开是原则，不公开是例外。让公民有机会了解赔偿委员会的赔偿决定作出的过程，从而实现监督赔偿委员会公正审理，但听证如涉及到国家秘密、商业秘密和个人隐私的，听证可以不公开进行。3、委托代理。赔偿请求人并不一定都能自如地运用法律维护自己的合法权益，国家赔偿的请求人确实有一些人文化不高，缺乏法律知识，特别是现实社会中很多人一般不会经历国家赔偿，因此，申请赔偿时所递交的材料不齐全或不规范比较常见。因此，应当允许其获得必要的法律帮助。在听证中，赔偿请求人可以委托代理人参加听证，以维护自己的合法权益。4、对抗辩论。对抗辩论是赔偿请求人与义务机关之间，一方主张其合法权益受到了公权力的侵害、赔偿请求权成立；另一方则否定违法或损害事实的存在和赔偿请求权的成立。人民法院受理案件后，将依法审查案件构成的要件，即侵权主体是否适格；是否是职权行为；行为是否违法；是否造成损害后果；违法行为和损害后果之间是否存在着必然的因果关系等。查清事实后根据事实，依法决定侵权主体是否承担责任，是否应该赔偿，是全部赔偿，还是部分赔偿，赔偿多少数额等。从而使案件事实更趋真实可靠，国家赔偿决定更趋于公正、合理。5、制作笔录。听证过程必须以记录的形式保存下来，赔偿委员会必须以笔录作为作出赔偿决定的重要依据。

三、建立司法赔偿听证制度的必要性

司法民主化、现代化概念本身就揭示了司法应当保障当事人的主体地位，这是公民法律主体性在司法过程中的体现。从这个角度而言，司法赔偿程序绝对不应该仅仅是操作规程，而应该成为保障当事人权利的场所。司法赔偿程序应当立足于当事人（赔偿请求人）利用和服务的角度加以构建，当事人（赔偿请求人）应当成为程序设计的立足点。司法赔偿审理的是当事人实体权利的争议。因此，应当设定一种程序，符合人类社会的“正义”标准。

程序正义最低限度标准，必须包括以下几方面的要求：（1）裁判者中立性，即裁判者在当事人双方之间保持中立；（2）双方当事人平等对抗性，即当事人双方受到平等对待，平等地行使诉讼权利；（3）双方当事人主体参与性，即受裁决直接影响的当事人应当能够充分参与诉讼程序并决定着裁决的内容；（4）裁判者与当事人交涉性，即裁判者应当与当事人交流，在制作裁决时附明理由，防止诉讼突袭；（5）程序的及时性和终结性，即程序应当及时地产生裁判结果，并使之具有约束力和既判力。因此我们这里讲的司法赔偿听证制度，应该是具备程序正义五个标准的听证制度。

（一）现行人民法院赔偿委员会决定程序及听证程序存在的问题。

2002年，最高院提出对国家赔偿案件实行听证，其后，最高法倡导各级法院试行国家赔偿听证。后来因种种原因，最高法没有形成正式的文件下发全国法院执行。但实际上各级法院审理国家赔偿案件一般是采取书面审理的方式，很少采用听证程序，赔偿请求人和赔偿义务机关“背靠背”互不见面，即使采用听证程序，也是参照诉讼程序，实质上就是一般的开庭审理，但不叫开庭。赔偿请求人和赔偿义务机关分别陈述，并各自举证和质证，而且法律未规定听证程序的适用标准，造成各法院在采用听证程序上标准不统一。对哪些案件需要听证，哪些案件无需听证各地做法也不一致。实践中有的法院对申请诉讼保全、执行行为违法赔偿，争议很大的案件，未经听证程序而直接书面审理，赔偿请求人认为没有一个和赔偿义务机关平等对话的平台，给当事人留下“官官相护”的印象，使确认申请人对法院产生了抵触情绪和对抗心理，不利于纠纷的解决。另外，在听证程序的具体操作中，各地做法也不尽相同，由于不明确司法赔偿听证程序的概念、特征和优势，致使有的听证程序过于简单，流于形式，未达到查清案件事实，固定证据效力，缩小各方的心理预期差距的目的；有的听证程序过于复杂，事无巨细，类似于庭审程序，甚至将已经过诉讼活动确认其效力的证据再次听证，混淆了听证程序和庭审程序。

（二）司法赔偿听证制度的价值

从价值关系中最基本的“目的”和“手段”这种分类入手，即从工具价值（外在价值）以及目的价值（内在价值）两个方面加以评述司法赔偿听证制度的价值。一方面通过听证参与人积极的陈述、举证、辩论，能够向裁判者提供更多的信息，保障裁判者做出的裁决能够建立在全面的基础上。因此，司法赔偿听证制度有助于实现实体公正，这是从保障实体公正的角度看待司法赔偿听证制度的价值，属于司法赔偿听证制度的工具价值评价。

另一方面，无论参与听证是否能够保障实现好的结果，它从另一个角度而言是判断程序正当的条件，在现代社会中，大部分公民宁愿自行管理自己的事务，也不愿意别人主宰自己的命运，哪怕别人做的要比自己更好。国家赔偿听证制度反映出的主体性是民主、法治的象征和必要组成部分，相反不允许公民参与处分自己权利的过程，则是奴隶制、政治服从或军事管制的特征。当事人能够充分参与是程序公正的基本要求。司法赔偿听证制度的对抗制特征使 “当事人程序参与”得到了充分的保障。在听证过程中，当事人双方如果能够从对各自一方有利的角度充分提出自己的证据和意见，就可以对裁判结果产生积极的影响，这可使他们确信审判过程的公正性和合理性，从而对裁判结局产生信服，而不论裁判的具体内容是什么，也不论裁判结果是否对他们有利。同时，国外还有学者进行的实证研究表明，如果一个人在涉及他利益的判决作出前，不能向法官提出自己的主张，不能对作为判决依据的证据进行证明、反驳并与对方当事人进行辩论，就会产生强烈的不公正感，这种感觉源于他的意见没有得到法官的重视，他的道德主体地位遭受法官的否定，他的人格尊严遭到了贬损。

建立司法赔偿听证制度有利于法院更好地查清事实，单听一方容易产生偏颇。刑事案件的国家赔偿比较简单，比如你被错误关押了多少天，每天的赔偿数额都是固定的，但对于非刑事的国家赔偿案件就比较复杂。引入听证对双方都有好处，既给了赔偿请求人说话的机会，也让赔偿义务机关有申辩的权利，以免赔偿请求人漫天要价。通过司法赔偿听证机制，很多赔偿请求人和赔偿义务机关在进行案件听证后，双方能互相沟通和理解，达成了调解协议。目前，我国司法赔偿听证制度，还未完全建立，正处于试行阶段，但经过多年探索已经积累了很多经验。实践证明，司法赔偿听证制度具有很强的生命力，为法院赔偿委员会处理争议很大的案件，提供了一条出路。

四、几点关于司法赔偿听证程序的设计的建议

在司法赔偿程序中，最重要的也是终局的程序是人民法院赔偿委员会的决定程序，它是指司法赔偿请求人不服赔偿复议机关的决定或者复议机关逾期不作出决定，请求人申请人民法院赔偿委员会作出最终决定的程序。该程序是人民法院最终裁决的程序，也是司法赔偿程序的最后环节。司法赔偿听证程序，既是为了保障人民法院赔偿委员会决定程序的公正、透明保障实体公正，也是为了发挥司法赔偿听证程序的程序价值，笔者认为司法赔偿听证制度的设计要注意一下几点：

（一）注重发挥司法赔偿听证制度的程序价值。司法赔偿听证程序要允许当事人（赔偿请求人、赔偿义务机关）最大的参与听证程序，保证参与听证人能正当、有效的行使权利，这有利于增加赔偿决定的可接受性。迈克尔？D?贝勒斯曾正确地指出，参与原则是指当事人应能富有影响地参与法院解决争执的活动。这一原则体现在到法院出口气的普遍观念中。倘若某人不能参与诉讼，那他就被剥夺了到法院出口气的机会。这一原则有助于解决争执，因为能参与诉讼的当事人更易于接受判决；尽管他们有可能不赞成判决，但他们却更有可能服从判决。因此，司法赔偿听证程序必须充分体现参与性原则。法院必须允许赔偿请求人、赔偿义务机关参与作出严重影响自己生活、工作的决定。人们至少有理由期望，在作出关系他们是否能获得赔偿、赔偿多少的决定之前，法院听取其意见，即他们拥有发言权。某人被允许参与国家赔偿也表明国家尊重其公民身份和独立的人格，并在试图保障他的权利。

这就要求司法赔偿听证会不能仅仅是审问程序，要发挥听证制度的灵活性的特点，要充分听取赔偿请求人和赔偿义务机关之间的辩论，使辩论成为人民法院赔偿委员会判断的一个主要信息渠道。人民法院赔偿委员会对实体问题的决定既要以自己的调查结果为依据，也要受当事人辩论的内容限制。这将是我国司法赔偿听证制度的发展方向。给予赔偿请求人、赔偿义务机关在决定之前充分表达诉求的机会，双方当事人之间以及当事人与法官之间在程序中充分交涉，决定内容事实上在决定作出之前已经在当事人心理上有所映射。任何一个决定的因素都得到当事人充分的考虑，决定结果是当事人在法律范围内最终角力的结果。

（二）努力发挥司法赔偿听证制度协商功能彻底解决纠纷，实现案结事了。司法赔偿听证制度强调当事人的主体作用，当事人处于听证程序的中心，对于案件事实、证据包括法律适用具有应当的影响力。同时，司法赔偿听证制度强调当事者之间的作用。在听证程序中，当事人之间彻底辩论，但这种彻底辩论不仅仅体现为当事人之间的对抗，还体现为当事人为了解决争执相互协商的一面。

这也是在强调“当事人程序参与”的“对抗制模式”下，当事人也完全能够通过协商和解解决的根本原因。在程序参与之下，当事人能够对影响案件判决的事实、法律发挥重大的影响力甚至是决定力。当事人之间交涉的重点不在于说服而在于引起对方当事人的反思，这和诉讼外的协商更有相通性。正如交往行为理论所指出的，在交往行为中参与者通过交涉、沟通达到共识的途径在于反思，而不在于迫使、强制。在程序参与模式中，当事人通过辩论相互沟通，在听到与自己的意见不一致的见解时，当事人会考虑自己的想法是否正确，特别在有义务向对方证明自己的观点合理的情况下，这种反省作用更加明显。许多情况下，听到对方的反驳后有可能意识到自己看法的片面性或者完全是错的，从而导致双方意见的接近。

因此，将协商程序与司法赔偿听证程序相结合，扩展司法赔偿听证程序的作用十分必要。新修订国家赔偿法第二十三条规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照第四章的规定进行协商。”该条确定了赔偿义务机关在先行处理程序中的协商程序，但是司法实践证明，协商程序仅在先行处理程序中的实际应用效果并不好，有点儿“与虎谋皮”的意味。在过去的司法实践中，一些机关对违法侵权行为，出于“控制影响”或害怕背上“违法”的名声被问责等，不按照法律规定的范围、标准、程序进行赔偿，而是于当事人“协商”、“私了”解决，利用单位自有资金赔偿，且不按规定上报，实际上增加了公共财政负担，不利于纳税人和国家利益的保护。同时也有当事人为了尽快获赔，和赔偿义务机关的“不当工作”，被迫接受了低于法律规定数额的赔偿，牺牲了法律的公正。综合以上考虑并参照国外立法例，我国立法机关并未将协商程序作为必经程序。因此，笔者认为有中立第三方在场的协商程序效果肯定更好。把协商程序与司法赔偿听证程序相结合，使协商程序成为司法听证程序的必经环节更有利于发挥协商程序和听证程序的优势，增进沟通、促进赔偿决定的顺利执行。

（三）明确听证标准、听证程序，逐步扩大司法赔偿听证程序的参与人员范围，促进法院公正审理司法赔偿案件。司法赔偿听证制度是国家赔偿案件的阳光工程，充分发挥听证制度的程序价值有利于查明案件事实，确定证据效力，缩小当事人之间心理预期的差距。司法赔偿听证制度在国家赔偿审判工作中的应用是“看得见的正义”。现行国家赔偿案件及国家赔偿确认案件采用书面审理为主，听证程序选择适用，对哪些案件需要听证，哪些案件无需听证认识不一。笔者认为应当规定对于案件事实不清，赔偿义务机关、赔偿请求人有较大争议的，重大、疑难、复杂的案件必须进入听证程序，以此来明确适用听证程序的标准。听证程序与庭审程序不同。我国现行法律制度缺乏对国家赔偿听证程序性质的认定和程序的具体规定。听证程序不仅仅是举证质证程序，更是一种灵活性和公正性相结合的多方磋商机制，在听证会上，各方可以充分阐释意见和理由，故国家赔偿听证制度的设计应当充分发挥这一制度的优势。笔者认为逐步建立一种由赔偿请求人、法院、赔偿机务机关、财政部门、社会各界人士共同参加的国家赔偿听证制度。在这个制度的框架内，各方举证、质证，查清案件事实，决定赔偿金额，使得国家赔偿案件的审理更为公正透明，并为社会所认可。但由于这样的听证制度比较浪费资源，对于案情明了、法律关系简单的案件则可以引入证据交换制度或简易的听证程序（以举证质证程序为主）来审理案件。这两种听证形式的采用将推进司法赔偿案件向诉讼化方向发展，最终形成常设化的听证程序，即除了特殊情形外，大部分案件要经过听证程序。
 
【作者简介】
龙鑫，西南政法大学法学院毕业，现在甘肃省高级人民法院任职。