浅析农村土地承包中的民主议定原则

审判实践中，经常遇到违反民主议定原则确认农村土地承包合同无效的案件，由于法律的规定的原则性与实际生活状态多样性的矛盾，导致在处理此类案件过程中，不同的法官有着不同的理解，现结合审判实践，浅析一下民主议定原则对农村土地承包合同效力的影响。

一、民主议定原则的含义


按照一般的理解，所谓民主议定原则，就是指，在农村土地承包过程中，农村集体经济组织（村民委员会）对集体所有或者国家所有但依法由农民集体使用的农村土地进行发包时，依照法律规定，必须经过召开村民会议进行民主议定，并取得村民会议的多数通过，违反上述程序和条件的，则所订立的承包合同就应被认为无效。


二、现行法律对民主议定原则的相关规定


1、《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条规定，土地承包应当遵循以下原则：(一)按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利；(二)民主协商，公平合理；(三)承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；(四)承包程序合法。


2、《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条规定，村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。必要的时候，可以邀请驻在本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席村民会议。第十九条规定，涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：（一）乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用；（二）本村享受误工补贴的人数及补贴标准；（三）从村集体经济所得收益的使用；（四）村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；（六）村民的承包经营方案；（七）宅基地的使用方案；（八）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。


3、《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。 在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。第十五条规定， 国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。 农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。 司法实践中的困惑


三、司法实践中的问题


审判实践中，可以看出违反民主议定原则是农村土地承包合同被确认无效的最主要原因。根据法理，土地的经营管理者必须依照所有权人的集体意愿行事，对重大承包事项必须经过民主讨论并获得绝大多数村民的同意，《土地承包法》在对此作出严格规定的同时，还明确了应当遵循的程序。另外，《中华人民共和国村民委员会组织法)对涉及村民利益的集体经济项目的立项，承包方案及村公益事业的建设承包方案作出必须提请村民会议讨论决定方可办理的规定。上述均为强制性规定，如果发包方违反民主议定原则越权发包，人民法院应当认定承包合同无效。


但是司法实践中也会碰到大量的承包合同纠纷，由于农村的现实情况，村民会议难以召集，村民会议的记录不规范，承包合同签订不规范等等情况，许多农民对村委会没有召开村民会议根本无法举证，有的当事人对土地也作了大量的投入，如果简单认定合同无效，不利于农村社会的稳定与发展，有的甚至造成了矛盾的激化，针对此种情况，最高人民法院也根据农村实际作出了例外规定，在1999年6月5日由最高人民法院审判委员会第1066次会议通过的《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》(法释[1999]15号)第2条、第25条就规定：承包合同签订满一年，或虽未满一年，但承包人已实际作了大量投入的情况下，人民法院不宜因发包方违反法定民主议定原则越权发包而确认承包合同无效，但可对承包合同的有关内容进行适当调整。同时，最高法院就承包合同违反民主议定原则的无效请求也没定了一年的除斥期间，也就是说，只要承包合同签订后的一年以内没有提起诉讼，除合同内容损害公共利益外，人民法院就不能再以此认定合同无效。但是，2005年09月01日起开始实施的的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(法释[2005]6号)却没有此方面的规定，按照法律解释的效力理论，如果新的司法解释没有对相关问题作出规定的，可适用与之不相抵触的旧的相关规定，考虑到1999年的司法解释对于处理此类案件的现实意义，许多法院对此类案件的处理延续了1999年的规定，做到了具体情况具体分析，适用公平原则，较好地实现了法律效果与社会效果的统一。但是，2008年12月8日，最高人民法院关于废止2007年底以前发布的有关司法解释（第七批）的决定 (法释[2008]15号)，已经明确对1999年关于处理农业承包纠纷的规定予以废止，这使得处理这类纠纷再次成为了法官的困惑，如果一概按现在的法律规定确认此类合同无效，可能会给部分群众的生产生活带来一些不良的影响。


四、处理此类案件的建议


1、审判实践中，在对于是否符合民主议定原则的认定上，应具体问题具体分析。根据农村的实际情况结合审判实践，按照有利于生产，有利于稳定的原则予以正确认定。对未提交村民大会或村民代表大会讨论的，不宜一概否认其效力。违反《村民委员会组织法》第十九条规定的民主议定原则，一般是未召开村民会议，但实践中又表现不同，有的是村委会集体作了研究，但由于各种原因，没有召集开会；有的采用村广播进行多次公告；有的印发征求意见函发给各户征求意见，对于民主程度和工作透明度较高的，应视为符合民主议定原则。有的村委会在组织村办企业或土地发包时，先后召开了村委会和村民小组负责人会议，并实行了公开竞价顶标，但只是未召开村民会议讨论，此类情况应属于村委会工作上的瑕疵，如果没有损害集体利益的故意，从鼓励交易原则考虑，可采取措施加以补正，比如重新召开村民会议进行讨论，如多数同意，则对原行为予以认定；如多数不同意，则应认定原行为无效。事实证明，上述处理办法，符合我国国情和农村实际状况，也符合《合同法》鼓励交易的立法原则。


2、在审判实践中，经常发生新任村委干部对前任村委干部与村民订立的土地承包合同拒不认可，对未到期的承包经营合同以未经民主议定程序要求确认无效的，对此类情况，也应该视具体情况而定，如果承包方是善意，而且已经作了大量的投入，不能简单认定合同无效，可采取调解的方式，使双方能够做些必要的调整。如果发包方确实违反了《农村土地承包法》的规定，其行为应当被认定为无效的，那么也要分清责任，如果对善意承包人造成损害的，发包人还应承担赔偿责任。


针对有的发包人和承包人专门做“已经实际做了大量投入”的空子，一签订完协议立刻做大量投入，对此，如果经过合理适当调整，能够合法照顾到村民集体或者承包人的权益，则法院可以通过调解的方式解决纠纷。因为在双方能够形成补正意向的前提下，已经不存在村民集体利益受损或者规避法律的考虑，法院进行调解，并不违反诉讼规则。而倘若双方并不能形成调解的意向，则法院应根据实际查明的事实，在适用土地承包法的基础上，认定承包合同无效，并根据双方当事人的过错判定合同无效后的赔偿责任。


3、如果村委在发包时未经民主议定即私自发包，或者有证据证明是承包人和发包人在承包过程中恶意串通，损害集体利益的，在确认合同无效的情况下，如承包人无过错，对承包权是善意取得的，应主要由发包人承担缔约过失责任，如果双方均有过错，那么双方就要共同承担合同无效产生的法律后果，各自承担相应的法律责任。

虞城县人民法院 程安营