我国缓刑适用条件的变迁与缓刑考察主体的未来设置

摘　要:我国缓刑适用的实际条件与立法规定之间经历了先协调后背离以及再度统一这三个阶段。尽管根据刑法,目前法院适用缓刑时已不再为有无考察主体而担忧,但这并不意味着我国缓刑考察工作的完善。相反,从实现缓刑制度的价值等出发,应当重新设置我国未来的缓刑考察主体,即在大力发展社区矫正制度的基础上,建立由公安机关和司法行政机关分工负责、共同考察的新主体格局。

关键词:缓刑 适用条件 变迁 考察主体 设置



一、缓刑适用实际条件的变迁

(一)与立法相协调时期

旧刑法第70条规定,在缓刑考验期内,缓刑犯由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察。这就是说,在公安机关的指导下,根据缓刑犯原来的不同情况,分别由缓刑犯原所在单位、所在居委会或者所在乡(镇)治保组织负责考察。笔者认为,制定于计划经济背景下的旧刑法的上述规定是符合当时我国基层组织健全的国情的。在当时的社会体制下,国家利益始终处于第一位,而个人与小团体利益则无法立足。不论在城市还是农村,人们都完全依附于相应的基层组织或所在单位。一旦有人被处以缓刑,由所在单位或基层组织担当执法机关交付的考察帮教缓刑犯的任务是很自然的事情。这不仅可以调动人民群众监督考察缓刑犯的积极性,体现“专门机关和群众路线相结合”的工作原则,而且使人民法院在适用缓刑时,不必另外考虑适用缓刑后由谁监督帮教缓刑犯的问题,只要犯罪分子符合立法上“被判处拘役或者三年以下有期徒刑且非累犯”以及“依犯罪情节和悔罪表现,不致再危害社会”的条件,便可以自信地判处缓刑,从而实现与立法规定的完全统一。

(二)与立法相背离时期

实行市场经济后,我国的社会结构逐渐发生了变化,由传统的一元国家结构向多元的社会结构演变。在这样的社会背景下,个人与小团体利益日渐彰显,只要不危及国家和社会利益,这些利益便寻求在多元化社会结构中的满足。同时,各经济单位和社会组织本身也开始逐渐褪去计划经济时代的泛政治化色彩,表现出追求最大经济利益的价值取向。这种社会结果的变化,导致所在单位和基层组织对个人的约束不断弱化,从而再也无法像过去那样非常认真地承担对缓刑犯的监督考察任务。

面对上述变化,人民法院在适用缓刑时,便不得不在立法所规定的条件之外,额外考虑是否有某一组织、单位或者个人愿意负责对缓刑犯的帮教和考察。同时,由于党中央在1989年根据当时社会状况作出了要求人民法院“依法适当多判一些缓刑”的指示,因此,在缓刑犯的社会监督机制出现上述变化之初,人民法院在依法适用缓刑时,往往便主动依靠自身力量落实对缓刑犯的监督改造。可是,这一做法越俎代庖,有违旧刑法的上述规定,因此,时间一长,法院在适用缓刑时便产生了另外两种做法:一是“罪犯少缓,判刑保险”;二是不再主动负责监改,而是在判决前努力寻找愿意帮教的组织、单位或者个人。也就是说,审判人员对于已经符合判处缓刑的条件的人最终是否适用缓刑,在很大程度上往往还取决于是否有某一组织、单位或者个人愿意承担对缓刑犯的帮教。有之,则容易判处缓刑;无之,则难以适用缓刑。

这两种做法都有不妥。就前者而言,犯罪分子已符合立法上适用缓刑的条件,但事实上却没有被判处缓刑,这一结局显然违反了刑法。在后一种场合,尽管法院是出于好心,其做法也实属无奈,但若从理论上考虑,仍难掩其诸多弊端:第一,有违罪刑法定原则。尽管旧刑法允许在一定范围内类推,但是,是否缓刑并非具体罪名的适用,故并不涉及类推,因此,以“是否有愿意帮教的组织、单位或者个人”这一法外因素作为判缓与否的重要条件,就不当缩小了缓刑的适用范围,有违罪刑法定原则。第二,违反罪责刑相适应原则。按照刑法理论的通说,刑罚的轻重不是单纯地与犯罪分子所犯罪行相适应,也应与犯罪分子的人身危险性相适应。[1]那么,没有帮教人员是否表明犯罪分子的人身危险性就相应要大呢?显非如此。因为对人身危险性大小的判断是从两方面进行的。一是犯罪人罪前及罪后的表现,二是犯罪行为造成的社会危害。[2]而“是否有某一组织、单位或者个人愿意帮教”与上述两方面并无直接关联,因此,对罪行和人身危险性相同或者相近的不同犯罪分子,法院对其中有帮教人的适用缓刑、无帮教人的不适用缓刑的做法便违反了罪责刑相适应原则。同时,这一做法的结果也有违“平等适用刑法原则”。第三,与缓刑制度创设的宗旨相悖。缓刑制度创设的目的旨在使缓刑犯在某种社会组织或者机构的帮助教育下,不关押即得到改造,从而实现预防犯罪的目的。在缓刑制度的运作中,帮助缓刑犯复归的社会组织或者机构、个人的作用尤为重要。正因为如此,各国对被缓刑者都采取了保护管束的方法加以考察教育。这也是历次国际刑法会议或国际监狱会议决议所强调的内容之一。[3]反思我国法院的上述做法,尽管确立帮教主体的确有利于缓刑犯得到改造,但是,缓刑的适用是以考察主体的事先存在为前提的,“得到考察帮教”是每一个符合立法上适用缓刑条件者的原本权利,而不能成为适用缓刑的前提条件。

(三)与立法的再度统一

笔者认为,人民法院的前述做法,其原因归根到底还在于刑法的滞后。也正是基于此,新刑法第76条对旧刑法作出修改,规定缓刑犯“由公安机关考察,所在单位或基层组织予以配合”。这便指明了缓刑犯由专门主体即公安机关进行考察监督,从而避免了因社会监督机制不周延而导致的各种本不应出现的现象,并在根本上解决了法院适用缓刑时的后顾之忧。由此,缓刑适用的实际条件在新刑法施行后,再度实现了与立法规定的统一。

就公安机关而言,由于旧刑法规定其只有“交管”义务而无考察义务,故公安机关只是“交管”的主体而非缓刑考察的专门主体。在新刑法出台前的多年实践中,公安机关也没有专为缓刑犯的监督考察而在其内部设立相应的组织或者机构。通常情况下,公安机关在接到法院的判决书后,只是向缓刑犯所在单位或基层组织宣布其为缓刑犯,要求所在单位或者基层组织对缓刑犯予以考察,并在考验期满后宣布缓刑犯考验期满。在新刑法明确赋予公安机关考察主体的身份后,做出相应调整以配合新刑法的施行便是势所必然的了。对此,公安部早在1997年便着手在全国公安系统内实行社区警务改革,以贯彻新刑法的规定。这一改革要求派出所不再承担刑事案件的破案和打击任务,而成立专门的社区民警从事防范和管理。由于作为基础工作的防范和管理自然包括对缓刑犯、假释犯、管制犯、保外就医犯以及剥夺政治权利犯等五类人的监督管理,因此,公安机关的配套改革必将改变在前述“立法与实践相背离”时期,缓刑犯无人管理、放任自流的现象,同时还将提高对缓刑犯监改的质量。

二、缓刑考察主体的未来设置

(一)新刑法施行以来的问题

应当说,在新刑法施行之初,社区警务改革的确给我国缓刑考察制度注入了一股活力。但是,随着时间的推移,对缓刑犯考察监督不力甚至流于形式的情况也逐渐暴露了出来。笔者以为,公安机关实行社区警务改革的思路并没有错。因为派出所工作的重心就是基础工作,而不是破案和打击。因此,社区警务改革不但不能削弱,还应继续加强。问题在于,缓刑犯的监督考察是一项非常专业的工作,多数国家都是由专门组织或机构来操作的。相反,在我国仅仅由社区民警对缓刑犯予以帮教,其作用极为有限。一来,社区民警的工作任务较为繁重,不仅要监督“五类人”,还要管理好辖区内的“三口”等基础工作。因此,要求社区民警花费很大精力专门做好对缓刑犯的考察帮教工作,是极不现实的。二来,公安机关肩负着打击违法犯罪的重任。警务改革虽然明确了派出所民警平时的工作重心在于基础工作,但是,公安工作的突发性和艰苦性往往难以确保社区民警完全投入其中。因此,笔者认为,由社区民警对缓刑犯考察监督的现状恐怕只具有短期和过渡意义,而非长远和根本之策。如果继续维持此现状,那么,我国缓刑考察的质量将难有起色。基于此,调整缓刑考察主体势在必行。

(二)我国未来缓刑考察主体设置的构想

对如何设置我国缓刑考察的主体,主要有三种建议:第一,公安机关说。认为对缓刑犯的考察是对已决犯的刑罚执行,故不宜由法院进行,同时,缓刑考察针对的是不予关押的对象,不同于执行实刑,因而也不宜由司法行政部门承担。由此,由公安机关考察理所当然。[4]第二,司法行政机关说。该说又分两种,一是司法行政机关内的现有机构说。认为公安机关的主要工作是预防和打击犯罪,无法胜任缓刑考察的重任。而由司法行政机关内的基层乡镇司法所(办)负责缓刑考察,则既能借助乡镇司法所(办)分布广泛的优势,也与缓刑考察权本属刑罚执行权的性质相符。[5]二是司法行政机关内新设的专门机构说。认为应在司法行政机关内设专门机构,如在劳改司下设立缓刑考察监察机构,并由其协调和领导各单位和基层组织,从而形成缓刑考察的体系。第三,新专门机关说。认为应建立专门机构监督考察缓刑犯,同时该机构可对公安机关负责,并向其报告工作。

笔者认为,我国缓刑考察主体的设置,不仅要立足本国国情,还应当吸收国外发达国家缓刑考察制度的理念。就前者而言,包括三个方面。一是要考虑到公安机关是我国维护社会治安的主要行政机关,其管理户籍的权力还将长期继续保持下去;二是要遵守“设置行政机关应精简效能的原则”;三是要充分体现我国“专门机关和群众路线相结合”的司法工作方针,使我国未来所设置的缓刑考察力量呈现开放性的格局,从而保证社会力量参与其中。就后者来看,我国未来的缓刑考察主体应满足两点要求:一是与建立保护管束制度相联系,真正实现缓刑制度的价值。缓刑与保护管束制度相结合,是当代缓刑的发展趋势。根据这一制度,缓刑犯不仅应当被“管束”,即对缓刑犯加以监督,规定其应遵守的事项,要求其履行特定义务,而且,更重要的是,缓刑犯应当被“保护”,即对缓刑犯予以帮助,为其提供生存环境、谋求职业、指导其重返正常的社会生活。[6]正是对缓刑犯的“保护”,才真正实现了缓刑制度“不予关押而得到教育改造”的宗旨,体现出缓刑制度的巨大价值。二是与建立再犯可能性预测制度相联系,便于人民法院做出是否适用缓刑以及是否撤销缓刑的决定。再犯可能性的预测有两种,即判决前预测和考验期内预测。判决前预测包括犯罪与违法行为的调查、家庭结构调查、身心鉴别调查等等,[7]其作用在于帮助法院更准确地判断犯罪人是否“不致再危害社会”,从而决定是否适用缓刑。考验期内预测是对犯罪人在缓刑考验期的表现做出说明,从而有助于法院做出是否撤销缓刑并数罪并罚的决定。

基于以上考虑,笔者对上述观点的分析是:首先,公安机关说虽与现行立法相符,也利于发挥保护管束制度之“管束”作用,但弊端在于难以同时发挥“保护”之效。事实上,我国目前的缓刑考察存在一个不容忽视的问题,即重“管束”而轻“保护”,这便极大地限制了缓刑价值的发挥,不利于实现缓刑制度的宗旨。其次,就司法行政机关说而言,尽管该做法能够弥补公安机关说无法发挥“保护”作用的缺陷,同时,由相应的司法行政组织对缓刑犯在考验期内的表现做出判断,也有利于法院做出是否撤销缓刑的决定,但是,司法行政机关不管理户籍,无法像公安机关那样说明犯罪分子判决前的情况,因而,在帮助法院做出是否“不致再危害社会”的预测方面,该说有不足之处。此外,该说的后一种看法主张在司法行政机关内另设新的专门机构,有违反“精简效能原则”之嫌。最后,新专门机关说不仅过于理想化、直接违反了精简效能原则,而且,仍然不能帮助法院进行判决前预测。

分析至此,笔者的想法是,为使我国未来的缓刑考察主体同时满足前述要求,应当建立由不同机关分工负责、共同考察的新主体格局。具体来说,第一,关于建立保护管束制度。由于警力不足等原因,我国目前由社区民警考察缓刑犯的做法通常只限于找缓刑犯谈话、令其定期写思想汇报等形式上的“管束”。与发达国家相比,缺少了对缓刑犯的帮教,远未体现出对缓刑犯“保护”的一面。笔者认为,如果不能通过在公安系统内部建立专门的缓刑考察机构(如在公安部设立缓刑考察局并在地方各级公安部门建立相应垂直机构)的办法来强化对缓刑犯的“保护”的话,则不妨考虑由其他机关来实现这一任务。比如,在不违反精简效能原则的前提下,通过加强司法行政机关内部的基层司法所(办)的力量,实现对缓刑犯的“保护”,从而发挥出缓刑制度的价值。实际上,这一构想不仅是可能的,[8]而且已经在北京、上海等地开始了试点。[9]第二,关于建立再犯预测制度。由于我国尚未建立此项制度,因此,缓刑的适用往往呈被动局面。即法院在考虑是否判处缓刑时,通常只依据案卷材料,而没有从最具发言权的公安机关获取帮助,这就导致对犯罪分子究竟是否“不致再危害社会”的判断不够精确。而对于考验期内的表现,由于也尚未建立相应机制,以至于考验期满后才发现缓刑犯在考验期内有严重违法甚至犯罪行为的情况时有发生。笔者认为,我国未来再犯预测制度的运作可考虑由不同机关分工承担:一方面,由公安机关利用其管理户籍的优势,为法院做出犯罪分子是否“不致再危害社会”的“判决前预测”提供准确依据;另一方面,对于“考验期内预测”,则可借助社区矫正机构这一在考验期内最了解缓刑犯情况的组织来进行,从而既考虑了社区民警工作繁重的现状,又可以避免再出现前述被动局面。第三,关于结合国情和现实设置。一来,我国未来缓刑考察主体仍要依托公安机关的力量是不言而喻的。二来,由司法行政机关为主导的社会矫正制度直接凸现出了“以人为本”的人文主义精神。在这一形式下,在司法行政机关干警、街道以及志愿者组成的多元化集体的领导和组织下,立足社区并依靠社区力量,使社会力量最大化地参与到对缓刑犯的矫正中来。这不仅贯彻了“专门机关和群众路线相结合”的工作方针,还符合未来行刑社会化的刑法发展趋势。[10][13]

综上,借鉴国外缓刑制度与保护管束制度相结合并建立再犯预测制度的做法,结合我国国情和现实,笔者对我国未来缓刑考察主体新格局的设置做出两点展望:一是继续发挥公安机关管理户籍的优势,在对缓刑犯予以“管束”的前提下,由公安机关对人民法院是否适用缓刑的决定提供准确的“判决前预测”资料。二是从贯彻“专门机关与群众路线相结合”的工作方针并体现行刑社会化理念出发,大力发展目前正在试点的社区矫正工作,在做到“保护”缓刑犯的基础上,真正实现不予关押便能得到教育改造的缓刑制度宗旨。同时,在未来建立再犯预测制度时,由司法行政机关对缓刑犯在考验期内的表现提供资料,从而有助于人民法院做出是否撤销缓刑并数罪并罚的决定。

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[1] 高铭暄,马克昌.刑法学[M].北京:北京大学出版社高等教育出版社,2000.30.

[2] 黄河.关于缓刑制度的两个问题[J].人大复印报刊资料·刑事法学,2001,(3):36.

[3] 陈兴良.刑法适用总论(下卷)[M].北京:法律出版社,1999.570.

[4] 张华宾硕士论文.缓刑制度若干问题研究[J].53.

[5] 阮方民.对改进我国缓刑制度的两点思考[J].法学,2000,(10):48;刘强.我国刑罚适用模式在加入WTO后面临的挑战和对策[J].上海大学学报(社科版),2002,(2):49.

[6] 刘德法,田宏伟.缓刑考验制度比较研究[J].郑州大学学报(社会科学版),2000,(6):31.

[7] 赵炳寿,邓自力.论缓刑与保护管束制度[J].法学家,1995,(3):16.

[8] 吴宗宪.论非监禁刑及其执行体制的改革[J].中国法学,2002,(6):120.

[9] 社区矫正具有良好的发展前景——司法部部长张福森就社区矫正答本报记者问[N].法制日报,2003-9-29(1).

[10] 冯卫国.行刑社会化研究——开放社会中的刑罚趋向[M].北京:北京大学出版社,2003.129.

作者简介：南京师范大学法学院

文章来源：《福建公安高等专科学校学报》2004年第3期。

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