司法职权配置与运行机制的研究

论文题要：

十七大明确提出，加快建设社会主义法治国家，必须“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度”的观点。本文就深化司法体制改革的重要 内容之一的“优化司法职权配置”进行研究，希望通过探讨“优化职权配置”的具体可行的措施，加快司法机制的健康高效运行。
党的十七大报告明确指出，全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，必须“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度， 保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”这是我们党从开创中国特色社会主义事业新局面的高度，对深入贯彻依法治国基本方略作出的新部署。

从十七大报告来看，深化司法体制改革的一个重要内容就是优化职权配置，对此，我们要紧紧围绕党的十七大对深化司法体制改革的重要部署，始终坚持立足于党和国家工作的大局，以人为本 、执法为民，优化司法职权配置，规范司法行为，进一步健全权责明确、相互制约、公正高效运行的司法体制，为构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会提供更加有力的司法保障。

一、 优化司法职权配置的现实意义　　

优化司法职权配置，是推进司法体制改革的重要内容，也是建设公正高效权威的社会主义司法制度的重要途径。党的十六大以来，各司法机关相继进行了一系列改革，取得一定的成效。十七大 报告再次把“优化司法职权配置”作为推进司法体制改革的一项重要任务提出，具有重大的现实意义。

科学、合理的司法职权配置，是检验司法体制深化改革的重要尺度，是司法行为得以依法、有序实施的前提条件，司法职权的科学、合理配置关涉公正高效权威的社会主义司法制度的真正建立 。只有科学、合理的司法职权配置才能使得相应的部门、机关、个人摒弃部门利益、抛弃机关得失、消除个人偏见，真正着眼于为民司法，秉公司法，进而促进司法公正的实现；只有科学、合理的司法 职权配置才能明晰相应的部门、机关、个人的权力、义务、责任，才能使得相应的部门、机关、个人各司其职、各尽其责，只有这样，才能减少部门之间、机关之间、个人之间的摩擦、扯皮与内耗，进 而达到司法的高效运行；只有科学、合理的司法职权配置才能使民众相信司法职权的行使严格遵守法定程序、独立公正地行使，才能使民众获得对司法的认同，进而司法才能在民众中树立真正的权威。 只有科学、合理地优化好司法职权配置，才能完善机构设置、职权划分、管理制度和保障制度，健全权责明确、相互制约、高效运行的司法体制，切实维护人民群众的合法权益，维护社会公平正义，为 构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会提供更加有力的司法保障。　

二、当前司法职权配置存在的种种影响机制运行的问题

优化司法职权配置，是推进司法体制改革的重要内容，也是建设公正高效权威的社会主义司法制度的重要途径。但通过观察现行法律规定以及当下的司法实践，我们不难发现，当下的司法职权 配置的确存在一些问题，其严重制约了公正高效权威的社会主义司法制度的建立。

首先，司法职权在中央与地方的配置问题上，出现了司法权的地方化问题。

我国是单一制国家，应当奉行统一的法制，地方各级司法机关是国家设在地方的司法机关，代表国家行使司法权。但在司法实践活动中仍然存在司法权地方化倾向，使得地方各级司法机关在行 使国家司法权力过程中受到地方因素的不当影响、干预，使得地方各级司法机关难以独立、公正地行使司法权力，导致司法公正难以实现、司法权威难以树立。在个别地方，导致地方保护主义盛行。

其次，不同性质部门之间的司法职权配置问题，出现了司法权泛化的问题。

司法权应当由特定的主体行使，然而，在当下的司法实践中，司法权在行使过程中却出现了行使主体泛化的现象，导致多头司法，部门本位主义盛行，司法有失公信力，司法权威不高。

　　再次，司法权与司法行政职权的混同，相同性质不同层级之间以及同一部门之间的司法权配置出现失衡。

实际上，司法权与司法行政职权是两类性质不同的权力，它们的行使具有不同的特点和规律，而在当下的司法实践中，这两种权力却出现了混同，严重影响了司法职权行使的效率。而上下级法 院之间应当是监督与被监督的关系，不是隶属关系。但在当下的司法实践中，却出现了司法权行使的行政化趋向，导致高层级与低层级法院的行政隶属色彩越来越浓厚，不宜出现的请示、报告还相当严 重地存在。

可以说，在这几个问题中，第三个问题司法权行使的行政化是优化司法职权资源配置的最大障碍，成为优化司法职权配置的瓶颈。下面重点讲述司法行政化管理模式所带来的种种弊端。

第一， 行政化管理模式严重阻碍了优化司法机关内设机构的改革。

在行政化管理模式下，司法机关的工资标准要按照国家公务员管理机构规定的行政等级标准确定，甚至要报请国家公务员管理机构批准，司法机关没有自己的工资序列、无权决定司法人员的工 资标准和福利待遇。在司法机关，无论是政治待遇还是物质待遇，离开了行政级别，司法机关要想提高司法人员的待遇，就无从谈起。在法院，法官等级不与经济挂钩，经济待遇完全靠行政职级才能享 受，所以每个法院都希望尽可能多地设置一些内设机构，以解决司法人员的待遇问题。其结果，司法机关的内设机构难免越设越多，机构重叠，职能交叉。有的省级司法机关内设机构多达三十多个，其 中非业务部门就占三分之一以上；有的司法机关，行使同一司法职权的业务部门就有三五个。

司法机关这种内设机构的设置，不仅对优化司法职权的构想带来了严重的障碍，而且在一定程度上影响了司法职权的高效运作。因为机构过多，必然导致职权分散；机构重叠，必然导致效率低 下；管人管事的人多了，办事办案的人必然就少了。加之行政化考核机制的实行，每个内设机构都要找事干，没有事情做，显示不出这个机构存在的必要性；没有事情做，年终总结时难以说明本部门的 工作业绩，甚至年终考评都难以通过。特别是非业务部门的增加，占用司法人员的工作，加重了司法人员的额外负担。而且非业务部门工作清闲安逸，经济待遇与办案法官相比，听起来略有差异，但旱 涝保收，提职升职有时非业务部门反会有更多机会，这使得法官不能安心做只办案的法官，一部分办案法官还想方设法转入非业务部门，从而加快了办案法官人数的减少。

据资料显示：最高人民法院从2003年至2007年，共审结各类案件31804451件，平均每年审结的案件6360892件。而全国法院共有近30万名工作人员，其中法官约18万名，如果我们以具有法官资格 的人数来计算办案人均数，则每个法官每年实际办案数为35.34件；如果以全国法院实有人数来计算，则人均摊平为21.2件。而在现实中，却不是这样。据广东省高级人民法院院长郑鄂透露：珠三角法院 法官闹“荒”，法院人均办案都在100件以上，最高的达500件。2006年昆山法院39名法官结案8247件，人均211件，其中有10名法官超300件，被称为办案能手。如果按照昆山法院人均211件案件算，我们 国家只要30146个法官。如果按照广东法官人均结案77件算，我们国家也只要82609个法官。如此得来的结论只能是：少数法官在做本职之事，而多数法官则是在做本职之外的事。

因此，在司法机关，非业务部门设置的越多，司法人员的精力就越分散，不但会占有有限的审判资源，而且会使审判工作的效率降低，严重影响审判职权的高效运作。

第二，行政化管理模式造成司法职责不明、互相难以制约，不能保证司法职权公正和高效。

在行政化管理模式下，不同岗位的司法人员甚至不同级别的司法机关之间往往难以明确划分其职责权限，只要在行政级别上处于上级的地位，无论是单位还是个人，都可以按照行政管理的思维 定式，向下级发号施令，而没有权限范围的概念，以致许多司法机关的中层领导常常不知道哪些是自己可以做主的，哪些是应当由上级做主的。

例如，按照法律规定，我们国家实行“两审终审制”，每一级人民法院都应当独立审判案件，这样才能保证纠错机制功能的发挥。但是在行政化管理模式下，下级法院审判案件往往要在作出裁 判前请示上级法院，确保自己的裁判能够得到上级的认可，上级法院有时也会主动对某些有影响的案件先定“调子”，然后交下级法院去办理，以致使上下级法院之间的监督关系变成了领导关系，使“ 两审终审制”的司法制度形同虚设。而高层级法院法官与低层级法院法官一旦形成这种庸俗的关系，其危害必然更甚于外界对法院的干扰，这一事实早被一些因违法乱纪被处理的法官行为所证实。

又如，司法机关办理案件，应当由办案人员在全面了解案件事实证据的基础上依法办理。但是在行政化管理模式下，办案人员往往没有处理案件的职权，而是要按照行政建制逐级上报，层层审 批，以致形成对司法机关管辖范围内的案件“把关的多、做主的少；发表意见的多，负责任的少”的现象，导致一些案件久拖不决，而且一旦出现错误，纠正的难度也很大。这种行政审批的做法既不符 合办理案件的规律，也浪费了司法资源，影响了办案效率。

第三，行政化管理模式下实行的非理性考核管理方法，难以建立符合司法工作规律的考评机制。

本来，对司法机关和司法人员的考评应当反映司法工作的特点和规律，根据其履行司法职权的情况和效果来评价其工作的业绩。考评要具有引导和导向的功能，在各项工作的管理中都发挥着重 要的作用。但是在行政化管理模式下，对司法机关和司法人员的考评，与对行政机关及其工作人员的考评别无二致，都是以“德、能、勤、绩” 为考核内容，都是以上级的评判为评价标准，在考评的方 式上都是个人述职、群众和领导打分。这既不能反映履行司法职能的状况，也违背司法活动的基本规律，只会促成了法院和法官的浮燥风气。因为司法活动优劣的判断标准是事实判断是否正确、法律适 用是否准确、案件处理是否公正。而群众打分和领导评价往往是“印象分”，既无法反映司法工作的真实情况，也不能反映履行司法职权的质量和效果。

行政化的考评机制使司法人员不得不把自己的注意力集中在领导和群众的满意度上，无法集中精力尽职尽责地履行司法职能。最高人民法院提供的资料显示：“近五年来，除去达到法定年龄正 常退休、因工作需要正常调动以及被法院辞退、开除的人员之外，全国各地法院流失的法官约占现有法官人数的7%，占全部离开法院人数的73%以上”。这些数据无疑向我们说明一个事实，不切实际的考 评机制使审判人员不得不把更多的注意力集中在领导和群众的满意度上，而真正优秀的审判人员恰恰不谙于此道，且内心必然不会认同这种做法，于是更多的选择了离开，当一个法官不得不为了生存得 好一些唯唯诺诺时，他如何还能真正做到公正？当一个法官把重心放到了研究人与人如何相处时，又怎能不分散其对法律和审判工作研究的精力，又如何让他做到集中精力尽职尽责严格地独立履行审判 职权。

第四，在行政化管理模式下难以做到司法队伍的分类管理和优化，难以培养和造就高素质专业化的司法队伍。

要实现司法职权的高效运转，就需要按司法工作特点和行使司法职权的需要对其人员进行分类管理，从而实现司法职权内部配置的优化。但司法机关的行政化使司法机关无法脱离行政职级对其 进行分类管理。早在七八年前，最高人民法院就提出了分类管理的改革方案，并且也试行了主审法官的改革试点，但是最后都不了了之。其根本原因就是无法摆脱权利和待遇与行政职级挂钩的屏障，无 法解决分流人员的出路问题。

目前，我国法官被纳入国家公务员管理，其进出、考核、晋升、待遇与其他公务员的管理几乎一样（除了任职资格要求更加严格之外）。司法机关用人，要按照国家公务员管理机构的规定由人 事管理部门统一招录，司法机关自己不能按照需要和要求自行招录司法人员；司法机关内设机构的设置和领导职数只能由有关行政机关决定而不能由司法机关的上级乃至最高司法机关决定；司法人员的 职务职级晋升更要由有关人事管理部门进行考核和决定；甚至连法官法规定的法官等级也要按照行政级别来评定（先确定个人的行政级别，然后才能并直接套相应的法官等级）。这种处处受制于行政机 关的状况，导致司法机关的内部管理不得不跟随行政机关的指挥棒转，不得不按照国家公务员有关规定的要求对司法人员进行管理。这种状况，进一步加剧了司法机关原本就存在的行政化观念和管理模 式，使司法机关的内部管理呈现出浓厚的行政化色彩。高素质专业化的司法人员难以发挥其专长，无法体现其价值。因为行政化管理强调的是行政层级，行政级别既是权力大小的区分标志，也是能力和 水平高低的体现。行政级别既抹杀了个人的专长和能力，也忽视了专业技术和水平的价值，从而使高素质专业化司法队伍的建设缺乏应有的原动力，也难以形成人才培养应有的激励机制。

总之，以上这些情况表明，行政化管理模式影响和制约着司法职权的运作，难以造就高素质专业化的司法队伍，妨碍着司法办案效率的提高，是影响司法职权优化的严重障碍。所以，必须改革 司法行政管理化模式，优化司法职权的配置，才能顺利建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关依法独立公正地行使审判权。

三、如何优化司法职权的资源整合配置，建设公正高效的司法制度。

司法权地方化、行政化、司法权与司法行政职权混同，严重制约了司法权的公正行使，导致司法效率低下，进而降低了司法权威。我们应当按照党的十七大要求，采取相应的措施来优化司法职 权配置，促进公正、高效、权威的司法权的实现。那么，应该如何优化司法职权的配置，加快其机制的快速健康运行呢？ 我认为可以采取以下几个方法去解决。

首先，构建职能明确、分工合理、制约有效的司法权运行机制。权责明确、相互制约的司法体制，能够解决司法权行使主体的泛化问题，也能解决不同部门之间的职能交叉、混同、重叠乃至扯 皮的现象，还能解决部门之间的利益纠葛、利益冲突。

对可有可无，职权相互交叉的内设部门要坚决撤并，由省高院具体落实后向下逐级推行。因此，省高院首先做好带头作用，整合自己的内室机构，该撤的撤，该并的并，比如，把职能相关联的 人事、教育、财务、纪检监察可考虑归为一类，审管、办公、研究、审委办、行装后勤保障为一类，法警为一类，办案法官、书记员为一类。然后按法院层级由上而下而不是由下而上的落实，通过对内 设部门的撤并，把有法官资格有能力办案的人从非审判事务性工作中解脱出来。

其次，明晰司法权与司法行政职权的界限，改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判权与司法行政事务相分离。

要尊重司法规律，树立按照司法规律配置司法职权、按照司法规律管理司法人员、按照司法规律履行司法职能的理念，实现审判权的独立行使、司法行政权的集中统一管理，建立起现代化的法 院制度，保证司法职权按照公正高效的要求来运作。要逐步消除不同层级司法部门之间的行政化倾向，改变司法机关的行政领导对司法工作行使指导权的方式，解决行政权制约审判权，审判不独立的问 题，使得法官个体能够真正依法独立公正地作出判决。要逐渐淡化和消除行政层级的观念，改革办案机制，减少对案件的行政审批环节，优化司法资源和职权配置。司法机关的人员应当按照法律赋予司 法机关的职权及其实际需要进行分类，明确规定不同岗位的职责权限，形成职权之间的监督制约机制，而不应当完全按照行政管理的模式进行上下级单向式的领导。

有关审判权与行政权的分离的问题，新任云南省高院院长许前飞就说过这样的话：“坚持人民利益至上，要防止司法独断在作怪，行政决策是谁的官大谁说了算，而司法审判是民主的，是由审 理案件的审判组织说了算！如果我们没有这个权力，那案子怎么判！”的确，司法权有其自足性的特点,在法律的帝国里面惟有法律才是法官的上级。针对近年来出现的高层级与低层级法院的行政隶属的 严重倾向，有必要重审高层级与低层级法院之间的关系，他们不应具有领导与被领导的关系，仅是一审、二审或初审与再审的关系，仅是与案件相关的法律上的指导与监督关系。同时，有必要在“六条 禁令”或“八个不准”中增加以下内容：严禁低层级法院法官称高层级法院法官为领导，严禁高层级法院法官以领导自居。从改变相互间称谓着手增强法官的潜在意识：法院与法院、法官与法官之间不 存在领导与被领导关系，以淡化行政隶属倾向。

再次，是改革司法人员管理制度，建立符合司法工作特点的人事制度。

司法工作是一种专业性很强的工作，优化司法职权配置的基本前提是培养、造就和保有相当数量能够满足司法工作各种需要的专业化的司法人员，并且能够为充分发挥他们的专长营造适当的环 境。只有司法人员及其组合的优化，才可能实现职权配置的优化和职权运作的高效率。所以，司法机关工作人员的录用应当由司法机关按照最高司法机关规定的条件和程序自行决定，而不应当由行政机 关来为司法机关选拔和录用人员。国家应当设立区别于行政等级的司法人员工资福利序列，而不应当完全套用公务员的工资福利标准。法官的等级、职责权限、工资福利，应当按照从事司法工作的资历 和水平，由司法人员管理机构独立决定，而不应当完全按照行政级别由行政机关或行政管理部门来确定。

对于考评机制要进行改革，取消不合理的评比标准，简化考核方法。法官的考核应当注重其工作的业绩，要讲究定量考核，减少人为评分因素，简化考核方法。要绝对的抓好审限管理，相对地 抓办案数量，科学地评判案件质量。以办案数论英雄、以办案数排法院名次不符合现代司法理念，对法官的评价应当看他的职业道德、法学素养、办案能力等综合因素，而不能只建立在对案件数量的考 察上，即使要考核结案率，也要看审限内的结案率，而不是年终的结案率。否则，法官都去追求功利、玩数字游戏，这实在是法官的悲哀。事实上，有些法院也已经意识到这个问题。如吉林省高级法院 就明确提出，衡量一个法院审判工作开展得如何，不在于看收案增加了多少，而是看是否符合公正与效率的标准”。这样，把司法人员的注意力从关注行政级别的晋升上引导到关注司法岗位职责的履行 上来，努力营造使忠于党、忠于人民、忠于法律的有办案能力的人员脱颖而出的软环境，在建设高素质专业化司法队伍的基础上实现司法职权的优化配置和高效运作。

最后，通过工资福利的改革，建立科学的法官经济保障制度。

切实提高办案法官在法院内部的经济地位、政治地位是审判资源能否得到优化的关键和保障，提高法官的待遇和社会地位是鼓励法官积极办案最有效的方法。

目前，我国法官职业化的目标尚未实现， “就中国法院的现实看，对多数干警而言，法院工作还是其谋生和满足其他各种需要的主要手段，他们共同的、迫切的需要仍然是改善生活状况。”法 官经济待遇低于法官们要求的普遍期望值，在一定程度上反映出社会对法官职业的尊重没有达到应有的高度，法官社会地位不高，但办案风险极大，如何切实有效地提高法官参与办案的积极性和主动性 ，建立科学的法官保障制度就显得尤为重要，只有做好了法官经济保障制度，只有真正落实了优待法官的经济政策，法院才会有吸引力和凝聚力，才有可能真正实现不想为、不敢为的廉洁司法的目标。

面对新形势、新任务和新要求，立法机关应在十七大“优化司法职权配置”的精神指引下，以社会主义法治理念为指导，完善法院的各项权力配置，深入推进法院体制和工作机制改革以契合刑 事诉讼中审判权之应有之意。