区域环境合作与可持续发展法制初探

【出处】《法学家》2007年第2期
【摘要】随着全球经济一体化的推进，我国的经济正处于加速发展时期，环境污染和生态破坏已超过其承载能力，为了实现我国经济的可持续发展，必须加强区域环境合作。
【关键词】环境保护；区域合作；可持续发展；法制建设
【写作年份】2007年


【正文】

　　前言

　　环境与发展是当今国际社会普通关注的两个重大问题之一。可持续发展的提出，把环境与发展纳入了统一的框架，表明人类对环境与发展关系的认识有了质的进步，区域环境合作与可持续发展是一项复合的系统工程，涉及到社会生活的诸多方面。

　　随着全球经济的发展，诸如核污染，跨国酸雨，海洋污染、臭氧层破坏，全球气候变化、全球荒漠化，全球水危机、生物多样化锐减，从十九世纪的双边渔业公约到联合国的成立，从联合国的成立到1972年斯德哥尔摩联合国人类环境大会，从斯德哥尔摩大会到1992年的里约联合国环保大会，人类越来越强烈地意识到资源保护与环境合作的重要性，制定并通过了《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》、《保护臭氧层维也纳公约》、《生物多样化公约》、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》、《联合国海洋公约》、《防治荒漠化公约》等，我国作为世界成员中的一份子也参与其中。因此多边与双边合作是促进全球环境改善与保护的必然途径。[1]

　　我国的生态环境发展同样很不乐观，世界十大污染最严重的城市中，中国的城市就占七个。从我国的经济发展看，环境污染和生态破坏的发生日趋严重，且其发生源种类繁多，诸如大气污染、水体污染、固体废弃物污染、噪声污染、放射性污染、有毒化学品污染以及水土破坏、矿产破坏、森林破坏、草原破坏、湿地破坏、风景名胜区破坏等等。这些发生在我们身边的事情，时刻提醒着我们可持续性发展思想的重要性。我国对此也是从环境立法的角度确认和保护环境权，先后制定了《环境保护法》、《水法》、《大气污染防治法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》等。

　　综观国际国内概况，随着全球经济一体化的推进，随着我国改革开放和经济持续快速发展，环境污染与生态破坏将加剧，国际间的环境合作，特别是一国之内区域环境合作已成必然。只有这样，全球经济的可持续发展才能实现，我国的科学发展观才能真正落到实处。

　　一、区域环境合作的必要性

　　（一）区域环境合作是落实科学发展观的前提

　　科学发展观是十六届三中全会提出的，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展观，促进经济社会和人的全面发展。按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹国内发展和对外开放”的要求，推进各项事业的改革和发展。[2]

　　环境就是围绕着人群的空间，以及直接、间接影响人类生存和发展的各种天然的和经人工改造过的自然因素的总体。《中华人民共和国宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治环境污染其他公害。”“人本身是自然界的产物，是在他们的环境中并且和这个环境一起发展起来的”。人不可能脱离自然界而存在，人类是自然界进化发展的产物，自然界为人类的生存和发展提供了物质基础。环境对人类的重要性已成共识。

　　但由于盲目性、贪利和科学技术水平等主、客观因素的限制，人们的行为已给自然界带来不同程度的破坏、污染和危害。特别是现代工农业的迅速发展和人口膨胀，人们或者过量开采、利用自然资源，或者不断地向环境排放各种有毒有害物质和噪声、振动、恶臭等，人类在改造自然、满足自己需要的同时已经引起自然资源枯竭、环境质量的恶化、以及生态系统的破坏，危害经济发展和人体健康。可见不进行环境资源保护，人类不仅将难以做到可持续发展，甚至还可能会毁灭人类自身。诸如水域的跨界污染、大气污染、物种灭绝、温室效应、二氧化碳总量的控制等，绝不是一个县、市、省或一个国家的能够解决的环境问题。要进行环境保护必然要求进行区域环境的合作。

　　（二）区域环境合作是解决环境问题的关键

　　环境问题一般为两大类：一类是指不合理开发，利用自然资源所造成的环境破坏和资源浪费。即由于盲目开垦荒地、砍伐森林、过度放牧、掠夺性捕捞，乱挖乱采，不适当兴修水利工程或不合理灌溉、过量抽取地下液体资源等而引起水土流失，草原退化，地面沉降，土壤沙漠化、盐碱化、沼泽化，森林等面积急剧缩小，矿产资源遭破坏，水源枯竭，野生动植物资源和水生生物资源日益减少，旱灾频繁，以至流行性、地方性疾病蔓延等问题。据联合国环境规划署报告：世界范围内的沙漠正在影响着近一百个国家，威胁着地球表面三分之一陆地和世界五分之一的人口。每年都有600万公顷土地变成沙漠，2100万公顷土地丧失生产力。[3]

　　另一类是指城市化和工农业高速发展而引起的“三废”（废气、废水、废物）污染，噪声、放射性和农药污染等环境问题。在世界现代史上发生的八大公害事件以及1986年4月26日前苏联切尔诺贝利核电站放射性泄漏事件都是属于这类环境问题。[4]

　　就世界范围来说，发达国家当前环境问题主要是环境污染，发展中国家主要是环境破坏，而在我国，目前存在着环境破坏和环境污染这两类环境问题，并且都相当严重。环境是全球的问题，但首先是区域的问题。我们只有一个地球，要保护好人类自己的绿色家园，必须对环境进行预防和治理，要做到科学合理地利用自然资源，防止破坏环境以及治理环境污染就必须加强区域环境合作。否则是很难实现科学的发展观。这一点全球各国政府官员、环境科学家及业内人士都已形成共识。

　　（三）区域环境合作是提高我国负责任的大国形象的基础

　　我国是世界上人口最多的发展中国家。20世纪70年代末期以来，随着我国经济持续快速发展，发达国家上百年的过程中分阶段出现的环境问题在我国集中出现，环境与发展的矛盾日益突出。资源相对严重短缺，生态环境脆弱，环境容量不足，逐渐成为我国发展中的重大问题。

　　我国政府高度重视保护环境，认为保护环境关系到国家现代化建设的全局和长远发展，是造福当代，惠及子孙的事业。多年来，中国政府将环境保护确立为一项基本国策，把可持续发展作为一项重大战略，坚持走新型工业化道路，在推进经济发展的同时，采取一系列措施特别是区域环境合作，加强环境保护。近年来，我国政府坚持以科学发展观统领环境保护事业，坚持预防为主，综合治理，全面推进，重点突破，着力解决危害人民群众健康的突出环境问题，支持创新体制，依靠科技进步，强化环境法治，发挥社会各方面的积极性。

　　我国政府已经对“三河”（淮河、辽河、海河）“三湖”（太湖、滇池、巢湖）“长三角”区域环境合作以及“泛珠三角”区域环境合作进行了专项规划。积极参加国际条约，履行条约规定的义务。同时通过引进国外资金和设备，通过区域环境合作，落实“三同时”制度，推行清洁生产，抑制高污染、高耗能和产能过剩行业盲目扩张，切实把经济发展的着力点放在提高质量和效益上。通过努力，联合国环境规划署、世界银行、全球环境基金先后将“联合国环境规划环境奖”、“绿色环境特别奖”、“全球环境领导奖”授予我国环保部门负责人，联合国还把“地球卫士奖”授予中华青年联合会负责人。我国的国际形象得到了很大的提高。

　　（四）区域环境合作是解决跨界环境问题的保障

　　为推进环境破坏和环境保护，必须是区域环境协调机制，加强区域合作，有条件的地区可以建立排污权交易市场。

　　嘉兴水污染探究：2005年6月27日，嘉兴市新塍镇发生水污染事件，该镇3万人饮用水厂被迫停止供水。国家环境总局派员赶赴两省处理污水事件。污水事件导致损失2000万元。人们疑问：环保人员为何年年要做“救火兵”。还有中国五大淡水湖之一的太湖，近几年污染严重，沿岸的水面长满了绿藻和水葫芦。每逢深秋季节，湖上还会飘来一阵阵难闻的异味，这些都与迷人的太湖美景格格不入。还有发生在江河流域的“跨界污染”，如“长三角”地区水的跨界污染，真可谓是“君住长江头，我住长江尾，虽然日日不见君，用君污染水”。一首被修改的著名古诗，反映了频频发生在江河流域的“跨界污染”现状。专家呼吁长江三角州要率先打破行政边界，开展区域环境合作，打造绿色长三角。还有“泛珠三角”九省两区（简称9+2）的环境保护合作专项规划都充分证明：只有联手加强区域污染防治和生态保护，提高区域环境保护的整体水平，才能解决跨界环境问题，最终实现我国经济的可持续发展战略。

　　二、区域环境合作与可持续发展的法制构想

　　（一）为落实区域环境合作与可持续发展，必须树立整体生态利益这一可持续发展的法律思想

　　中国政府编写了《中华人民共和国可持续发展国家报告》，编制了《中国21世界可持续发展行动纲要》，确定了21世纪初中国可持续发展的重要领域和行动计划。这为区域环境合作与整体生态利益的法律思想的落实奠定了基础。我国政府高度重视环境保护，提出了“科学发展观”，“人与自然和谐发展”，“人类与生态共存共荣”，“构建合谐社会”等观念已深入人心。但这还不够，我们必须把生态整体利益的法律思想注入各级党政官员的头脑，．成为他们的行动纲领。同时，我们还应当把区域环境效益作为评价其政绩的一把尺子。这样，我国的区域环境合作才有了思想基础，可持续发展才有了保障。本人相信，只要中央与地方政府上下一心、通力协作，把环境保护的法律、法规、规划落实好。我国的经济发展才有了后劲，社会发展才会和谐，环境效益才有了最终保障。

　　（二）为落实区域环境合作与可持续发展，应当打破行政边界成立跨区域的环保机构

　　区域环境合作对于环境治理最重要的意义体现在其对跨界污染的有效治理上。而我国目前“跨界污染”的频频的发生主要原因是：许多区域仍以本地区经济发展为要务，他们认为污染不发生在自己的地盘上就行。而这种心理的存在会严重影响区域环境合作。本人认为应当借鉴美国的环境管理体制，即国会立法、联邦环保局总部制定实施法律的规章政策和标准、总部区域办公室组织并监督州环保部门具体实施的体制。国会负责立法，‘并负责审定联邦环保局的年度工作计划和经费预算，监督联邦环保局的工作，听取联邦环保局上一年度的工作报告并对有关环境问题进行质询。联邦环保局为了保证规章标准能够真正符合实际需求，充分发挥区域办公室掌握地方信息准确的优势，由各区域办公室参与联邦环保局总部的规章标准制定工作。同时，联邦环保局依法将促进环境法律实施的任务交由区域办公室承担。另外，总部还实行应急联动机制，面对重大突发环境事件时，总部应急办公室统一调配各区域办公室的力量。[5]打破行政区域限制，建立由中央政府牵头的跨区域环保机构，预防、协调和治理环境问题。为实现经济效益、社会效益和环境效益的统一而努力，为构建和谐社会而奋斗，最终实现人与自然的和谐及可持续发展。

　　（三）为落实区域环境合作与可持续发展，应当建立环境监测信息管理平台，实现各类环境监测信息共享制度

　　本人认为，我国应当针对当前区域环境合作的两大任务：一是区域环境合作，中国自东向西呈三大阶梯的地形结构，长江、黄河、珠江等主要流域横跨三大阶梯，西部的生态环境直接关系到东部乃至全国的环境安全。二是城市群的环境合作，中国已经形成了珠江三角洲、长江三角洲、京津环勃海湾三大城市群，GDP对于全国GDP总量的贡献已超过三分之一。城市群内城市间环境污染的相互影响十分严重。加强合作，共同治理，已成为解决城市群环境问题的必然趋势。为此我国应当根据上述的任务，编制和实施相应的“十一五”区域污染防治规划，在开发流域环境监测信息系统的基础上，编制区域环境监测信息共享平台，争取在“十一五”期间全面实现跨区域以及相应省、地级监测数据处理的信息化、数据传递的网络化。

　　建立实现污染源监测信息的连接能力、信息多功能的管理中心、实现直接远程监控和获取实时的现场数据等为目标的污染源信息系统。建立具有综合功能的环境信息社会发布系统。建立区域城市空气和酸雨环境监测信息共享平台，还要开展生态环境监测等其他环境监测信息的共享制度。

　　（四）为落实区域环境合作与可持续发展，应当建立环境联合执法机制

　　为加强区域环境合作，实现我国经济可持续发展，前面已提议建立跨区域的环保机构，以加强环境执法检查和行政执法。我国已颁布《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，2001年的《渤海碧海行动计划》，2005年广东省还通过了《跨行政区域河流交接断面水质保护条例》等等。本人认为只有通过联合执法，才能贯彻落实环境合作中的一切规定、条例和计划，实现我国的环境保护目标和可持续发展战略。

　　（五）为落实区域环境合作与可持续发展。应当建立区域环境规划

　　环境规划要将经济目标与生态目标统一起来。环境规划目标从本质上讲不是单一目标，而是多种目标的有机结合。我们不能只强调其中的一个，尤其要防止片面追求生态目标而忽视经济目标的纯环境主义偏向，也要防止不顾生态环境保护而盲目追求经济效益的倾向，正确的作法是把环境建设和生态目标建立在区域经济发展的基础之上。环境规划应该与自然资源合理开发利用结合起来。自然资源与环境从来都是密不可分的，许多环境问题往往是自然资源不合理利用的直接结果。因此，在确定环境规划方案时，必须以自然资源合理利用为前提，通过自然资源有序开发和提高资源转化利用效率的方式实现合理利用，以便极大地解决生态破坏和环境污染问题。环境规划目标要符合区域可持续发展的要求。区域持续发展的主要任务是解决人类无限增长的需求与人类自身及环境提供有限发展能力之间的矛盾。按照可持续发展的要求，区域经济发展不但不能突破环境承载力的限制，而且还要随着经济的发展不断得到改善。

　　（六）为落实区域环境合作与可持续发展，应当建立区域经济环境教育机制

　　发达国家非常重视运用各种手段和舆论传媒加强对区域环境合作与可持续发展的社会宣传，以提高公众对实现零排放或者低排放社会的意识。美国威斯康星州的环境教育威斯康星州的环境教育的定义如下：这是一个终身学习的过程，使那些了解且参与的公民拥有创造性解决问题的技能、科学知识和社会文化教养，提高他们对人和环境之间的关系的伦理意识和敏感性，并促使他们承诺承担起个人行为以及合作行动的义务，具有环境素质的公民将通过这些行动帮助确保生态和经济的可持续性。1993年7月，在澳大利亚格里非思（GriffiJh）大学召开的联合国教科文组织亚太地区环境教育师资培训专家会议上，充分肯定了第比利斯会议提出的目的与目标对该地区环境教育的指导意义，并针对地区环境教育事业的发展状况和地区特点，对环境教育的总目的与目标作了进一步的阐释。

　　目前我国公众整体的环境意识较弱，而区域层面的环境教育更具有地方特色，更具有说服力。[6]区域层面上的环境教育应该包括：逐步建立区域环境保护教育制度，带动群众参与区域环境保护实践，经常举办区域环境污染案例听证会，加强环境案件的社会影响。加强舆论宣传，强化环境意识，根据区域内不同的生活方式、消费方式、文化特征等进行环境教育，结合不同流域的特征进行环境教育等。美国能源部长亚不拉罕预测说，今后20年地球上的能源供应矛盾将非常激烈，世界各国必须共同努力，研发新的科技来解决我们的能源危机和环境问题。可持续性发展思想是国际性和国策性的研究课题。环境教育任重而道远。

　　（七）为落实区域环境合作与可持续发展，应当建立区域经济环境保护制度

　　环境是人类生存的基本要素，又是经济发展的物质源泉。为此应当建立完善的环境补偿制度。所谓的环境补偿机制就是要建立资源输出和受惠地区的补偿机制，在这个制度中，补偿和受惠的双方具有明确的指向性。它与谁污染谁付费的原则是一致的。只是在补偿的对象上具有更明确的指向罢了。比如在我国的重点工程——“西气东输”的过程中，西部一些地区地表植被遭到了严重的破坏。这当中既包括天然气开发的破坏又包括铺设管道对环境的破坏损失，这些都应由东部在费用上予以补偿。在这里，受惠的对象和补偿的对象都是十分清楚的，它们之间存在着一一对应的关系。[7]同时必须建立完善的排污许可证交易制度。排污许可证制度是国际上通行的使环境成本内部化的一种制度。它是以环境产权的可转让性为交易的理论基础的，能够克服产权不明确的弊端。在这里，价格起着非常重要的作用。只有以高成本才能减少污染的企业才愿意为污染许可证支付最高的价格。今后在完善排污许可证制度的交易上，就是要在企业排污成本和许可证交易价格上确定合理的差距，以真正形成交易市场中的供给者和需求者。基于环境问题整体性、综合性和区域性的特点，环境问题的解决必须系统考虑，统筹安排，整体解决。区域环境的解决就是以确保区域整体环境质量在可接受范围内的前提下，充分利用环境的承载能力，促进经济和社会的快速协调发展，从而实现可持续发展战略。促进环境与经济、社会可持续发展环境问题的解决必须注重预防为主，防患于未然。否则损失巨大、后果严重，协调整个区域内环境与经济、社会的关系，预防环境问题的发生，促进环境与经济、社会的可持续发展。

　　（八）为落实区域环境合作与可持续发展，应当建立法律保障制度

　　法律和法规作为一种强制手段可以有效地推动区域环境与经济的发展，也是发达国家普遍采用的重要手段。目前我国还没有一部完善的区域环境经济法，现行环保法律还局限在“污染治理”的思维模式上。由于我国地理上的复杂性，区域发展的不平衡性，加之行政区划与生态区域、水流域等分割管理，所以区域层面上的法律制度需求更为迫切。尽管我国已经建立了像黄河水利委员会、淮河水利委员会等流域机构，但在与流域内各地方政府的职能划分上很难协调，甚至发生很多冲突，这样很不利于区域、流域内环境与经济的协调发展。为此应尽快出台：水资源开发利用的法律法规；区域基础设施的建设和使用的法律法规；区域生态开发和保护的法律法规；区域能源利用的法律法规；区域自然灾害预防法律法规；区域污染治理的法律法规。




【作者简介】
李英，福建师范大学法学院副教授。


【注释】
[1]杨国华、胡雪：《国际环境保护公约概述》，人民法院出版社2000年版，第1—19页。
[2]《马克思恩格斯全集》第20卷，人民出版社1971年3月出版，第38—39页。
[3]据世界观察研究所报告，转引自1998年5月17日《中国环境报》第三版。
[4]《二000年的中国环境》，载1985年11月12日《中国环境报》第三版。
[5][美]罗森布鲁姆：《公共行政学》，中国人民大学出版社2002年版，第145页。
[6]潘存德：《可持续发展研究概述》，载《北京林业大学学报》：1994年（增刊1），第42—78页。
[7]陈秀山、张可云：《区域经济理论》，商务印书馆2005年版，第96页。