浅论如何加强民事执行工作

【概要】：
当前，民事执行难成为普遍现象，其存在是一个历史阶段产物，有其产生、发展和消亡的过程，本文意在通过剖析民事执行难存在的原因，从加强民事执行工作的角度出发，提出应对措施，使民事执行难这一状况得到有效改善。

【关键词】：民事执行 对策

【正文】：

今年3月11日，在第十一届全国人民代表大会第三次会议第四次全体会议上，最高人民法院院长王胜俊指出，要以集中清理执行积案为突破口，以完善执行制度、规范执行行为为保障，切实加强执行工作。在此，笔者就如何加强执行工作，破解执行难题浅谈几点个人看法。

一、民事执行工作现状

一是执行工作被迫停止。由于被执行人隐藏、转移、抽逃、变卖被执行财产或者一逃了之，致使案件无法执行；或者暴力抗拒执行，辱骂、围攻甚至殴打执行人，导致正常的执行活动被迫停止。

二是无法开展执行工作。正值体制改革的转型期，由于某些政策、法规尚不完善成熟，一些企业趁机钻政策和法律的空子。例如，“公有私营”、“国有民营“等；一些企业以集体名义掩盖个体性质，损集体而富个人，致使企业债台高筑，一旦发生纠纷，案件就难以执行或者无法执行。

三是连环案件较难执行。由于历史的原因造成了多角债务，形成了错综复杂的债务链，债务人往往以前一债权得不到执行为由，拒绝履行。

四是有关部门或组织不予支持配合。有的部门或组织给法院出具假资料；有的以各种借口拖延时间，给查封、冻结设置障碍；更有甚者给被执行人通风报信，转移存款，大大增加了执行难度。

五是乱执行、违法执行现象较为严重。第一，执行时机未能把握好或无限制延长执行期限，使被执行人得以转移财产，造成无法执行。第二，考虑被执行人的人际社会关系实施执行力度，造成执行力度不均衡。第三，片面追求结案率，一味要求申请人放弃某些权利，使其违心地与被执行人达成改变裁判内容的执行和解协议。第四，滥用财产保全和先予执行强制措施。第五，个别法院在执行工作中碰到阻力，便以拘捕“人质”促执行；某些法院违背生效法律文书的规定，任意扣押案外人财产。此外，还存在着执行款物不及时清退给申请人，随意收取执行费，执行方法简单，作风蛮横等诸多方面的表现形式。

二、造成民事执行难的原因

执行难”问题产生的原因既有体制的原因，也有立法的原因，还有执行不力的原因。

一是社会信用缺失。被执行人在充分隐匿、转移财产后，摆出一副“要钱没有，要命有一条”的架子，是社会信用缺失的典型表现。

二是强制执行力度或果断性不够。第一，执行不够及时、准确；第二，执行人员执行过程中方法不多、措施不力，已不能适应新形势的发展；第三，一些执行人员害怕执行，不敢执行，实践中约60%的生效法律文书都得不到自动履行。

三是部分执行人员难以胜任执行工作。个别执行人员政治素质不高，用“执行难”来推卸责任，搪塞工作；个别执行人员以“执行难”为借口来办关系案、人情案、金钱案、违法案；部分执行人员怕惹麻烦，消极应付工作。

四是保护主义作祟。一些领导以权压法、以言代法、非法干预执行工作，从而导致执行难。

五是司法不公。因为司法工作人员腐败或行政干预等原因，少数案件在审判阶段因判决不公，就引起了当事人强烈不满，必然增加执行难度。

六是力量、装备不足。当前人民法院普遍存在案多人少，执行队伍力量严重不足的情况，加上执行机构装备差，配套设施不足，严重影响了执行工作的开展。

七是执行律法滞后。第一，《民事诉讼法》规定过于笼统，无法对付形形色色的转移和隐匿财产的行为。例如，对被执行人不向执行法院申报或不如实申报自己财产状况的行为，缺乏有力的制裁措施；对抗拒、阻碍执行的违法行为，相关制裁措施力度不够，打击不力等。第二，执行体制不健全，上下左右间关系松散、配合不力，执行实施权、执行异议审查权往往由同一执行员行使，缺乏有效的监督机制。第三，执行救济制度不健全。执行权作为一种公权力易被滥用，可能侵害执行当事人或案外人的合法权益，进一步加剧“执行难”的问题。

八是审判工作与执行工作脱节。部分案件在审理过程中，审判人员没有对当事人阐明相关判决理由，使当事人对裁判结果产生怀疑，产生抗拒执行心理；同时审判人员在审理环节很少考虑或根本不考虑判决后的执行，该采取保全措施没有及时采取，给被执行人隐匿、转移财产以可乘之机，导致案件难以执行，甚至无法执行。

三、加强执行工作的对策措施

（一）全面加强执行工作人员能力建设。目前，人民法院的执行机构和执行人员定位不明，设备不能满足开展执行工作的需要，部分执行人员素质低、法制观念差、不依法定程序实施执行，都是执行难问题存在的重要原因。一是加强执行工作人员思想政治素质培养。通过学习制度化、经常化，不断增强执行工作人员的政治意识、法律意识，武装好头脑。二是加强执行工作人员作风建设。树立执行工作典型，经常组织执行人员学典型，强化执行活动，推进作风建设；要加强廉政建设，使执法人员时时注意自身形象、维护公平正义。三是加强执行装备建设。保障执行人员待遇，为执行工作提供充足执行装备，强化执行人员的执行力。

（二）创新开展执行工作。

切实解决执行难，必须有创新精神，敢于面对挑战，提出解决问题的新办法。目前，关于民事执行权的配置、民事执行机构的设置，在法学理论与司法实践中仍存在一些争议，立法机关必须拿出勇气，大胆借鉴国外的成功经验，按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制，完成我国民事执行权配置与执行机构设置的历史任务。一是整合执行力量。建立联合沟通机制，有效整合公安部门和法院部门力量，通过联合执法方式推动执法工作开展；可以整合乡镇法庭执法力量，有效增强执法效果。二是设立独立的执行工作机构。新形势下，执行工作难度不断加大，问题更加复杂，原先设立的执行庭的执行力量、执行职能以及执行装备已不适应新形势要求，因此，要设立单独的执行工作机构专门依法开展执行工作。三是实施跨地域执行。在强制执行工作中通过跨地域方式交叉执行，增强执行工作力度。

（三）狠抓执行制度建设。

切实解决执行难，首先要加强民事执行立法，建立完善的、可操作的、高效率的执行机制。法律制度不完备，执行工作无法可依，就谈不上依法治国，执行难的问题也难以从根本上解决。要从12个方面加强执行工作制度建设。一是建立执行风险提示制度，及时向当事人提示逾期申请执行、拒不执行等行为可能面临的各种法律风险，减少群众不必要的损失；二是建立执行指导制度，及时告知当事人在执行程序中的权利和义务，对当事人及其他利害关系人在执行过程中可能实施的行为进行必要的指导；三是建立执行案件的查询和说明制度，对于每一宗执行案件的进展情况，人民法院应当建立方便的查询制度，以便于当事人查询和法院的管理；四是改革和规范执行收费制度，形成既符合执行工作自身特点，又能最大限度地保护债权人利益的执行收费制度；五是建立和规范以审限为重点的案件流程管理制度，确保及时立案、及时执行、尽快结案；六是建立和规范包括催办和定期通报制度在内的各项内部管理制度，明确执行人员在执行程序各个阶段和环节应当履行的义务和职责；七是规范执行权运行机制，建立执行实施权和裁判权既相互制约又相互协调的新型分权运行机制；八是建立和规范财产的申报、审计等调查制度，确保能够迅速、及时地查明被执行人的财产状况；九是规范查封、扣押、冻结的方法和程序，确保执行标的物能得到及时、有效的控制，避免执行机构和当事人之间出现不必要的争议和分歧；十是要规范评估、拍卖、变卖制度，确保执行标的物能以价值最大化的方式迅速变现，公平保护当事人各方的合法利益，减少和杜绝中间环节可能出现的腐败问题；十一要规范执行救济制度，为执行当事人和案外人提供充分的救济权利和途径等；十二要规范执行信访、申诉和立案制度，确保做到民有所呼，必有所应，要建立来信来访摘报制度，关注并及时解决群众来信来访中的焦点、热点问题。

（四）完善和改革民事强制执行的相关法律

一、完善执行管辖制度

执行案件的管辖法院如何确定更为合理，是当前理论和实务界关注的一个问题。依现行《民事诉讼法》的规定，法院判决、裁定和调解书的执行由第一审法院管辖，其他生效法律文书的执行则由被执行人住所地或被执行财产所在地的法院管辖。这一规定存在诸多问题。第一，依现行规定，许多案件既非债务人住所地法院管辖，也非财产所在地法院管辖，从而造成这些案件无法及时、有效地得到执行，不符合效率和效益原则。第二，由于许多案件中债务人和执行的财产均不在一审法院辖区，执行法院必须到异地执行，造成了大量的资源浪费，且极易引发暴力抗拒执行事件。第三，为了减少异地执行，民事诉讼法规定了委托执行制度，但由于委托执行的案件仍被视为一审法院的案件，加之地方保护主义的干扰，致使委托执行案件难以得到有效的执行。第四，以审理案件的法院作为确定执行法院的联接点，而未考虑执行财产所在地等因素，实际上是审执不分的旧观念在管辖制度上的残留。笔者认为应对现行管辖制度进行重构，即以债务人可供执行的财产所在地或债务人应履行行为地为标准确定案件的管辖法院。在金钱债权和物的交付请求权案件的执行中，债务人财产所在地的法院更方便对有关财产采取执行措施；在行为请求权案件的执行中，债务人应履行的行为所在地的法院更易于强制债务人履行相应的行为，因此，从方便执行、节约司法资源的角度考虑，以债务人可供执行的财产所在地、应履行行为地作为联接点确定执行案件的管辖法院，同时，以债务人住所地法院作为债务人财产所在地或者行为履行地不明时确定管辖法院的必要补充，是一种相对来说较为合理的做法。但是，任何制度的选择取舍都离不开现实因素的考量。鉴于我国当前地方和部门保护主义还比较严重，以及广泛存在的地缘关系、亲缘关系这一实际情况，目前似乎还不适宜对执行管辖制度作彻底的变动。可考虑采取渐进的做法：在保留一审法院管辖的同时，增加关于财产所在地和应履行行为地法院管辖的规定，使债权人可以在其中进行选择，等将来条件成熟后，再逐步过渡到完全以执行财产所在地或应履行行为地作为确定管辖法院的联结点。

二、改革关于申请执行期限二年时效的限制

我国民诉法明确规定当事人申请法院强制执行的时效是二年，而且不能象诉讼时效那样可以中止、中断，只能作为法定不变期间。一旦该期限届满，如债权人来不及申请执行或者虽申请执行但法院未予立案，那么，执行债权人将遭到灭顶之灾—不管债权人取得该生效文书经历过多么复杂的程序、付出过多么巨大的代价，他都将丧失请求国家强制实现生效法律文书所确认的权利的机会。可见，我国对执行债权的保护不仅没有达到法治国家的最低标准，甚至还不如我国民法上的普通债权保护得有力。这种规定是匪夷所思的。立法者如此规定，也许其本意是督促执行债权人尽早实现债权，但实践反复表明，申请执行期限制度已蜕变为债务人逃避债务的合法途径。任何债务人，只要其转移或隐匿财产达一年半载，就可以顺顺当当地规避法律的制裁。在社会信用制度缺位，交易安全没有保障的现实条件下，过短的申请执行期限都将沦为助封为虐的工具。西方市场经济发达国家之所以规定执行债权人可以在数年、20年甚至30年的消灭时效期间内申请国家强制实现其权利，内中道理就在于此。保护民事权利，不仅是民事实体法的基本使命，也是民事诉讼法的首要任务。从本质上看，我们认为，强制执行请求权与裁判请求权一样，是宪法赋予的国民的基本权利，任何人、任何单位、任何机关都不得剥夺和限制国民行使。法律上能够施加限制的，只能是主体的民事实体权利。从这个意义上说，民诉法219条所限制的是债权人生效法律文书中的执行债权的实现时间，而不是对执行请求权的限制，因此我国现行有关申请执行期限的规定与实体法中的诉讼时效相矛盾而且期限过短，应当予以延长。

作者：郭学逵 黄艳媚