公民环境权保护初探

保护公民的环境权关系到公民的切身利益，关系到人与自然和谐相处和经济社会永续发展。本文就公民环境权保护的问题进行初步探讨。

一、公民环境权及在法律中的建构

（一）公民环境权的定义 公民环境权是指公民在清洁、优美、适宜的环境中生存的权利，其主要内容是指人们应享有的光照权、通风权、眺望权、安静权、欣赏风光权、清洁空气权、清洁水权等权利以及当这些权利受到侵害时，直接要求侵害人或者通过国家机关要求侵害人停止侵害或排除妨碍并获得赔偿的权利。

（二）法律建构 一是我国宪法第26条中：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其它公害” 规定了国家行使环境管理权的依据。《环境保护法》第6条：“一切单位和个人都有环境保护的义务，并有权对污染和破坏的单位和个人进行检举和控告”中规定了公民环境保护的义务和为保障公民环境权的权利。《民法通则》第83条、第124条规定了公民的环境权。《侵权责任法》第65-68条第一次明确规定了环境污染侵权责任及举证责任倒置的原则。二是单行环境法律包括《森林法》、《草原法》、《水法》、《大气污染防治法》和《水污染防治法》等，形成以《环境保护法》为核心，各单行环境法律协调配合的体系。

公民环境权不能仅停留在法定权利层面，不能仅仅作为一种宣言，必须使公民的环境权真正落到实处，而环境侵权的复杂性，使公民环境权的维护困难。

二、对公民环境权侵权成因分析

对公民环境权的侵权与企业的社会责任的缺失、地方政府管理上的失衡和公共政策保障不到位有着密切的关系。

第一，企业社会责任的缺失造成对公民环境权侵权。在市场经济环境中，企业以逐利为目标。部分企业主为追逐利润，减少污染治理资金投入，不支付污染治理对价或不进行污染治理。不治理污染，被行政处罚及刑事处罚的概率不高，违法、犯罪成本较低，打击了有社会责任感和公德心的治理污染的企业主积极性，不治理污染的企业主得利。因此，环境恶化具有一定的必然性，是人性自利的必然体现，即牺牲大众的环境权益，成全个人的经济利益。

第二，政府内部监管机制上的失衡使对公民环境权侵权行为得不到有效遏制。一是在环境污染监管机构设置上，如果中央环保部门直接具体负责，中央政府需要投入大量的人力、物力、财力，监管成本将极高，因此县级以上地方政府都设环保部门，履行环境监管职责；地方环保部门是地方行政机关的组成部门，不是中央环保部门的直接派出机构，实行的是双重领导体制，对上级环保部门负责和对地方政府负责。第二，在环保污染监管机构人员编制和财政保障上，地方行政机关组成部门官员我国的相关法律规定一般由地方政府任命，部门经费来源主要靠地方财政拨款。因此，在发生环境污染监管的具体行为时，容易发生地方环保部门的监管职能被地方行政命令所弱化的问题。第三，在地方部门和官员的考核选拔上，中央政府关注更多的还是地方的经济指标，这种失衡的考察方式也会激励地方官员重经济效益、轻环境监管。

第三，公共政策保障不到位使环境维权缺乏法律支持。一是公民宪法环境权保护的缺失。1978年，我国在宪法中首次规定了环境保护的内容，呼吁全体公民提高环保意识和履行环保义务。1982年，宪法第三次修改未涉及环境权问题。现行宪法对环境的规定主要体现在第9条第2款“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”和第26条“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。这里主要侧重于国家环境权。由于历史、观念和人权意识的不同和限制，我国还没有在宪法上将环境权列为公民的基本权利之内，而从宪法上确认公民的环境权。二是公共政策的失误。公共政策特别是发展政策会带来环境污染、土地沙化、水土流失、酸雨等问题。改革开放后，一些地方政府片面追求经济增长率，造成生态环境的极大破坏，因政府决策的失误所造成的生态环境损失是无法用数学概念来衡量的。这种失误所带来的破坏往往是快速、持续、长期的，甚至是不可逆转的，不是一代几代人可以偿还的，往往需要数十代人的不懈努力才可能有所改善。三是环境保护立法的上的不健全。虽然近年来随着环境恶化造成应急公共事件频发，政府采取了一系列措施有保护环境与惩治污染，但是仍然存在环保法律法规与其他经济发展的规定有冲突，使环保法律缺乏执行效力和配套公共政策不健全等问题。

三、健全公民环境权保护机制

第一，积极引导企业走可持续发展的绿色环保模式。一是严格绿色标准与认证政策使环保型企业获得优势。倡导绿色消费，制定绿色标准，通过权威的绿色认证和严格的绿色标志审核程序，杜绝发放环节的违规操作，打击假冒绿色产品行为，维护绿色认证的权威性和可靠性，保障环保型企业的合法权益使环保企业获得差别优势。二是用环保优惠措施使环保企业获得优势。可以采取环保税收优惠政策、环保投资支持政策、环保企业政府担保政策和绿色产品政府采购等政策来鼓励企业实施环保，使环保企业获得先动优势。

第二，完善环境监管机制。一是健全政府监管机制。为保障环保部门的监管工作，可以既直属国家环保总局管辖，同时环保工作情况也作为地方政府政绩考核的重要指标。二是健全环境信息公开机制。地方政府和企业尽可能全面、详尽地公布环境信息，降低中央政府对地方政府、企业环境违法行为的监管成本。三是建立环境违法举报奖励制度，动员各种社会力量来监督企业、地方政府的环境违法行为。

第三，完善环境权保护法律保障制度。一是建立宪法环境权。可以在《宪法》“公民的权利和义务”中规定公民享有良好的生活环境，合理利用自然资源的权利和保护环境的义务。二是在相关法律法规中规定具体环境权。在宪法确定公民环境权的基础上，在民法的公民权利中增加环境权，与人格权、财产权享有同等的法律地位；在各项环境保护单行法中队公民享有的光照权、通风权、眺望权、安静权、欣赏风光权、清洁空气权、清洁水权等作列举性规定。三是法律委托专门监测机构进行损害评估。虽然污染损害的因果关系由被告来举证，但是环境污染损害案件的专业性、技术性很强，目前国家没有专门机构来认定环境污染损害后果和原因，法律应规定环保部门所属环境监测站接受当事人进行监测并提供检测报告的委托，为公众和环保组织提供权威的检测结果。四是要制定具体环境侵权赔偿责任法律法规，列举应当承担赔偿责任的环境侵害内容，明确规定赔偿主体、赔偿的客体和相应的赔偿责任，这对于保护公民、法人的合法权益具有重要意义。
 
【作者简介】
邹焱，无锡市政府法制办任职。