浅议土地征收制度的不足与完善

【论文提要】
近年来，随着我国城市化和工业化进程的加快，大量的农村土地被征收，土地这一人类赖以生存且不可再生的稀缺资源日渐减少,由土地征收引发的自焚事件、集体上访、越级上访，甚至引起群体性事件等社会矛盾日益成为影响社会稳定的重要因素，严重影响社会和谐发展。加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐的必然要求，因此，创新社会管理、改革社会管理体制势在必行。现今，土地征收制度的完善已成为社会管理创新的关键，只有深化土地征收制度的改革，尤其是改革事关民生之本和民生之依的征地补偿、安置制度，提高征地补偿标准，将被征地农民纳入城镇保障体系，使被征地农民有长期的生活保障，才能促进社会和谐发展。

我国的土地征收制度形成于计划经济时代，发展至今，虽然在不断的完善，但是仅在征地补偿范围、标准和审批权限等方面作出了一些修改和完善,并没有从根本上解决土地征收制度中所存在的主要问题。本文从探讨我国当前土地征收实践中引发纠纷的原因出发，在对土地征收制度存在的主要问题：征收目的界定、征收程序、征收补偿、司法救济进行研究、分析的基础上,结合我国国情和现有的法制资源，提出完善土地征收制度改革措施。即通过加快明确农村集体土地所有权人，严格界定公共利益范围，在宪法层面确立公平补偿原则，完善土地征收程序，改革征地补偿、安置制度，增加司法救济程序，以防土地征收权的滥用，以期切实维护处于弱势地位的被征地农民的合法权益。全文共7943字。


【关键词】：土地征收 公共利益征地程序 补偿制度 司法救济 完善


以下正文：


引言

土地是一种极其稀缺的自然资源和重要的生产资料，是一切生产和生活资料的源泉。土地制度与人类基本制度密切相关。在我国具体采用的是国家所有和农村集体所有，且集体土地的所有权与经营权分离的“二元结构”形式。综观世界各国法律，土地征收制度的内容基本一致：即国家或政府为了公共利益的需要，依照法定程序，强制地将集体或私人所有的土地收归国有并给予补偿的法律制度。近年来,我国土地征收数量激增,在土地征收过程中出现许多难以化解的纠纷和矛盾，如轰动全国的河北定州事件、[1]重庆钉子户事件等，[2]严重影响了社会的稳定。笔者认为，这些问题产生的根源在于我国土地征收制度设计上存在一些偏差。

一、土地征收制度存在不足

（一）有关概念模糊，可操作性差。

1、集体土地所有权人不明确。

我国现行的《宪法》、《民法通则》、和《土地管理法》都明文规定我国的农村集体土地属于农民集体所有，其中《土地管理法》第8、10条对此做出了详细的规定。其中第8条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”根据以上规定，集体土地所有权的主体是农民集体，具体包括：村农民集体，村内集体经济组织内的农民集体，乡（镇）农民集体。但“农民集体”是哪一级，哪个组织是集体所有权的主体代表，法律规定较为含糊。

由于法律对集体所有权主体代表规定较为含糊，导致实践中集体土地所有权的实现存在很多困难，“农民集体”一方面是集体土地所有权主体，另一方面“农民集体”又无法直接对集体土地进行占有、使用、收益和处分，导致现今集体土地所有权主体虚位，对土地征收后的补偿分配失范，引起纠纷。农村集体土地所有权本应是全体成员共同所有的，而因为法律规定较为含糊，造成实践中农村集体土地所有权事实上成为少数人所有。一旦土地征收补偿费下发，乡镇基层政府、村委会和村干部往往都主张自己是土地所有权人，土地征收补偿费多以“乡扣”、“村留”、“村小组提”等名义层层截留，土地征收补偿费到农民手中时已极其有限。[3]

2、公共利益界定不明确。

根据现行《宪法》和《土地管理法》的规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是何为公共利益或公共目的，我国立法界和理论界迄今尚无统一的界定。由于我国法律未对公共利益的范围作明确的规定，导致实践中公共利益往往被扩大化的解释。经营性用地也以公共利益的名义申请国家行使征地权，有些地方政府不顾长远利益发展，为了本地眼前利益发展，通过征收集体土地后再出让给开发商来取得本应该属于农村集体享有的土地收益，被征地农民却只能得到不低于原有生活水平的政策性补偿。有些政府盲目追求政绩，对“公共利益”扩大化解释，滥用土地征收权，造成大量水土流失，耕地沙漠化，并形成城乡结合部的土地黑市，侵害了广大农民的权益。国土资源部门对北京、上海、山东等16个省(区、市)的征地项目做过的一次调查显示，近十年来东部城市的征地项目中，真正用于公共利益的不到10%，大量的土地是经营性用地。[4]

3、征地补偿原则不明确。

《宪法》第四修正案进一步完善了土地征收制度，第13条第3款修改为： 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。此次《宪法》修正案虽然明确了国家基于公共利益征收土地应给予相对人补偿，是个明显的进步，在宪法层面规范全面保护被征地农民的合法权益，但是并未明确补偿原则，未规定补偿的性质，未作为一项宪法性原则规定，这减弱了对国家权力的制约，为政府滥用征收权埋下了隐患。《土地管理法》设定的补偿标准也只是适用于耕地，而其他土地及地上附着物和青苗补助费是授权省、自治区、直辖市制定具体标准。由于在宪法层面缺失补偿原则的宪法性规定，使得被征地农民的利益在相关的法律法规也很难得到保护，导致实践中征地补偿标准不稳定，不公正问题非常严重，这严重侵害了被征地农民的合法利益，同时还引发征收权被滥用、土地闲置，从而导致我国耕地大量流失，影响我国的粮食安全。

（二）征地程序不透明。

为了规范征地程序，确保被征地农民的合法权益。我国《物权法》第42条第1款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其不动产。”明确强调了要依照法律规定的程序征地。《征用土地公告办法》（以下简称《办法》）规定了征地公告和征地补偿安置方案公告等程序。但是《办法》有些规定导致征地程序实施中的不透明，征地程序中没有与被征地农民协商的环节，在征地方案批文，补偿、安置方案做出前，都没有征求被征地农村集体经济组织特别是被征地农民的意见，广大农民在征地过程中完全处于被动状况和不平等地位。没有征求被征地农民意见或建议的征地方案往往过多的考虑本地的经济建设发展所需的用地情况，并不会充分考虑被征地农民的利益，甚至有些征地方案是借发展本地经济之名行圈地之实。[5]根据我国有关土地法的规定，只有省级以上的人民政府才有权批准征地方案，各市、县人民政府根据土地年度利用计划拟订征地方案，并逐级上报有批准权的人民政府。可是，一些地方政府层层下放土地管理权限，不按法律法规办事，导致乱用征地权，征地主体多的现象层出不穷。

（三）征地补偿制度不合理。

1、补偿范围过窄、标准过低。

根据《土地管理法》第47条规定：征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均产值的四至六倍。土地补偿费和安置补助费，最高不得超过被征前三年平均年产值的三十倍。这样的规定明显是补偿范围过窄，补偿标准过低，不仅没有考虑残余地损失等其他间接损失，更没有考虑到土地的增值部分，这种补偿不是等价的。因此，国家建设征收集体土地给农民的补偿是有偿的，但不是等价的，其偏离土地的市场价值，仅仅是政策性补偿。政府在征地过程中往往获取巨大的收益，因此，有些政府宁愿冒着法律法规制裁的危险而去违法征地。低价征地，高价出让，已成为不少地方创造政绩、增加财政收入、改善部门福利的捷径。征地补偿明显太低，被征地农民获得的补偿与一些地方政府获得高额土地出让金形成了鲜明的对比，许多农民在土地被征完后，长远生活也就没有了保障。

2、补偿安置方式不够灵活。

我国目前采用的补偿安置方式主要是货币安置方式，且许多地区经常采用“一次性补偿”，补偿费用直接发到农民手上，出现农民坐吃山空的现象。单纯的货币补偿方式无法使失地农民真正得到安置，有些被征地农村赌风盛行，补偿款到手就上赌桌，不少人陷入赌博的泥潭，使得被征地者演化成为社会的不稳定因素，引发了新的社会问题。

（四）司法救济程序缺失。

在现行征地过程中，法律并未明确给予被征地农民提供适当的司法救济途径，根据现行《土地管理法》的规定，征收各方不能对征地补偿标准达成一致意见的，由征收部门裁定，而且该裁定为终局裁定，相对人不能向法院提起诉讼。发生纠纷后，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件范畴而不予受理。我国在土地征收过程中所产生的纠纷基本上是由行政机关最终解决，致使政府享有的征收权基本上不受约束和监督，而被征收方连起码的司法救济权都没有，导致有些地方政府滥用土地征收权，同时也极易造成对被征收人利益的严重损害。因此，应取消行政机关在土地征收方面的终局裁判权。土地征收制度不完善在行政诉讼中的表现还有：现行法律还规定，征地的补偿、安置争议不影响征地方案的实施，同时，未赋予被征地农民对相对方在土地征收后没有在合理期限内使用或为公益目的而使用，或在合理期限内未能支付全部或大部分土地补偿费提起诉讼的权利。对于土地征收中征收机关没有履行程序性义务，遗漏必要步骤，程序的顺序、方式违法、超时限等违反程序的，法律都没有赋予被征地农民提起行政诉讼的权利。这些规定的缺失导致一些地方政府无所顾忌地侵犯被征地农民利益，引发大量社会矛盾，严重影响社会和谐发展。

二、完善土地征收制度

（一）明确相关概念。

1、加快明确农村集体土地的所有权人。

我国农村集体土地所有制是我国特有的制度，因受历史和传统的影响，及在制度上存在的设计偏差，导致农村集体土地所有权主体的虚位。针对农村土地集体产权的弊端，近年来，理论界产生了四种不同的思路：一是取消农村集体土地所有权，实行农村土地国有化；二是取消农村集体土地所有权，实行农村土地私有化；三是部分取消集体土地所有权，实行农村土地国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存；四是在坚持农村集体土地所有权的前提下，对现行集体土地所有权制度加以完善。[6]根据我国目前法律的规定和基于稳定农村土地关系的实际情况。笔者认为，应该采取第四种思路，在乡（镇）、村、村民小组三种主体的选择上，明确村民委员会担任农民集体土地所有权的主体最为合适。

从目前情况来看，传统的集体所有制确立的“三级所有，队为基础”体制早已发生变异，随着生产队的解体而相应建立的村民小组组织松散、职能弱化、掌握和控制的土地规模过小，不利于土地的规划利用，甚至还与宗族关系相连结等一系列问题，无力与原生产队一样对土地进行有效的配置；取代人民公社而建立的乡（镇）是我国基层地方政权组织，其职能主要是服务、调控，已不具有原农民集体的基本含义，不宜直接参与土地的经营。当然，村民委员会的产生途径、运作模式等自身还存在一些问题，需要进一步规范，淡化其行政派出机构的色彩，强化其民间性、自治性和民主性；但是，我们不能因此而否认其作为集体土地所有权主体代表的可行性。这既尊重了历史，又考虑到现状，考虑到未来，操作成本也不高。

2、严格界定公共利益的范围。

国家出于公共利益的需要在一定范围内征收土地是完全应该的，土地征收权是国家政府的特有权力，但土地的征收必须确实是为公共利益需要。世界各国对待私有财产和公共利益发生冲突时，都有社会公共利益优先的原则，但优先权不能滥用，必须是真正的社会公共利益需要。各国对公共利益界定主要有两种方法，一是一般原则规定，中国目前是这样，但这种界定不符合中国国情。我国现在存在的征地项目早已远超出“公共利益”的需要。另一种方法是列举法，列举法又分为排他性列举与包容性列举。排他性列举法就是除了列举出来的是属于公共利益，其他的都不是；另一种是包容性列举法。RID律师李平先生根据多年的研究认为，根据中国国情与国际上的经验，采取这种包容性列举可能比较适合中国。[7]笔者亦赞同之，认为我国应该采取包容性列举。笔者认为，公共利益应限制在以下用途：1、国防建设和军事用途；2、交通用途；3、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业用途或市政建设；4、对国民经济至关重要且经国务院批准的重大经济发展项目；5、其他经国务院批准的重要公共用途等。

征收行为是行政强制行为，应严格限定在大型基础设施用地和公益性用地的范围，而一般的大量的经营性用地采取征购形式。用地单位基于非公共利益的需要，经国家许可，由政府依法征购农村集体土地，将农村集体土地流转为国有土地再出让土地使用权给用地单位。在征购过程中，政府只能处于中立的地位，只需扮演管理者的角色，严格依法审批；农民享有充分、完全的民事权利，可以拒绝不合理的征购要求。土地征购的补偿价格，以征购前的市场价格为依据，如双方不能就补偿价格达成协议，可以依法通过民事诉讼来解决。

3、在宪法层面上明确公平补偿原则。

对于土地征收补偿的原则，各国立法的规定并不一致，总结起来，主要存在四种补偿模式：一是完全补偿模式。即要求对征收征用实行全额的补偿。遵循“财产权绝对保障”，以“市场经济之交易价值”作为评估标准。二是适当补偿模式。即规定对征收征用进行适当的补偿。何为“适当”，大多由法官事后裁定。三是公平补偿模式。是指权衡公共利益与私人利益后决定补偿的原则。公平的补偿通常都是按照公平的市价给予补偿。四是合理补偿模式。即权衡公益的需要，参考当事人的财产状况给予适当的补偿数额。[8]虽然各国对补偿原则规定不一，但是都认识到对于在宪法层面上对土地征收补偿的原则做出规定的重要性，均在宪法层面上做出了补偿的宪法性规定。我国在宪法中仅规定了国家基于公共利益征地时要补偿，而没有明确农村土地征收补偿的原则，但根据《土地管理法》的有关规定，对土地征收实行的是按照土地原用途进行补偿，并没有考虑土地的市场价格，更没有考虑土地发展权的价格。根据我国的国情和历史原因，政策偏向于优先发展城市，长期以来，农民在对工业化和城市化的发展已经做出了很大的牺牲和巨大的贡献。土地征收是为了社会公共利益，但是，国家让被征地农民来承担国家为了公共利益所造成的损失，且被征地农民在承担后得不到公平合理的补偿，那么这对被征地农民是极为不公平。应当由全体人民共同分担为实现公共利益所造成的损失，并给予被征地农民补偿，不能牺牲被征地农民的利益来实现公共利益。

土地征收补偿原则的决定是与该国的国力、经济发展水平等因素有关。我国是发展中国家，处于工业化和城市化进程当中，经济实力有限，短期内不可能如发达国家那样实行完全补偿的做法。适当和合理补偿使得农民不能从征地中获得公平补偿，影响着被征地农民的根本利益，同时适当和合理补偿也将导致政府征收行为偏离市场规律，造成土地资源的巨大浪费和流失。为此，在现阶段，我国应借鉴国外先进的立法经验并结合我国国情，在宪法中规定“公平补偿”的土地征收补偿原则。

（二）加强征地程序的公开性、透明度。

笔者在前部分已经分析了我国对征地程序的规定，无论是征地公告还是补偿、安置公告都是在征地方案被批准，补偿、安置方案做出后才公告的。事后的公告往往是征地机构走走过场，更谈不上对被征地农民的权益的保护。笔者认为，应该修改现行的《征用土地公告办法》，土地征收方案的公告应在其被批准之前公告并举行听证，不予公告，不举行听证的，农民有权拒绝征地。要建立与被征地农民集体和农户的协商程序，充分保障被征地集体和被征地农户直接的知情权、参与权和申诉权，保证农民充分行使公民的权利，征地方案要与每一个被征地农户直接见面、充分协商、签定补偿协议。

（三）改革征地补偿、安置制度。

1、扩充补偿范围、提高补偿标准。

（1）扩充征地补偿范围。我国现行补偿范围包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费这三项。远远不能覆盖被征地农民的损失。笔者认为，应扩充补偿范围，如增加邻接地损失补偿、间接可得利益补偿、土地增值部分等。政府把低价征得的土地高价出让，这部分的增值额很大，而实践中农民是不能从土地增值中分享利益。农民集体土地转为建设用地的过程，应当是农民分享城市化和工业化成果的过程，应当有利于缩小城乡差距而不是扩大城乡差距。[9]农民也是城市化和工业化建设者，也理应成为城市化和工业化的受益者。国家要承认征地带来的土地增值，并使农民从土地增值中分享利益，不能因为土地增值的直接原因在于工业而否认农民在这一过程中的作用。

（2）提高征地补偿标准。我国按土地的原用途补偿，以征地前若干年的产值为标准，征地补偿费用明显偏低，不符合市场经济的基本原则，客观上损害了农民权益。农民集体土地是生产要素，其价格要根据市场供求关系来定，根据被征土地的未来用途、区位、质量、供求关系、社会保障、劳动力的安置等因素，结合当地被征地农民未来生存发展的需要，重新制定评估办法，合理确定征地补偿标准，实行公平补偿，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。这就需要建立能够真实、全面地反映土地资源价格、资本价格和社会保障价格的科学的地价评估体系。

3、丰富补偿安置方式，为征地农民提供社会保障。

土地是农民安身立命之本，其承载着三项功能：一是收入功能；二是就业功能；三是社会保障功能。土地一旦被征收农民也就失去了基本生产资料，虽然可以得到一笔较大数额的补偿款，但是因就业技能低，很难找到工作，整日无所事事，现在有些地方土地被征收后，农民在补偿款一到手，就上了赌桌。有人感慨城市开发到哪里，赌博歪风就刮到哪里，败坏了社会风气。因此，土地征收后如何重新安置农民，使得他们获得新的职业和谋生手段，被征地农民如何实现转型的问题是关键，只有解决好了整个社会才可能长久稳定下去。

（1）丰富补偿安置方式。对于农民而言，由于土地被征收，也就意味着失去在土地上获得劳动就业的权利。因此，国家在给予被征地者货币补偿的同时，还要给予合理安置，根据农民的现实需要，由法律做出概括性规定，在实践中灵活掌握，如可以利用土地补偿费、安置补助费，为失地农民办理保险、采用债券或股权补偿、建市场、办企业、给予换地补偿安置等，多渠道、多形式促进失地农民就业，加强对失地农民的就业培训，在贷款、税收等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策。

（2）将被征地者纳入城镇社会保障体系。土地对于农民而言担负着生活保障功能，一旦土地被征收，农民也就失去了生活保障的承载体。因此，政府在给予被征地农民的补偿重心要放在本征地农民的生产和生活保障上，以保证被征地农民有长远生计的保障。政府动用土地征收权是为了城市化和工业化的发展，目的使为了提高公民的福利水平，那么失去土地的农民也应当同等享有这种发展的权利，所以，应将被征地农民纳入城镇社会保障体系，确保被征地农民基本生活长期有保障。否则其生存权就要面临威胁。如果被征地农民的生存权受到威胁，民生工程就难以推进，随之而来的将会是一系列的社会问题，严重影响新农村的建设，进而影响整个社会的稳定发展。

（四）增加司法救济程序。

针对我国缺乏土地征收救济模式，土地征收还将长时间广泛存在，有的学者建议我们可以借鉴日本的土地征收委员等做法，建立一个独立、专门的机构来裁决土地征收纠纷。笔者认为，根据我国的现实国情，条件尚不足。权利保护的最终手段就是救济，司法是确保社会公正的最后一道防线，而我国现行法律并未明确给予被征地农民提供适当的司法救济途径，被征地农民的某些纠纷虽然可以申请救济，但却得不到司法这最后一道社会公正的防线的最终审查和保护。这不仅使得被征地农民权益无法得到全面、有效的保护，也有违程序正义原则，同时使得对政府土地征收权监督的缺失，也是造成大量征地纠纷的重要原因。在立法上，应在当前土地征收程序中引入司法审查，同时明确人民法院对土地征收案件的管辖权。具体可以从四个方面启动司法救济程序：一是对土地征收是否符合公益目的性提起诉讼。二是对土地征收补偿方案是否合理提起诉讼。三是当土地被征收后，没有在合理期限内使用或为公益目的而使用，或在合理期限内未能支付全部或大部分土地补偿费提起诉讼。[10]四是应赋予被征地农民对征地程序违法提起行政诉讼的权利。建立健全系统的土地征收司法救济体系，是一个逐步发展和循序渐进的过程，仍有待专门的探讨和更进一步的研究。


【结语】

土地是“财富之母”，是人类赖以生存的最重要的资源。随着逐渐加快的城市化和工业化进程，土地征收制度的弊端日渐凸显，违规乱占滥用农村集体土地现象屡禁不止，侵犯了被征地农民的合法权益，影响国家的粮食安全，影响社会的和谐发展。因此，土地征收制度的完善迫在眉睫。
 
[1] 、陈玉著：《河北定州：绳油村土地不再征用 村民表示拥护》，载新华网//news.xinhuanet.com/house/2005-07/21/content_3246518.htm，于2010年6月14 日访问。

[2]、张悦著：《重庆“钉子户”事件内幕调查》，载南方周末网//www.infzm.com/content/9631，于2010年6月14日访问。

[3] 、李集合著：《土地征收：公平补偿离我们有多远？》，载中国法律信息网//law.law-star.com/txtcac/lwk/050/lwk050s988.txt.htm，于2010年6月21日访问。

[4] 、闾宏著：《“城中村”征地困境调查》，载新京报网//epaper.bjnews.com.cn/html/2010-03/25/content_80430.htm?div=-1 ，

于2010年6月16日访问。

[5] 、尤琳、陈世伟著：《论我国农地征用制度的不足及完善》，载《 重庆工商大学学报（西部论坛）》2004年第3期总第65期，第18-21页。

[6] 、王卫国著：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社1997年版，第108—113页。 
 [7] 、李平发言于《征地制度改革政策建议讨论——“中国征地制度改革”国际研讨会简报之六》，载中国经济学教育科研网，//www.cenet.org.cn/article.asp?articleid=13399，于2010年6月14日访问。

[8] 、王利明著：《公共利益与国家征收》，载中国法律信息网//law.law-star.com/pshowtxt?dbn=lwk&fn=lwk049s385.txt&upd=51，于2010年6月21日访问。
 
[9] 、李强著：《中国土地征收法律制度研究》，载民商法周刊 //www.fatianxia.com/civillaw/list.asp?id=18003，于2010年6月24日访问。

[10] 、曹艳芝著：《我国农村土地征收中存在的问题及其制度完善》，载《社会科学家》2006年第2期，第97-100页。
 
作者：陆丹