论民事、行政交叉案件审理程序整合问题

【论文提要】：
随着我国社会经济的发展，法律制度的逐步完善，各种社会经济法律关系呈现出纷繁复杂的交织状况，不同法律之间也相互渗透和介入，民事、行政交叉案件亦呈现逐年上升的发展趋势。本文通过对民事、行政交叉案件审理现状进行考量，指出审判实践中存在的问题，以及对如何构建民事、行政交叉案件的程序整合制度阐述个人的一些观点，以供参考。

行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益而提起的诉讼；民事诉讼是指公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的诉讼,或者说是指人民法院、当事人和其他诉讼参与人，在审理民事案件的过程中，所进行的各种诉讼活动，以及由这些活动所产生得各种关系的总和。

近年来，由于立法原因、行政权的扩张和大众人权意识的提高，民事、行政交叉案件越来越多。两者在审理思路、审理程序、证据采用规则等法律适用的不一致，以及立法的缺失、司法制度的不完善、法律解释等方面的不足，经常出现裁判结果自相矛盾的情形，导致民事判决和行政判决相对立的困境，既使法院工作陷入两难境地，更无法真正解决当事人的纠纷，做到定纷止争，案结事了。以物权法为例：随着物权法的确立及施行，物权法中对不动产登记、宅基地使用权等权利的明确规定，更大范围地确保了所有人的权益。但其中涉及公权力在拆迁、房屋登记、土地征收征用等行为的规制问题，对房屋管理和土地征收等多方面产生巨大的影响，由此产生的房产纠纷、土地纠纷更多的同时涉及民法和行政法两方面。因此，对民事与行政交叉案件等关联诉讼的审理模式和审判方法也将因此产生影响。

一、案例与问题的提出

开发商与张某订立合同，约定把一套房子抵20万元的债务给张某。张某对房子进行装修后就住了进去。过后，开发商又把这套房子以30万元的价格卖给了王某，并给王某办理了房产证。当王某拿着房产证去看房子时，却发现张某住在里面。为了取回房子，王某只好把张某告到法院，要求法院判决张某搬出住房(民事侵权诉讼)。张某认为自己才是房子的所有人，于是便起诉房地产登记部门，请求撤销王某的房产证(行政诉讼)。而在这一行政诉讼期间，张某又同时起诉开发商与王某，要求法院判决其签订的房屋买卖合同无效(民事合同诉讼)。

三个诉讼导致的结果是：民事侵权诉讼以等待行政诉讼裁判结果为由，裁定中止审理；行政诉讼以行政机关登记行为违法为由，判决撤销房产证；民事合同诉讼以房屋买卖合同有效为由，驳回张某的诉讼请求；民事侵权审理最后以行政判决为依据，驳回王某的诉讼请求。

这是一个典型的民事与行政交叉的案例。三个判决都是依照法定程序的合法有效判决，但由于三个诉讼审理思路不同，导致判决的结果相互矛盾，最终还是没能解决当事人的纠纷。王某虽然胜诉，依旧无法取回房子，只能拿着胜诉的判决走上申诉的道路。

民事、行政交叉案件的增多，是我国社会主义法治完善的标志和表现。但由于现行的民事案件和行政案件分别适用于不同的诉讼程序法，两者“在立法宗旨、诉讼当事人、举证责任和审判方式等方面均存在很大的差别”[①]，当一个案件同时涉及民事、行政两种不同性质的法律关系时，该适用何种诉讼程序，我国目前并没有相关的法律明确规定，从而导致两种诉讼程序之间缺乏衔接机制。以至于法院在审理该类案件时，出现同一法院或者不同法院适用统一的法律，却对同一纠纷作出两个相互矛盾的民事判决和行政判决的情况，甚至出现了著名的“一个纠纷，两种诉讼，三级法院，十年审理，十八份裁判”的“焦作房产纠纷案”[②]的法律怪象。

综上可知，我国在民事、行政交叉案件审判方面存在着很大的缺陷，这不仅是一种制度的缺失，更是一种法律的漏洞。因此，加快民事、行政交叉案件审理程序的整合，构建完善的统一诉讼程序，刻不容缓。以下，就民事、行政交叉案件存在的形式、审理制度缺失引发的问题及如何建立民事、行政交叉案件的程序整合制度方面阐述个人的一些观点。

二、我国目前行政、民事交叉案件的类型

（一）以民事争议为主，涉及行政争议的交叉案件

以民事争议为主，涉及行政争议的交叉案件，一般出现在民事诉讼过程中。这类交叉案件本质上属于平等主体之间的民事纠纷，是因民事行为而非行政行为引起的，但由于行政机关的介入使得案件复杂化。例如在道路交通事故人身损害赔偿纠纷中，法院经常以交警部门作出的事故责任认定书为审理的依据，当事人若对事故责任认定书认定的事实不服，不能直接要求对具体的行政行为作出处理，但可以以行政行为不合法作为抗辩的理由，法院则需首先解决该具体行政行为的合法性、有效性问题。此类案件中，行政行为具有重要的地位，其合法性是民事争议处理的重要依据。要是忽略具体行政行为的合法性、效力性，就有可能产生冤假错案。

（二）以行政争议为主，涉及民事争议的交叉案件

这类案件一般同时存在行政争议和民事纠纷，且两者之间存在事实或法律上内在的关联性，但行政争议处于核心地位，是民事纠纷解决的前提。往往是因当事人对具体行政行为不服提起行政诉讼的同时，要求法院审判平等主体之间的民事纠纷。

（三）行政争议、民事争议并重，相互交叉，但针对特定的争议，既可以通过行政诉讼解决，也可以通过民事诉讼解决，也可以同时提起诉讼解决的民事、行政交叉案件。

这种情况是指因同一法律事实而引发的行政争议和民事争议之间相互独立的交叉案件。当事人可以单独提起行政或民事诉讼，也可以同时提起两种诉讼来维护自身的合法权益。法院在处理时完全可以分开审理，一案的处理结果并不影响另一案的处理，但在处理结果上应相互参照，避免冲突和重复，体现法律的严肃性。[③]

三、制度缺失的弊端

（一）导致审判工作无序性，有损司法的权威和统一

立法的滞后，导致民事、行政诉讼程序缺乏衔接机制。我国目前只有《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干解释》第61条和《民事诉讼法》第126条这两条法律涉及对民事、行政交叉案件的审理原则，对于具体的审理程序并无明确的相关规定，导致在审判实践中出现两种程序交织的两难状态。

对于民事、行政交叉案件的审理是民事先行还是行政先行一直存在分歧。各地法院在审理案件时没有明确的法律可依，也没有科学的程序指导。另外，由于法院在实践中具体操作的不一致，法官对法律认识上的差异，法官素质的参差不齐，使得各地法院在处理交叉案件中存在较大的随意性和无序性，最终“导致法院的民事判决和行政判决相互矛盾，经常出现法律适用所生结果的悖论”[④]。即像案例的三个判决结果一样，相互矛盾，相互冲突，人民的权益仅仅为一纸空文。“司法的统一性、诉讼程序的协调性和裁判的唯一性是法治国家的基本标志”[⑤]，一个纠纷，三个自相矛盾的判决，法律的权威荡然无存，国家的法治也无从谈起。

（二）引发诉累，加重当事人的负担

行政诉讼案件中，民事与行政交叉案件数量不断增加，特别是涉及房产登记的行政案件，基本都是与民事纠纷案件相关联，起诉的原因也多为房屋产权之争引起的。当事人起诉行政机关，对行政机构房产登记管理的行政行为不服，目的就是通过行政诉讼，改变或撤销具体行政，维护其民事权益。虽然涉及两个不同的诉讼程序，但诉讼的目的最终还是为了解决一个纠纷。根据现行的法律，当出现民事、行政交叉案件后，一般分别由民事审判庭和行政审判庭分开进行审理。当事人往往要分别立案，分别参加庭审，如对判决结果不服，提起上诉后还要经过上诉审理的法院立案庭分别立案，民事、行政审判庭分别审理。由于民事和行政诉讼相互影响，当事人将不停地来回于法院，重复诉讼，循环诉讼。官司没完没了，不仅加重当事人的负担，引发诉累，更会使社会大众对法院的审判工作产生不同程度的负面看法，导致法院公平、正义的形象受到影响。

（三）浪费司法资源，加大诉讼成本。

随着法律的完善、普法工作的深入，人民维权意识的增强，法院受理案件的数量逐年成倍的增长，法院审判工作的强度和难度也在不断地增加。由于民事、行政交叉案件审理程序的局限性，导致民事、行政交叉案件审理工作的繁琐和重复。这样，既影响了办案效率，增加了法院的诉讼成本，又浪费了有限的司法资源，使资源得不到合理最大效地使用，难以体现社会主义司法理念中社会效果和经济效果统一的要求。

四、建立民事附带行政诉讼或行政附带民事诉讼程序的必要性和可行性

立法的空白，制度的缺失，根本的解决方法就是健全立法，制定、修订相应的衔接机制。随着民事、行政案件的日趋增多，制定民事附带行政、行政附带民事的诉讼程序显得必要和急迫。

（一）必要性

首先，建立民事附带行政诉讼、行政附带民事诉讼程序有利于维护司法统一，避免作出相互矛盾的判决。在一个程序中对案情进行统一的整理、审查，一并查清事实，分清责任，及时、正确的作出判决，可以避免不同法院或者同一法院的不同业务庭就同一事实作出相互矛盾的判决。

其次，建立民事附带行政诉讼、行政附带民事诉讼程序有利于迅速解决纠纷，提高诉讼效率，降低诉讼成本，避免诉累。将两种诉讼“一并审理”，对当事人来说，可以避免因多方奔波和重复诉讼带来的诉累，尽快维护自身的合法权益。就法院而言，也可以降低办案经费，缩短办案时间，提高工作效率，做到案结事了。

最后，建立民事附带行政诉讼、行政附带民事诉讼程序是解决现行审判方式弊端，完善社会主义法治，构建和谐社会的需要。由于主观、客观的多重因素影响，对民事、行政交叉案件，现实中存在各式各样的解决方法，由此产生的问题是显而易见的。因此，为了及时、有效的解决争议，规范审理模式及提供科学审判的方法，是克服弊端解决问题的根本。

（二）可行性

1、法院是国家的司法机关，是最终裁判者，对涉诉的行为有依法审查的义务。法院内部职能的划分，是为了更好的处理不同范畴的案件，其实质都是代表国家行使审判职能。因此，行政审判庭和民事审判庭并不是分割独立的，更不是对立的，只要有利于案件得到公正快捷的处理，建立民事附带行政诉讼、行政附带民事诉讼程序都应当是被允许的。

2、我国现行的一些法律，已经隐含着行政诉讼附带民事诉讼的内容，最高法的一些特殊规定，也使民事附带行政诉讼有了突破。2002年5月21日最高人民法院针对北京市高级人民法院请示所作的《关于专利法、商标法修改后专利、商标相关案件分工问题的批复》中指出：“对于人民法院受理的涉及专利权或者注册商标专用权的民事诉讼，当事人就同一专利或者商标不服专利复审委员会的无效宣告请求复审决定或者商标评审委员会的裁定而提起诉讼的行政案件，由知识产权庭审理；不服专利复审委员会或者商标评审委员会的复审决定或者裁定的其他行政案件，由行政审判庭审理。”该批复明确规定将专利、商标民事纠纷中涉及的行政案件交由知识产权庭一并审理。在专利、商标民事诉讼中开创了一并审理行政案件的先河。另一方面，在附带诉讼方面，我国也有刑事附带民事诉讼的成功经验，可以为制定新的审理模式提供有效的借鉴。

五、关于建立民事、行政交叉案件衔接机制的思考

欧美国家有普通法院和行政法院之分，对上述作为案例的这类案件，单纯由普通法院作为民事案件来审理，还是单纯由行政法院作为行政案件审理，都会引起两套法院之间的矛盾。所以，他们才选择了民事案件和行政案件同时审理的办法，只是在行政案件审理过程中，先中止民事诉讼的进行，待行政法院作出判决之后，普通法院以行政法院的判决为依据对民事诉讼作出裁判。英美国家没有普通法院和行政法院之分，同一法院内亦没有专门设立的民庭和行政庭，所有类型的案件都是由同一法院同样的法官审理的，所以，他们采取行政附带民事的办法，先解决公法问题，然后才解决私法上的争议。

从大陆法系国家通行作法来看，在处理行、民交叉案件问题时，主要采取了以下三种的原则方法：一是应根据原告起诉主张为诉讼标的的法律关系来判断是否为民事争议或行政争议；二是民事和行政审判庭各自具有相应的权限和职能,应相互尊重彼此裁判的效力；三是对于有瑕疵的行政处分，在未经有权机关宣告其无效或撤销前，民事审判庭原则上不得否认其效力。对于上述传统的观点，今年来，我国已有不少学者提出质疑。[⑥]

我国的司法体制既不同于英美法系国家，也有别于大陆法系国家，所以在制定相关的程序制度时，照搬他人的方法，是不科学的。因此，在建立民事、行政交叉案件衔接机制时，应要符合我国国情及符合三个“有利于”，即有利于当事人诉讼、有利于经济诉讼、有利于案件审理的原则。笔者认为，目前解决民事、行政交叉案件的问题主要可以从以下几方面着手：

（一）建立行政附带民事诉讼机制

行政附带民事诉讼是指在行政诉讼过程中，人民法院根据当事人或利害关系人的申请，受理与被诉的具体行政行为密切相关的民事争议，将行政争议与民事争议一并审理，一同判决的诉讼制度。[⑦]尽管我国《行政诉讼法》规定了具体行政行为以外的行为不是行政诉讼的审理对象，但并不意味着具体行政行为以外与具体行政行为有关的所有事实，法院可以置之不理。法院基于附带民事诉讼原告的请求对民事争议部分进行审理和裁判，既是诉讼程序效益原则的根本要求，也是司法机关行使司法权、提高裁判的权威性和公信力的体现。但并不是所有的行政案件都可以附带民事诉讼，它要求民事纠纷的解决以行政诉讼为前提，民事权利义务的确定取决于行政争议的解决。具体而言，有以下几种类型：①行政裁决中的部分案件。如不服行政机关对侵权纠纷、权属纠纷裁决并对损害赔偿或引发的民事争议已处理不服而起诉的案件。②行政处罚中部分案件。如治安案件中，受害人认为公安机关对加害人给予的行政处罚过轻，要求加重处罚的，同时要求加害人赔偿损失的，可以提起行政附带民事诉讼。③行政许可和行政确认中直接影响民事主体合法权益的案件。如行政许可相对人实施某种行为，第三方认为侵犯了自己的权益，二者为此发生争议，可提起行政附带民事诉讼一并解决。

（二）建立民事附带行政诉讼机制

民事附带行政诉讼，是在民事诉讼审理过程中，法官对涉案的具体行政行为行使释明权，告知当事人行政行为对案件裁判的影响，征求当事人是否提起行政诉讼，如当事人提起行政诉讼，要求对行政行为的真实性、合法性、有效性进行审查，民事审判庭可以对该部分内容一并审理，依法作出判决。民事附带行政诉讼机制的焦点为产权纠纷。

建立民事、行政诉讼程序“一并”审理机制，就是法院在审理民事、行政交叉案件的其中一种案件时，根据当事人的申请，由同一审判组织，依据不同的诉讼程序对相互交叉的另一种案件，一并审理并依法裁判的司法活动。“一并“审理，既包括民事附带行政诉讼，也包括行政附带民事诉讼，但由于民事、行政诉讼存在明显的不同原则、制度和程序，例如：在处分原则上行政诉讼中作为被告的行政机关不享有对实体权利的处分权，而在民事诉讼中，当事人双方均享有实体上的处分权；在调解和反诉原则上，行政诉讼不能适用调解原则和反诉原则，而民事诉讼则适用调解原则和反诉原则；在举证原则上，行政诉讼一般要求被告行政机关负举证责任，而民事诉讼则实行“谁主张，谁举证”的原则；在诉讼时效原则上，行政诉讼法第39条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。对于申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起或者复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。逾期不起诉的，当事人将丧失胜诉权。民法通则第135条则规定向人民法院请求民事权利救济的一般诉讼时效为2年。这样，可能就出现了行政机关作出的包括有关民事权益争议在内的行政裁决因行政诉讼时效逾期而生效，但民事诉讼部分的时效尚未逾期的情况。此外，民事诉讼、行政诉讼还在管辖、审理方式、上诉问题上存在较大的冲突。

要具体解决这些冲突，只能从立法层面上，通过修改相关的法律，制定新的法律法规，从而适应社会发展新趋势。在目前修改行政诉讼法时机尚未成熟的情况下，最好的办法就是通过最高法院的司法解释来解决。在尚未有司法解释的前提下，笔者认为，法院可通过两方面的途径来缩小诉讼成本，提高诉讼效率：

一是建立统一的立案指引制度。立案是诉讼的起点，在立案过程中，法官就应该认真审查相应的诉讼材料，判断案件的性质是否属于民事、行政交叉案件、是否符合民事、行政关联诉讼一并审理的范围。通过关联诉讼风险提示和法官释明权的行使来充分发挥指导功能，力求在立案环节完成对民事、行政两种诉讼程序的统一指导。通过严格的立案审查杜绝不必要的滥诉现象发生，使当事人少走弯路，减少司法资源的浪费。

二是通过审委会的协调，解决民事、行政交叉关联诉讼。对于一些案情复杂，情况特殊的民事、行政交叉关联诉讼，同一法院内部民庭、行政庭无法协调，可通过审判委员会讨论，最终决定案件的审理部门。也可根据案情，在审理过程中，要求关联诉讼的业务庭法官参与合议，从而解决法院内部审判庭传统分工，法官知识专业化的问题。

【结 语】

民事、行政交叉案件的产生和发展，是社会经济发展的产物，构建民事、行政交叉案件衔接机制，消弭立法空白，增进司法制度的科学性，是对“公平与效率”价值平衡的追求，是推行法治与构建和谐社会的需要。我们应该根据交叉案件的具体情况，从合理利用司法资源、节约诉讼成本、法律效果、社会效果有机统一的角度出发，制定最佳的衔接机制，只有这样，才能最终实现社会主义法治的崇高理念，达到构建和谐司法的目标。
 
[①]方世荣：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2005年版，第539页。


[②]王贵松：《行政与民事交织的难题——焦作房产纠纷案的反思与展开》，法律出版社2005年版，第86页。


[③]康宏亮、董陪红著：《浅议行政诉讼与民事诉讼交叉问题》，载《中国法院网》，于2010年5月12日访问。


[④]杨海坤、章志远主编：《行政诉讼法专题研究述评》，中国民主法制出版社2006年版，第670页。


[⑤]王达：《房地产纠纷处理中行政与民事交叉问题的正当程序》，载《行政执法与行政审判》(第20集)，法律出版社2007年版，第74页。


[⑥]廖永安著：《民事诉讼理论探索与程序整合》，中国法制出版社2005年1月版，第357页。


[⑦]马怀德、张红：《行政争议与民事争议的交织及处理》，法律出版社2005年版，第58页。
 
作者：黄菲