论我国民事强制执行机构改革

随着全社会对执行工作的广泛关注，理论界和实务界对民事强制执行制度改革理论的研究表现出极大的兴趣，并取得了新的成果。法院内部在领导体制、执行机构和运行机制及执行方式四个层面的改革也在不断深入，并取得了突破性进展。然而，争论最多的还是对民事强制执行机构的改革问题，因为民事强制执行机构如何设置？如何运行？不仅涉及到对民事强制执行理论的认识和运用，而且还涉及到新的强制执行体制和强制执行机制能否有效发挥作用。因此，理论界和实务界不少同志认为，民事强制执行机构的改革是强制执行制度改革的切入点和突破口。下面笔者根据有关执行理论和实践中的一些思考谈些看法。

一、对民事强制执行权主体属性的认识

强制执行机构的改革，首先基于对强制执行主体属性的认识，即强制执行是公力救济还是私力救济。目前在理论界有三种观点。其一是债权人说。此说认为强制执行权的主体是债权人，但由于国家禁止私人自力救济，所以债权人自己不能行使强制执行权，只能委托以执行为职业的私人来行使强制执行权。其二是国家说。此说认为，强制执行权属于国家统治权力的一部分，债权人并无强制执行权，债权人具有的权利只能请求国家对债务人强制执行，其权力性质属于强制执行请求权，不是强制执行权。此说为大多数国家所采用，如我国、意大利、西班牙等。其三是折中说，此说认为强制执行的主体为国家，但国家将强制执行权的行使让与债权人，而债权人委托执行员为代理人，从而代理债权人行使强制执行权，如日本、德国就是这种模式。以上三说现在大都以国家说为通说，笔者同意这种观点。

强制执行权是国家权力的组成部分，只能由国家享有。[1]强制执行权的主体应该是国家，机构应该是国家机构，只有这样才能保证强制执行权的公正行使，才能有利于社会关系的稳定。

二、对民事强制执行权性质的认识

对民事强制执行机构的改革，还基于对民事强制执行权性质的认识，目前理论界从国家分权角度有四种不同观点。

（一）司法权说

这是一种传统的观点。此观点认为，我国的法律规定民事强制执行权由法院行使，它是法院裁判权的继续和延伸，是法院司法权力的组成部分，因此强制执行权是司法权，民事强制执行机构应设在法院。

这种观点以我国现行的民事强制执行制度为基础，以法院的司法权为前提而得出的结论有片面性，但是判断一种权力的性质应该以某一权力形成的工作性质为依据，而不应该依据该权力所属的部门为依据。如英、美一些国家的强制执行机构就没有设在法院，所以不能认为强制执行权就是司法权。

（二）行政权说

这种观点认为司法权是裁判权，是对权利义务的确认，而强制执行是实现已确定的权利义务，并且强制执行活动具有明显的确定性、主动性、命令性。[2]因此，强制执行权应是行政权。主张强制执行机构应设在行政机关。

这种观点，忽视了民事强制执行活动中某些方面也有司法行为属性。如当事人、利害关系人提出的异议或执行异议之诉，需要对之进行裁判，以及在分配程序中因分配方案有争议而由法院决定分配方案等。无论中国和外国都需要有法院对执行程序的控制，法院至少对执行程序中发生的争议有裁判权。因此，把民事强制执行机构设在行政机关是有缺陷的。

（三）司法权吸收行政权说

此观点认为，从民事强制执行权的国家权力属性看，强制执行权既具有司法权的特点，又具有行政权的特点，法律将强制执行权赋予人民法院行使，在客观上就形成了一种司法权吸收行政权的关系，导致两权合一。但单从法院执行角度看，权力关系又颠倒过来，是一种行政权吸收司法权的关系，执行权基本属性是行政权。这种观点多为法院内部同志认可，并为现在设立执行局的理论基础。

这种观点的片面性在于把并列、主次关系认为是吸收关系，我们从执行程序上看，无论从质上，还是从量上，执行裁决权都不能改变整个民事执行权的性质，执行实施权与执行裁决权是相对独立的两种权能，是同级别的权力，是并列关系、主次关系，而不是吸收关系。[3]

（四）折衷说（笔者也叫包含说）

此说认为，强制执行权既包含司法权性质的执行裁决权，也包含行政权性质的执行实施权，同时认为，民事强制执行行为不是一种解决争议的行为，说明强制执行权与严格意义上的司法行为不同，因此强制执行本质是行政权。[4]但是强制执行行为与司法行为又有密切联系，如在强制执行中引起争议的解决就是属于司法裁判的行为，所以说强制执行中司法裁判行为和行政实施行为是密切相关的两种行为，是同级别的并列关系。客观上决定了他们之间谁也不能吸收谁，谁也不能代替谁，密切相关，同时存在，双轨运行。笔者同意这种观点，因为此说不仅说明了强制执行权的性质，又说明了司法裁判权和行政实施权两权同时存在的并列关系，具有明显的理论意义和实践意义。

另外，还有的同志从强制执行的活动过程分析，提出“三权”说，即把强制执行权分成执行命令权、执行裁判权、执行实施权；[5]也有同志提出“四权”说：即执行命令权、执行调查权、执行裁判权、执行实施权。[6]这些理论上的认识，对执行权性质的理解以及实践都有一定意义，但是我们细分析一下“三权”说或“四权”说，在理论上都能被司法裁判权和行政实施权归类合并，如执行命令权是指令、决定、裁定的权力，可归类为司法裁判权，调查权是询问、查找等权力，可归类为行政实施权，因此从执行权划分的目的和实际操作上看，“两权”立论较为恰当。

三、对民事强制执行机构设置的争论

基于对民事强制执行行政主体立论和民事强制执行权性质的认识，对民事强制执行机构的设置有四种不同观点。

（一）民事强制执行机关设在法院以外的行政机关

这种观点认为，法院的基本属性是裁判，裁判是确认权力义务的行为，民事强制执行行为与司法裁判行为不同，它是实现权利义务的行为。因此民事强制执行权应从法院分离出去，交由行政机关行使，这样可以实现法院职能单纯化，可以摆脱目前“执行难”的压力，对法院的形象有好处。现在很多人都赞成这种观点，我对此观点持反对意见，其理由是：1、司法裁判与民事强制执行有着密切的关系，民事强制执行不是单纯实现权利义务的过程，它往往伴随着各种“子争议”，这些问题的解决不同于行政权行使过程中行政主体对问题的解决，行政过程中的问题是行政相对人与行政机关之间管理与被管理的关系，纳入司法程序前是行政单方解决，而民事强制执行中涉及的问题是平等主体双方利益之争，交行政机关处理明显不妥。2、它们之间的联系还在于人们对权力行使公正性的认同，如执行性命令由裁判机关发出更公正，更容易被人们接受，世界一些国家对搜查权等一般都是由裁判机关和法官签发。3、强制执行过程中许多问题与已发生的审判过程有密切联系，如强制执行依据的合法性问题多源于司法程序，民事强制执行与司法裁判这种关联性，决定了民事强制执行权由行政裁判权的机关行使更恰当。4、在法院这个大框架内，由两个部门分别行使强制执行裁判权和强制执行实施权，既达到了分权的目的，相互制约，又保证了裁判与执行的联系，容易沟通和协调。5、从我国现实国情来看，地方保护主义和部门保护主义在短期内难以消除，民事强制执行交由行政部门来行使，由于行政权的特点，地方政府和个别行政官员干预更便利，债权的实现将可能会面临更大的困难，司法裁判的权威将受到严重的挑战。更加上我国法制的历史背景和现实法制环境，与法制发达的国家比较差距较大，行政机关行使民事强制执行权的效果会大打折扣。

（二）民事强制执行实施权由法院以外的机关行使

这种思路就是对现有民事强制执行机关进行改革，将强制执行中的执行实施权分离出去，由法院以外的部门负责，办理者是执行员，法院只负责强制执行中的执行裁判权，办理者是法官。这种思路的理由是：1、法院裁判的执行可以由法院以外的机关执行，如美国、英国对民事案件的执行就是由法院以外的司法行政官负责执行。2、目前法院自身力量不足，需要更有力的组织负责实施。3、目前法院执行干预多，分离后可以减轻法院压力。4、一个机关垄断全部执行的权力，不利于案件质量和效率。这种思路对克服民事强制执行权由一个机关行使造成权力过分集中的弊端，减轻法院执行难的压力，以及调动全社会关心支持执行工作有一定好处，但是这种思路的弊端也是明显的。一是民事强制执行实施权分离出去，由法院以外的机关行使，会造成责任分散。二是会造成司法裁判与强制执行的密切关系在一定程度上被割裂，不便协调沟通，对效率产生影响。三是这种思路与现行民事强制执行体制差别较大，而且还要改变现在大多数人头脑中根深蒂固的观念，最终实现颇费时日。

（三）民事强制执行机关设在法院（即对现在的执行庭进行改革设立执行局）

这种思路就是对现在的执行庭进行改革，设立执行局，实行内部分权，执行局内设两个庭，一个执行裁判庭，专门行使执行裁判权，具体由法官办理。另一个是执行实施庭，专门行使执行实施权，具体由执行员办理。在体制上建立以高级人民法院对辖区执行工作实行统一管理、统一协调的管理体制。上级法院对执行中的裁判权具有监督职能，对执行中的实施权具有领导职能。

这种思路不论在理论上还是在体制上都有创新，其表现是：1、对强制执行权的性质认识进一步明确，强制执行权不仅是司法权，而且兼有行政权。2、对行政创新提出了新的思路，实行了以省院统一管理、统一协调的新体制，对克服地方保护主义和部门保护主义具有理论意义。3、对机制创新提出了新模式。实行了强制执行权的分权机制，对克服强制执行权过于集中的弊端具有实践意义。

但是，我们在肯定它的创造意义的同时，不容忽视这种思路在理论上和实践上都有不足之处。其理由是：1、执行局定性上有矛盾。执行局既行使司法裁判权，又行使行政实施权，裁判权是司法性质，上下级是监督关系，实施权是行政性质，上下级是领导关系。一个执行局内又是领导关系，又是监督关系，又行使行政权，又行使司法权，执行局成了“两性人”。2、统一管理，统一协调的体制难体现。因为执行局还兼有行使司法裁判权的职能，如果执行局实行行政化管理，上下级领导关系行政化的特点很可能会弱化司法裁判职能，公正性受到威胁。3、分权机制不彻底。在一个部门内，既行使执行裁决权，又行使执行实施权，既当裁判员，又当运动员，不能实现真正意义上的分权，制衡的效果大打折扣。4、实践中不好操作。强制执行权集中的特点要求分权制衡，但有的基层法院人员很少，如执行局内部再分成两个机构，人员力量分散难以开展工作，如不分权，执行权集中的弊端难以克服。




四、对我国民事强制执行机构设置的理想选择

这种选择就是在法院系统统一框架内，把强制执行权分配给法院内部两个职责权能相对独立的部门行使，即现在的执行庭行使执行裁决权，具体由法官办理。把执行实施权归入司法警察部门，由司法警察（警察任命为执行员）具体办理。执行裁判权上下级是监督关系，执行实施权受法院和上级执行实施部门双重领导，建立以省高级法院对辖区执行工作统一领导、分级负责、条块结合、以块为主的领导体制。

笔者认为，上述思路在理论上和实践上的优势都是明显的，强制执行机构的改革应选择这种方案。

1、它较好地体现了强制执行权的性质和本质属性。强制执行权具有司法权和行政权两种性质，本质是行政权，即现在的执行庭专门行使执行裁判权，具体由法官办理，体现了强制执行权的司法属性，司法警察部门专门行使执行实施权，具体由法警办理，体现了强制执行权的行政属性，司法警察的性质最能体现出强制执行权的本质属性，即行政权的确定性、主动性、命令性、强制性。

2、它较好地体现了强制执行工作领导体制的要求。由于强制执行工作行政权的本质属性，它要求强制执行工作的领导体制，上下级应该是领导与被领导、服从与被服从的关系，司法警察条例要求，司法警察实行本院院长和上级司法警察部门双重领导体制，这种体制正好与行政强制执行领导体制相符合，这就为最高法院提出的建立省高级法院对辖区执行工作的统一领导、统一协调找到了最好的落脚点，这种体制会强化执行实施权的行政化特点，但由于执行裁判权由执行裁判庭行使，单独运行，所以执行中的裁判职能也不会削弱。

3、它较好地体现了强制执行权的分权机制。强制执行权过于集中的弊端，要求执行中的司法裁判权与行政实施权相分离，执行裁判庭的法官行使裁判权，司法警察部门的司法警察行使实施权，两种权力由两个不同部门、不同资格的人员来行使，不仅会克服过去两种权力由一个部门、资格相同的人员行使和权力过于集中的弊端，而且会形成有效的分权制约机构。同时，这种分权是在法院这个大系统内的分权，形成了内在的联系，不至于产生因不便协调而影响效率的问题。

4、它对解决当前执行难更具有针对性。对执行难的原因，人们分析很多，诸多法律政策上的缺陷、社会诚信机制上的缺陷等，但最突出、对执行工作影响最直接的原因：一是地方保护主义和部门保护主义的干扰；二是暴力抗法的阻扰；三是手段尚落后的困扰，即被执行人难找、被执行财产难寻、协助执行人难求、应执行财产难动；四是执行队伍量少质弱。第一个问题必须从体制上去解决，从长远看，要依赖法院体制的改革，从目前看，最高法院提出的建立以省高级法院对本辖区执行工作实行统一管理、统一协调的领导体制很有针对性，这个体制如通过设立执行局来体现，矛盾是明显的，而通过司法警察部门来体现是最直接、最现实的，也最符合行政权属性和司法警察部门的属性。第二、三、四等三个问题要从力量和手段上去解决。现在执行力量不足，执行实施权由执行庭分离出去后，执行庭可保留少量法律水平高、经验丰富的法官，行使执行裁判权，他们会更精、更专。其余的法官和执行员充实到司法警察部门，再对现有的司法警察队伍加以充实，执行实施的力量会更加强大。再者，司法警察部门是武装性质的一支队伍，实行的是归队管理、整体划一，具有仪表威严、纪律严明、武装性、机动性强的特点，重大案件、突发事件可以统一调警，对付群体性、对抗性、抗拒执行的行为具有明显的优势。还有，司法警察佩戴警械、警具，手段上有明显优势。随着执行工作的改革，法律将赋予司法警察更多的有效手段，执行工作手段落后的状况会得到很好的改变。

5、比较符合法院改革的总体方向。随着司法体制改革的深入，法院的宪法地位会进一步落实，将为执行工作提供良好的环境，执行工作放在法院而不放在法院以外或行政机关的优势将更加凸现出来。再者，法官职业化建设的方向，必须走法官精英化的道路，一部分执行法官充实到法警队伍，保留少数精通业务的法官在执行庭，符合法官职业化、精英化的方向。

6、从合法、合理、合用的角度看，可操作性较强。从合法的角度看，强制执行机构设在法院，法院内设执行庭，执行裁判权由法官行使，现有的法律法规都有明确规定，不存在修改法律的问题。司法警察部门的性质和职责，现有的司法警察条例也有规定，执行中的“强制措施由司法警察部门执行”，“并可以参与执行”，现在只是把行使执行实施权的司法警察经过考试考核合格后，由法院任命为执行员，司法警察具有双重身份，行使执行实施权，身份上就合法了，这样运作只是修改一个《人民法院组织法》、《执行工作若干规定》和司法警察条例的个别条款就行了。[7]况且这些条款都属于法院部门制定的，修改法规的牵涉面不是太广，容易操作。从合理、合用角度看，目前的司法警察有一部分原本是法官和执行员，他们对执行工作并不生疏。再者，目前有的司法警察已参与执行工作，并积累了经验，可以担负执行实施权的职责。另外，基层法院的执行庭人员本来就少，无法分权运行。如把执行实施权分离给司法警察部门，两个独立的部门、两支队伍、两种不同资格的人员，分权运行好操作。

通过以上对民事强制执行主体的属性，和民事强制权的性质，以及强制执行机关设置方案的分析，我们认为对强制执行机构改革的方案，应选择最后一条思路。因为这条思路，从长远看，符合司法改革的总体方向，也符合强制执行权的属性。从目前看，可操作性强，工作量较小，不会对现行法律法规进行过多的修改，也不会对现行体制进行大的调整，是一条比较实际而又比较实用的思路。





注释：


［1］孙秀芳、杨桐著：《对执行权分立的思考》，《人民司法》，2000年第7期。

［2］徐小虹著：《体制突破，执行工作新思路》，《云南法学》，1999年第1期。

［3］沈德咏主编：《强制执行法起草与论证》，中国法制出版社，2002年版，第216页“关于我国民事强制执行机构设置的构想”。

［4］谭世贵主编：《中国司法改革研究》，法律出版社，2000年版，第294页。

［5］孙加瑞著：《中国强制执行制度概论》，中国民主法制出版社，1999年版，第110页。

［6］满宏伟著：《司法理论与实践》，法律出版社，2001年版，第253页“执行权的分割与制衡”。

［7］霍力民主编：《民事强制执行新视野》，人民法院出版社，2002年版，第331页“讨论人民法院执行工作管理体制改革”。



参考文献：

［1］孙秀芳、杨桐著：《对执行权分立的思考》，《人民司法》，2000年第7期。

［2］徐小虹著：《体制突破，执行工作新思路》，《云南法学》，1999年第1期。

［3］沈德咏主编：《强制执行法起草与论证》，中国法制出版社，2002年版。

［4］谭世贵主编：《中国司法改革研究》，法律出版社，2000年版。

［5］孙加瑞著：《中国强制执行制度概论》，中国民主法制出版社，1999年版。

［6］满宏伟著：《司法理论与实践》，法律出版社，2001年版。

［7］霍力民主编：《民事强制执行新视野》，人民法院出版社，2002年版。

作者：王健