论我国土地征收制度的法律完善

【摘要】
土地征收制度是我国基本的土地法律制度之一,这项制度对于保障我国经济建设具有重要作用。随着我国改革开放和经济建设的不断深入，我国的城市化进程也在不断加快，但土地征收这项制度却在实施过程中暴露出许多弊端,由土地征收制度的缺陷所导致出来的拆迁矛盾也愈演愈烈，引发诸多社会问题。为保证我国社会秩序的稳定以及城市化进程的顺利进行，土地征收制度亟需进行改革和完善。

【关键词】 土地征收；征收立法；征收程序；征收标准；征收补偿标准；征收法律责任

随着我国经济发展速度的不断加快和社会公共利益需求的快速增长，土地征收问题在社会矛盾中表现突出，并愈演愈烈。这是由于我国土地征收方面的制度缺陷十分严重，不仅内容不科学，而且程序也不严谨，标准不统一，这导致实践中土地征收权行使泛滥，农村集体和公民个人权益受损，严重影响了生产力的发展和社会秩序的稳定，土地征收制度已经到了非改不可的地步。对于这种情况，我国应对土地征收制度从程序、标准、法律责任的承担等方面进行完善，使政府的征收行为有正确的指导，让政府的征收行为有法可依，有法必依。

一、我国土地征收制度概述

（一）土地征收制度概念及其完善

土地征收简称为征地，是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的权限和程序，在符合法定条件的前提下将农村集体所有的土地征为国家所有的所有，并对被征地的集体经济组织、集体土地使用权人予以补偿的行为。在我国，有关土地征收及补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》中，该条例确立了“租用、征用或者以其它土地交换”的初级形式，后几经发展完善，但一直沿用“土地征用”这一名词，对土地征收及补偿制度大多也只是原则性的规定。 我国《宪法》和《土地管理法》2004年修正或修改前，没有区分“征收”和“征用”的不同，统称“征用”。 2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过了宪法修正案，将第十条第三款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 第一次在宪法中明确提出了私有财产权和补偿的概念，明确了征收和征用两种土地流转方式，为今后农村土地征收及补偿制度的进一步建立和完善提供了宪法上的基础和保障。8月28日，《土地管理法》也对相应条款作了同样修改，我国的土地征收及补偿制度正逐步得到完善。[1]

虽然我国在立法上已经区分了“征收”和“征用”，但是在实际实施过程中却仍然将两者混淆，《土地管理法》和《土地管理法条例》在2004年都进行了修改，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”“建设项目施工和地质勘查可以临时使用国有土地或者农民集体所有的土地，同时应支付临时使用土地补偿费。”而《土地管理法条例》规定：“国家依法征用的土地属国家所有。”由此可见，依照《土地管理法》和《土地管理法条例》，当时我国土地被征用以后，其所有权归国家，土地权属发生了变化，这违背了征用“原物未灭失就应当返还，不转移所有权”的初衷，使得征收和征用的区别就不那么明显了。[2]

（二）土地征收制度完善的意义

1.经济基础决定上层建筑，从我国的经济发展和社会影响角度来说，随着我国经济的迅速增长和城市建设规模的不断扩大，土地征收已经成为影响我国经济发展中的重要环节。近几年由于土地征收问题而导致的安全事件不断发生，对被征收人的合法权益和社会的和谐稳定造成了很大的损害和影响。因此，保障被征收人的合法权益，减少因土地征收而造成的各类侵权和影响社会稳定的公共安全事件，建立起完善的土地征收制度，是我国经济市场的需要，是我国具体国情的要求。

2.上层建筑巩固经济基础。只有在土地征收法律制度完善和健全的情况下，才能更好的指导和规范各种土地征收的行为，保证我国经济的稳定发展和城市化进程的顺利进行。完善我国土地征收制度，可以更大程度的发挥土地征收制度对我国土地征收行为的指导作用，规范土地征收的具体实施行为，巩固我国的经济发展成果，促进我国经济的快速增长。

3.中共中央第十七次全国代表大会提出，政府应以人为本，要转变政府的执政理念，变执政型政府为服务型政府。建立和完善土地征收制度，让政府的征收行为必须严格依照法律的规定进行，增强政府的服务意识，树立政府的责任感，使政府在公共征收中，规范好自己的征收行为，维护被征收人的合法权益，在开发征收中，调节好被征收人和开发商双方利益，保障双方的合法权利，这有利于提高政府的形象和信誉，同时也有利于提高政府的执政能力，增强政府的执政效率。

二、我国土地征收制度方面的内容

（一）从总体上看，我国关于土地征收方面的法律制度主要有《物权法》、《土地管理法》。这几部法律对土地征收都有相关的规定，如《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”《土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”

（二）从具体来看，我国目前还没有土地征收制度的单行法，虽然有一些与土地征收制度相关的法律，例如：《土地管理法》，国土资源部过去也有过关于土地征收的规定，如《土地管理法实施条例》《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等条例、规章等，但是这些法律规范主要还是对土地上的庄稼、农作物等地上附着物或具体某方面的土地征收有补偿规定，对个人和集体土地之上的房屋征收和补偿并没有明确规定，而且这些相关法律规范对土地征收的规定过于简单和宽泛，法律规范之间甚至有矛盾抵触之处，例如：我国现行《宪法》和《土地管理法》明文规定，土地征收必须基于公共利益目的。但法律法规却没有进一步明确地限定“公共利益”的范围和判断标准。相反的是我国《土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。 前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”，此条规定实际上是将土地征收权扩展到了整个经济建设用地，将本应以市场行为获得的商业性开发用地也纳入国家土地征收权的客体范围，导致民事主体的私权被国家公权力不正当地剥夺[3]。因此，从严格意义上来说，这些相关的单行法和条例、规章并不能起到土地征收的制度指导作用。

三、我国土地征收制度方面的缺陷

（一）土地征收制度不严密

1.虽然我国《物权法》、《土地管理法》已经就关于土地征收方面，如征收标准及其补偿费用等作出了相关规定，但是这些法律对于土地征收的制度只是通过少数几个条款进行规定，并没有分别列章专门规定，形成一个独立的章节，这难免会造成遗漏和不严密，况且这些规定都偏于理论化，在实际操作中难免会有些困难。

2.土地征收所涉及的内容十分广泛，我国《物权法》、《土地管理法》并不能取代《土地征收法》本身。例如，从范围上看，国土资源部发布了《划拨用地目录》，主要包括12类：国家机关、人民团体、军事用地等9项，城市基础设施建设用地等7项，非赢利性邮政设施用地等5项，非赢利性教育设施用地等4项，公益性科研机构用地等2项，非赢利性体育、公共文化设施用地等7项，非赢利性医疗卫生设施用地等3项，非赢利性社会福利设施用地等7项，国家重点扶持的能源(包括石油、天然气、煤炭、电力)设施用地等34项，水利设施用地等10项，交通(包括铁路、公路、水路、民用机场)设施用地等50项，监狱、劳教、戒毒等特种用地等3项，共141项，而法院、检察院所必需的司法用地则未列入。[4]因此就需要制定专门的《土地征收法》对权限、范围、条件和程序、征收标准，补偿标准以及农村集体土地以及城镇居民住房征收的差异标准等作严密而专门的规定。

3.“具体单行法通过后需要配套法律法规，目前国务院正在修订国有土地上房屋征收条例。在征收法没有出来前，制订行政法规是必要的。” 但是由于现在征收方面的情况非常复杂，马上制订法律，实践经验有待摸索，理论研究也需要深化，因此制定行政法规和实施细则能在土地征收单行法律出台前起到一定的作用，但是行政法规和实施细则并不能填补我国在土地征收制度方面的空白。

（二）土地征收标准不明确

从《物权法》第四十二条的规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”可以看出，无论是城镇土地还是农村土地的征收，都必须符合公共利益的这个标准。但是笔者认为公共利益这一标准过于抽象，并且一些政府和村委有片面强调城市设施建设的提高等政绩观，使得土地征收的标准变得不明确，甚至降低了公共利益的标准，使公共利益私化，从源头上导致土地征收的混乱，体现了土地征收制度的缺陷和不可行。

（三）土地征收补偿标准不明确不统一且都较为偏低,分配不合理,严重损害被征收人利益

我国的土地征收补偿标准虽然几经修改,但目前仍然是采用“一刀切”的做法,既不能反映土地地租差､土地位置､地区经济发展水平､土地市场交易价格､人均耕地面积等影响土地价值的因素,也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的真实价值｡低成本征地,极易导致有关国家机关征地行为的随意性,严重侵害相对人权益｡ 尤其是在我国对“公益利益”界定模糊的情况下,大量的非公益性质的土地征收行为除了不符合社会正义原则､降低土地配置效率､延迟土地开发时机之外,较低的征地成本带来了较高的交易费用和延迟成本｡现行的征地补偿标准也已经难以保证被征地农民维持现有的生活水平｡[5]

笔者认为，虽然对土地征收的补偿标准有一定的规定，但是我国各个地方的经济发展水平和生活标准的不一致，使得这些标准在实施遵守过程中有一定的难度，因此应当根据被征收地的实际经济和生活水平、被征收地的面积等因素适当调整、明确补偿标准，确定补偿数额。

（四）土地征收程序欠缺

我国法律虽然对土地征收方面有一定的规定，但是对土地征收程序却是空白。在我国，行政机关既是土地征收的决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位，被征收人处于弱势地位，双方地位上的不平等就容易导致征收的不合法，加之土地征收程序缺乏必要的监督和透明性，这就难免会形成腐败，加重土地征收的难度，因此必须严加监督，防止权力滥用，但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制，如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定、具体实施，缺少对行政机关的必要监督，导致行政机关既当运动员又当裁判员，为权力寻租提供机会。[6]实践中，政府集土地征收者、土地交易者、土地争议裁决者等多种角色于一身，根本无从监督，导致违法征地行为大量发生，侵害了集体和个人的合法权益，也带来了行政权力的泛滥，破坏政府和人民的关系，危害社会稳定和繁荣。

（五）土地征收方面的法律责任规定不明确

我国现有的关于土地征收方面的法律规范，没有规定对土地征收所引起的法律责任应如何承担的问题。由于缺乏必要的承担土地征收法律责任的惩罚性规定，使得政府在进行征收行为的时候无所顾虑，对土地征收的自由裁量权随意扩大，使土地征收方面的正规程序得不到遵守和维护，土地需用地人不严格按照建设工程规划许可证的规定对征收土地进行施工建设，使土地征收没有达到其所应该达到的征收目的，导致土地征收进行不顺利，甚至是失败。

四、完善我国土地征收法律制度方面的构想

（一）尽快制定专门的《土地征收法》，逐步建立严密的土地征收制度

对于如何构建我国土地征收法律制度，目前学界有不同的观点。有的学者认为可考虑在修改《土地管理法》时增加一些条款以形成我国的土地征收法律制度；也有一些学者认为，应当单独立法，即制定《中华人民共和国土地征收法》。

笔者倾向于后一种观点，因为在笔者看来，土地征收制度是我国经济立法上的一个空白，是我国改革开放经济建设和我国城市化进程的主要制度指导。制定《土地征收法》，建立土地征收制度是我国国内形势所要求的经济立法行为，它并不能以其他法律制度来替代。首先，《土地征收法》作为一部法律，应当保证它的权威性和严密性，因此应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定，对土地征收实际操作中可能遇到的各种问题，如：程序、标准等各方面予以规定。同时，相关部门应制定一些法规规章和司法解释，既可对《土地征收法》进行一些补充，也可对一些特殊案件进行解决，实行具体问题具体分析。再配以《土地征收法》等相关法律和各方面土地征收的具体实施办法、规章、条例等，形成一个严密的法律制度，以保障土地征收的顺利进行。

（二）明确具体、合理的土地征收标准，严格执行

根据我国相关法律的规定，我国土地征收的标准是符合公共利益的需要，但是公共利益如何界定？中共十七届三中全会决定提出：“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围”。客观来看，在遵循既要保障经济建设用地，又要维护被征地人的合法权益的原则下，近期应严格控制征地面积，尽可能少征地，特别是农用地转为非农建设用地，到一定时候可先将商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地退出征地范围，待条件进一步成熟后，再将工业用地及各类开发区、园区等用地退出征地范围，最后过渡到真正按公共利益范围征地。因此，在商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地仍属于土地征收范围的现阶段，政府的征收行为应当坚持以人为本的思想，从公共利益及当地实际情况出发，制定合理的土地征收标准，政府还应该树立正确的、全面的政绩观，严禁将公共利益的标准模糊化、私立化。同时，对土地征收进行严格审查，对不需要征收的绝不放行，使征收有标准可循，对征收和征用的标准也要进行细化，严格规定分别适用征收和征用的标准和情形，禁止将征用的情况适用在征收上，从源头上保证土地征收的公平公正，促进土地征收的顺利进行。[7]

因此，笔者认为，从这个意义上说，公共利益应该符合绝大多数人的利益，当绝大多数人利益和个别人利益发生冲突以后，我们还是要考虑绝大多数人的利益。公共利益的内容是不特定多数人的利益，就是不特定大多数人的利益，而不是具体的、某一个人的具体利益。

（三）制定合理的、统分结合的土地征收补偿标准，保护被征收人、征收人和国家等各方的利益

补偿是土地征收顺利进行的重点环节，在以往的土地征收中，补偿标准较低、标准不统一、补偿时间过长等问题严重影响着土地征收的进行和发展。在《土地征收法》出台前，国务院应该规定一个统一的土地征收补偿标准的范围，根据我国近几年经济发展和各地人民生活水平的情况决定土地征收补偿标准的上下限，避免土地征收补偿差别过大，防止部分被征收人的补偿过高，对国家造成损失，并且定期进行调整。各地政府再依据当地具体的经济发展水平，在土地征收补偿标准的范围内制定出适合当地生活需求的具体补偿标准，在对一些特困户、五保户、残疾人等的土地征收补偿问题上，应当适当提高或给予其他补偿，以保障被征收人的合法权益，各级政府要不定期的在补偿标准范围内调整土地征收补偿基准价和标准。

另外，笔者认为，政府征收补偿标准的另一种体现在于农村土地征收中，地方各级人民政府应当采取扶持措施，如安排失地农民就业，支持被征收土地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。国家鼓励有条件的地方，实行留地安置、产业安置、住房安置、原地安置等多元化安置制度。

（四）制定严格、透明的土地征收程序

征收是由于公共利益的需要，对集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产的一种占有行为，是个人利益服从公共利益的表现，因此，在制定土地征收计划时，应举行征收听证会，充分听取被征收人的意见，对被征收人提出异议的，要考虑被征收人的合法权益，重新综合考虑。根据我国国情，我国立法不妨考虑采用一般征收程序的方式。即提出征收报告、发布公告、举行听证会、政府评估鉴定、公告鉴定结果、制定征收计划、实施征收、提交征收结果报告并审查公布。[8]

笔者认为需要强调的是，由于土地征收从提出到鉴定再到最后成功征收，需要经历很长的时间和很大的难度，因此，对征收申请的鉴定部门应该是更有权威的部门，如：提出征收申请政府的上级。同时，对主管部门的评估鉴定时间进行合理规定，避免评估鉴定时间太长，对土地征收的补偿等后续工作造成影响，但也要防止评估鉴定时间过短，鉴定结论不准确。另外，对土地征收要进行全程的监督，让土地征收不能暗箱操作，不仅要求有关部门监督，更要有社会、媒体，尤其是被征收人的参与监督，使被征收人知情，并能够充分参与到土地的征收中，听取被征收人的意见和建议，如果被征收人对征收不满意的，还能够寻求司法途径进行救济。

（五）明确土地征收法律责任，让征收人对其征收行为负责

国务院在《土地征收法》出台前，应该规定土地征收的各种法律责任，明确违反法律规定的权限和程序征收集体、个人所有的土地及其地上附着物等规定以及土地征收后没有根据原计划进行使用，以致土地闲置达到一定时间的所要接受的惩罚，让征收政府及其工作人员对其征收行为、需用地人对其建设行为负责。

具体来说，对违反法定程序实施征地或者不按照国家和法律规定进行征地的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予行政处分。需用地人未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由相关部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，并处适当的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，并处适当的罚款。[9]

这样，一方面对违反土地征收制度的征收政府和违反征收建设计划的需用地人追究责任，并对其实施具体征收行为的工作人员和需用地人建设主管人员进行惩处，要求对被征收人进行赔偿，使其认识到土地征收中的错误行为，进行纠正；另一方面，对征收政府的违规行为和需用地人违规建设行为进行惩处为其他征收政府和需用地人的行为起到警示和教育作用，使他们立即停止其错误的征收和建设行为，从自我方面来规范其在土地征收中的具体征收行为，使土地征收顺利、有效、合理的进行。同时，对政府征收行为不仅要从征收程序上进行监督，也要对征收结果，如安置补偿费的使用、分配等方面进行监督，任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。地方各级人民政府审计、监察、财政等部门应当定期或者不定期对征地补偿安置费用的使用情况进行监督和管理，这样从规范与预防相结合，事前监督与事后监督相结合的方式，才能使政府对土地征收制度真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。

【结语】：

可以看出，颁布《土地征收法》及其建立相关的制度是我国改革开放和经济发展的重要因素，是国内经济建设发展环境下的必然要求，是改革开放经济建设的内在要求。完善土地征收制度，制定土地征收的具体法律，再配以行政法规、实施细则以及司法解释等，以形成严密的土地征收制度体系，对规范土地征收程序、统一土地征收标准和土地征收补偿标准起到了积极的促进和保障作用。将此制度中《土地管理法》规定的征收听证会的事前救济和《土地管理法》、《物权法》中的事后救济结合起来，有利于保护被征收人等各方面的合法权益，完善被征收人权益救济体系；对土地征收及其法律责任的规定，可以引起政府对其职能的转变以及提高政府执政效率方面的重视。制定和完善土地征收制度既是我国经济发展的必然趋势，也是健全我国社会主义经济体系，维护公共安全，保障各方合法权益，提高政府责任、信用意识的重要举措，使土地征收有法可依，有制度可循，科学有序，保障和均衡被征收人等各方面的利益，使土地征收成为我国经济发展的促进力量。


【参考文献】：

[1] 王卫洲. 论我国土地征收制度[DB/OL]．杭州普法网，2004-07-28.[2010-04-12]. //www.law-lib.com/hzsf/lw_view.asp?no=11157

[2] 李强. 中国土地征收法律制度研究[D]．中国民商法律网，2008-05-18.[2010-04-12].//www,civillaw.com.cn/article/default.asp?id=17110

[3] 严红光. 对我国土地征收的思考[J]．《法学》学刊, 1995,(2)：127—135

[4] 徐汉明. 土地征收制度改革若干问题研究－兼论在“两型社会”建设中坚持节约集约用地[J]．《理论前沿》，2009，（2）：111—117

[5] 沈晓敏. 论我国土地征收补偿制度之完善[D]．中国论文中心，2008-09-05.[2010-04-12]. //www.studa.net/jingji/080905/10183075-2.html

[6] 魏丽娇. 对土地征收制度的思考[J]. 《法律时代》,2008,(12):60-61

[7] 朱仁． 我国土地征收程序的完善[A]．《法治论坛》第六辑[C] ，2002,(12)：119—130

[8] 司可. 我国农村土地征收补偿及程序法律问题研究[D]．中央民族大学, 2007

[9] 郑州大学课题组．《中华人民共和国土地征收法》（专家建议稿） [R]．《法律·法律研究与实践》,2008,(12)
 
作者：黄登林 罗永良