加快广州民主法治建设的思考

　　舒  扬＊

　　一、广州民主法治建设的回顾

　　推进社会主义民主法治建设，是一个内容广泛的系统工程，需要我们进行长期努力。回顾过去五年广州在这方面的发展，可以强烈地感受到，广州在民主法治领域进展有序、绩效显著、引人注目。在党中央明确提出了党的领导、人民民主和依法治国三位一体的政治文明建设内容之后。广州市委和市政府紧密结合广州实际，采取了一系列举措，推进民主法治建设向纵深发展，为广州经济社会事业的健康发展提供强有力的政治法律的保障。概括起来讲，广州民主法治建设的成就主要有：

　　（一）发扬人民民主，保障人民当家作主的权利

　　广州民主发展中，最突出的两个方面一是以人民代表大会制度为主的民意代表系统得到广大群众的认同，形成“广州现象”；二是民意表达系统发达，作用显著。前者是在国家政权中发扬民主、贯彻群众路线的形式，反映了广州民主制度建设的日益成熟；后者是吸引公民自觉自愿参与政治生活，进行民间政治表达的渠道，反映了广州民主机制运行的良好状态。

　　广州市人大及其常委会在民主法治建设中，在国内首创的一些人大工作的新形式，具有一定的民主示范效应，被全国各地人大及新闻媒体誉为“广州现象”。立法工作中，广州市人大及其常委会在法规案的起草、审议、施行、宣传等环节中，坚持开门立法、公开立法、民主立法，防止和克服立法中的部门利益权利化、部门权利法规化的不良倾向。通过在报纸上刊登法规草案、召开立法听证会、建立立法顾问制度等民主途径，提高立法质量，取得了比较显著的成效。人大代表严格履行法律赋予的职责，通过持证视察、执法检查、询问、监督、立法等有效途径，实实在在地为市民排忧解难，显示出人大代表在现代政治生活中具有不可替代的作用。例如，荔湾区人大开展的人大代表向选民述职的活动，是一个把人大代表的荣誉与责任很好地统一起来的新举措，是基层人大工作的创新。而“羊城论坛”这个在广州影响深远的大型政论性电视公开论坛，是由广州市人大常委会和广州市电视台联合主办的，这是加强公民有序地参加城市管理，参与地方政府自治的一个有益而成功的尝试。多年以来，这个充分体现民主精神的论坛，及时把社会的热点、难点问题让公民参与讨论、参加辩论，使政府官员更及时地听到公民的心声和呼声，论坛成为推进社会主义民主政治的大平台。

　　人民代表大会制度提供了我国民主宏观上的制度安排，那么公民的多渠道积极参与才能提供民主坚实的微观基础。随着广州市经济社会的快速发展，公民政治参与形成了多渠道、大范围的参与特点，呈现出快速发展的态势。广州公民的政治参与主要包括：（1）政府性民意表达机制，有政府信息公开制度、信访制度、市民接待日制度、重大决策征求意见制度等。（2）协商性民意表达机制，即主要通过政协和统战部门来实施的一项民主参与活动。（3）咨询性民意表达渠道，即各行各业的专家为政府重大技术性决策出谋划策而建立起来的政治参与体制，如社情民意调查中心、各专业科研部门以及专门的智囊机构等。（4）舆论性民意表达体制，广州市的传媒业实力雄厚，《南方日报》、《广州日报》、《羊城晚报》几大报以及广东、广州的几大电台、电视台成为传达管理者信息、监督管理者工作，帮助广大市民收集信息、分析信息、传播政治参与意识、锻炼和提高政治参与能力的重要载体。广州公民的民主法律意识今天比过去任何时期都显得实在和浓厚，这是与市委、市政府注重制度安排，优化民主实现条件和途径，不断深化民主教育，正确引导民众有序参与的必然结果。

　　（二）实行依法治市，建设法治化城市

　　围绕着经济建设与社会发展的内容，广州的依法治市工作在党委的领导和重视下顺利实施，立法、司法、行政执法、普法和法律服务、基层民主政治建设等有关法治工作全面展开，城市管理呈现出制度化、秩序化的趋势。

　　广州开始城市立法以来，广州制定的不少地方性法规，以其鲜明的先行性和地方特色，在广东省乃至全国都产生了较大的影响。例如广州市十二届人大三次会议通过了《广州市人民代表大会代表议案条例》，出台了全国第一个议案条例，成为广州民主法治进程中的一大亮点。为了使法律充分反映民意，调节多方利益，广州注重在法规制定过程中，努力拓宽人民群众参与立法的渠道，并且注重立法前的调研与论证以及相关地方性法规的及时清理。为了严格执法，市政府建立健全了政府法制机构，推行行政执法责任制和行政执法过错责任追究制度，建立行政复议制度，规范行政复议工作，推进执法检查和持证执法制度，加强政府系统内部的自我监督。广州市在政府法制建设上真抓实干，每项政府规章条令的出台都充分听取民意，严格科学论证程序，严把法律关。使政府行为，政事的运作都在法律之手的操盘之下，较好地体现了依法行政，行政为民的执政要求。在国家司法机关的鼓励和支持下，广州的地方司法制度也进行了相应的改革与完善，在市委政法委员会的统一协调下，采取适时、适事的法律和司法政策措施，积极合理调配司法资源，完善司法为民，法律至上的工作机制。使公、检、法三机关各司其职，各负其责，同时又互相配合，有针对性地开展各项为民护法的斗争，为改革发展、稳定大局提供坚强有力的司法保障。此外，普法和发展法律服务业是依法治市的基础性工程，广州从20世纪80年代开始实行五年普法规划，至今“四五”普法已经实施完成，领导干部的学法用法得到重点推广，各级领导干部的法律认知水平和执法、奉法、守法能力大大增强。市民的法治意识得到很大提高；法律服务业也从20世纪90年代起不断扩大，到今天已逐渐形成适应经济社会的发展新格局，并且积极开展法律援助和司法救助，保障社会弱势群体的权益。

　　（三）深化行政体制改革，树法治型政府、服务型政府的良好形象

　　在国家行政体制改革总体思路指导和借鉴国内外经验的基础上，广州市政府改革的方向和途径得到明确。在机构改革上，与国务院改革相适应，广州政府机构经历了几次大的变革。特别是近五年来通过调整撤销专业经济管理部门，党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩，促进政企分开；通过发展各种中介组织，将社会可以自我调节与管理的事务逐步交给社会中介组织或事业单位，减轻了政府管理负荷，提高了政务管理水平。经过向市场、企业和社会放权的转变，广州政府职能转变成有限政府、服务型政府，工作内容集中到规划制定、经济调节、市场监管、区域协调、社会管理等方面上来。

　　人是行政体制的活的因素，人事制度的合理与否直接影响行政体制改革的效果。结合机构改革，建立起国家公务员制度。对政府机关新招工作人员，按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，实行面向社会公开考试、严格考核、择优录用。在公务员管理过程中，建立了公务员交流、回避、培训、辞职、退休等法规，健全了考核制度，形成一支精干、高效的政府工作队伍。这支队伍秉公办事、依法办事、践行社会主义法治理念，使全社会养成了遵法守纪的观念和行为习惯，法律的权威一旦树立，社会秩序、城市法治就有了保证。过去五年，广州上下努力，民主与法治的环境正在不断好起来。

　　二、 广州民主法治建设的基本经验

　　（一）马克思主义民主观和法律观是根本指导思想

　　广州的民主法治建设之所以能够取得显著的成绩，首要的经验在于坚持以马克思主义民主法律观为指导，以正确的理论武装党员、干部和广大市民。广州市委、市政府在广东省委、省政府的领导下，坚决贯彻党的人民民主和依法治国的方略，将中央的各项民主方针和法治措施落到实处，为广州的民主、法治做出了积极的贡献。实践表明，只有坚持马克思主义民主观和法律观，坚定不移地走中国特色社会主义民主法治道路，经济社会发展才能取得更大的成就，人民群众的幸福生活才能得以真正的保障。社会主义民主和社会主义法治才能得到人民群众的衷心拥护，广州的民主法治事业才能兴旺发达，持久发展。

　　（二）党的领导是最根本的政治保障

　　回顾广州民主法治建设的发展历程可以看出，在每个发展阶段上，加强党的建设都是民主法治建设的重要内涵。广州市委、市政府在充分尊重国情、省情和市情的基础上，始终注意把国家的依法治国方略摆在民主法治建设全局工作的第一位，严格落实党中央的各项路线、方针和政策，模范实践省委的各项方针、要求，重法务实，张弛有序，缓急相济，在广州的基础性工作中，既赢得了民主制度和法治环境良好的发展空间，又创造出了良好的政治法律声誉。

　　（三）继承与创新相结合是必由之路

　　发展的灵魂就是创新。广州正是因为在处理改革、发展、稳定三者关系的过程中，科学地处理推进民主法治进程的速度与社会变革的承受度之间的关系，因地制宜地推动理论创新、实践创新和制度创新，从而不断开创民主法治建设的新局面。创新的前提是继承，广州市委在理论创新的过程中，始终注意科学地继承前人的智慧结晶，在实践创新的过程中，不忘自近代以来广州走向共和、民主、自由、法治目标的成功经验与失败教训，在制度创新的过程中，不忘继承已有民主法律制度的历史合理性。只有实现继承与创新的有机结合，尊重历史，尊重民主与法治的实践，尊重民主与法治的现代发展趋势和国际进步潮流。才能在不断变迁的历史环境中谋得民主与法治的事业的一个个突破乃至长效应的成功与兴旺。

　　（四）点面结合是基本策略选择

　　广州民主法治建设问题在理论上隶属于区域政治法律建设的范畴。区域政治法律建设的难题之一，就是如何处理好区域政治法律建设与国家政治法律建设之间的关系。广州在推进民主法律建设的过程中，始终坚持妥善处理广州这个“点”与中国这个“面”之间的关系，立足全国，服务大局，准确定位，大胆实践，稳步推进，从而为自身的健康发展赢得了良好的政治生态环境和较为广阔的法律发展空间。

　　（五）以人为本是持续发展的动力源泉

　　执政的合法性源泉首先在于民意的认可。民主法治建设如果不能够同经济社会发展相结合，民主法治建设的成果如果不能惠及千百万民众，民主法治建设也就失去了它本来的意义。广州在以人为本理念的指引下，努力践行科学发展观和社会主义法治理念，广州市委和市政府首先把民主活动与法律运行下的“办实事”作为始终如一的政治选择，把广州市民的现实民主与法律权益与长远的人权利益紧密结合起来，着眼于广州的长远发展，使得民主法治建设获得了相对更快的速度和相对更大的成果，体现了民主性与法律性的兼容、人文性与科学性的融合。

　　三、广州发展新阶段的民主法治建设

　　根据广州市第九次党代会的精神，广州的民主法治建设将有新的发展举措，更有新的目标和发展路径。新阶段广州民主法治建设的总体目标是在马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想指导下，树立和落实科学发展观和社会主义法治理念。按照以人为本、民主为上、民生为重的要求，全面推进民主法治进程，用法律的权威和理性作用，促进经济、政治、文化和社会的发展，为加快实现省委、省政府对广州提出的“精心打造经济中心、文化名城、山水之都，把广州建设成为带动全省、辐射华南、影响东南亚的现代化大都市”的目标要求，提供良好的发展环境和坚实的政治法律保证。

　　为了民主法治建设目标的落实，需要将这一目标转化为具有反映功能的指标，以便能够对城市民主法治的文明水平进行客观描述和评估监测。依据广州经济社会发展趋势及民主法治建设的现状，主要指标包括：（1）“民主科学决策概率”——城市政治法律文明的基础指标。（2）“法规结构的健全程度”——城市政治法律文明的重要指标。（3）“依法行政与公正司法状况”——城市政治法律文明的关键指标。（4）“腐败案发率”——城市政治法律文明的逆向指标。（5）“社会安全系数”——城市政治法律文明的关联指标。（6）“公民参与率”——城市政治法律文明的保障性指标。为了实现总体目标，满足各项指标要求，广州民主法治建设的路径设计，应当从机制创新入手，以党内民主推进人民民主，实现由法制向法治的转变，努力探索现代民主政治发展的新途径。

　　（一）进一步加强党内民主建设

　　今后应该在全面落实科学发展观中加强党的先进性建设。应积极发展党内民主，应以保证党员权利为基础，建立健全党内民主制度；进一步完善党的代表大会制度，充分发挥党代表的作用；进一步完善党内选举制度，扩大选人用人上的民主；进一步完善常委决策机制，增强决策的科学化和民主化；积极探索党务公开的新形式，落实党员的知情权；完善党内监督制度，确保权力的正确运行。

　　（二）加强和推进社会主义民主建设

　　新时期加强社会主义民主建设的一个关键环节是健全各级人民代表大会制度，使它真正成为人民行使权力的机关。首先理顺执政党与人大的关系，提高人大在政治格局中的地位。其次要探索新的形式，认真履行人大的立法权、决定权、任免权和监督权。第三还要采取切实措施保证人大代表的广泛真实的代表性。多党合作和政治协商制度在新时期的生机与活力也应该进一步增强，要把政治协商纳入市委和市政府的决策程序，坚持协商于决策之前和决策之后；保证民主党派参加地方政权的适当比例，充分发挥参政党的职能作用；着重从知情、沟通、反馈三个环节上进行制度创新，切实增强政协民主监督的约束力和有效性等。在社会主义条件下，人民的当家作主除了通过人大和政协等载体来实现外，还表现为公民的个体参与行为。为此，需要拓宽政治参与平台与渠道，重视新条件下城市工人和流动人口等群体的政治参与等。

　　（三）深入开展依法治市工作

　　在依法治市的领导体制下，改善党委的领导方式，提高执政能力；坚持改革创新，提高地方立法质量；全面推进依法行政，加快建设法治政府，提高政府的公共政策能力，建立政府绩效制度，完善政府信息公开制度；不断增强行政行为公信力。促进公正司法，切实保障人民群众的合法权益；完善以人大监督为核心的监督机制；深入开展法制宣传教育，增强公民的法治意识；整顿和规范社会主义市场秩序，促进依法治企；依法治理社会问题，保障社会安全和稳定；与时俱进，改革创新，努力构建现代化法律服务体系。

　　（四）加快推进政治体制改革

　　深化政府行政体制改革，继续推进政企、政事、政府与市场中介组织分开，深化行政审批制度改革，推进各项配套改革；在干部人事制度中引入竞争机制，扩大民主，以任期制推进干部制度改革，增强干部队伍的活力，提高干部队伍的整体素质；继续推进城区和乡镇的改革，推动基层民主政治的发展。

　　总之，随着社会历史条件的不断变化，各种新生社会问题的不断累积，民主法治建设需要在充分尊重人类社会发展规律、社会主义建设规律以及中国共产党执政规律的基础上，以广州的实际为出发点，以中国特色社会主义现代化为追求，进行不懈地探索。广州的民主法治建设，基础厚实，经验丰富，机制灵活，人才众多，加快推进民主法治建设的发展是完全可行的，也是广州新的城市发展机遇和上千万广州人民所期盼的。

　　＊ 广州市社会科学院党组书记，首届“广州十大杰出中青年法学家”。研究方向：法理学、涉外法律。

　　摘自《法治论坛》第五辑