论我国《能源法》的制定——兼评《中华人民共和国能源法》（征求意见稿）

【出处】中国民商法律网
【摘要】作为全球第二大能源生产国和消费国，中国正面临着十分复杂的能源形势和安全问题，因而制定一部《能源法》是十分必要的。《能源法》应当将“保障能源供应与安全、优化能源结构、提高能源效益、降低能源消耗、保护环境”作为其立法宗旨。《能源法》应当定位于能源领域的综合性立法，主要对涉及能源安全、能源效率、能源管理、能源环境保护等全局性的问题和其他单行能源法不予调整的问题加以规范，发挥宏观管理和对各单行立法加以协调和“拾遗补缺”的作用。由国家能源领导小组办公室等组成的《能源法》起草小组起草的《能源法》（征求意见稿）已经取得令人瞩目的成就。如果能够进一步听取意见，去粗取精，相信能够成为一部科学和实用的《能源法》。
【关键词】能源法；能源监管；环境保护
【写作年份】2011年


【正文】

　　由国家能源领导小组办公室等组成的《能源法》起草小组起草的《能源法》（征求意见稿）（以下简称“征求意见稿”）于2007年12月1日正式向社会各界公布，并征求意见。[1]《能源法》虽然不像《物权法》、《劳动合同法》等民事立法那样，对每一个“有产者”和“劳动者”有直接影响，但也绝非无关紧要。我们的汽车能否双轮永转？我们的居屋能否冬暖夏凉？我们的城市能否灯光璀璨？我们的天空能否阴霾不再？……这些看似与《能源法》的制定不相关的问题，其实正是制定《能源法》的初衷和目的。《能源法》的制定不仅关系国家的能源安全和经济安全，同样也关乎寻常百姓的日常生活。因而，在制定《能源法》时听取公众的意见，不仅是必要的，也是必需的。

　　一、我国《能源法》的立法背景

　　我国当前面临的复杂能源形势以及我国现有立法无法提供充足的制度保障，是我国制定《能源法》的基本动因。

　　改革开放以来，我国能源工业发展取得了令人瞩目的成绩，但是随着社会主义市场经济体制的建立和能源生产、消费的快速增长，我国正面临十分复杂的能源形势与安全问题。表现在：[2]

　　第一，能源需求持续增长对能源供给形成很大压力。我国正处于工业化、城镇化进程加快的时期，能源消费强度较高。随着经济规模进一步扩大，能源需求还会持续较快地增加，对能源供给形成很大压力，供求矛盾将长期存在，石油天然气对外依存度将进一步提高。

　　第二，资源相对短缺制约了能源产业发展。我国能源资源总量不小，但人均拥有量较低。资源勘探相对滞后，影响了能源生产能力的提高。同时，我国能源资源分布很不平衡，大规模、长距离地运输煤炭，导致运力紧张、成本提高，影响了能源工业协调发展。2008年初，在我国南方地区遭遇严重的雪灾面前，电煤的短缺严重制约了电力的供给。

　　第三，以煤为主的能源结构不利于环境保护。煤炭是我国的基础能源，富煤、少气、贫油的能源结构较难改变。同时，我国煤炭清洁利用的水平又较低，煤炭燃烧产生的污染多。这种状况持续下去，将会给生态环境带来更大压力。

　　第四，能源技术相对落后影响了能源供给能力的提高。我国能源技术虽然已经取得较大进步，但与发展的要求相比还有较大差距。可再生能源、清洁能源、替代能源等技术的开发相对滞后，节能降耗、污染治理等技术的应用还不广泛，一些重大能源技术装备自主设计制造水平还不高。

　　第五，国际能源市场变化对我国能源供应的影响较大。我国石油天然气资源相对不足，需要在立足国内生产保障供给的同时，扩大国际能源合作。但目前全球能源供需平衡关系脆弱，石油市场频繁波动，国际油价高位振荡，各种非经济因素也影响着能源国际合作。这要求我们必须统筹国内开发和对外合作，从而提高能源安全保障程度。

　　虽然我们面临着复杂的能源形势，但我国能源立法并不完善。尽管我国已经在能源资源、煤炭、电力、可再生能源、能源节约等能源领域制定了《矿产资源法》、《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等多部法律，但是这些法律有的是针对资源的、有的是针对行业的、有的是针对产品的，这些专门性立法在能源行业的具体领域发挥着重要作用，然而，仅有这些专门性立法还不能满足我国应付复杂的能源形势中处理各种关系的需要。譬如，能源作为国家的战略性资源，是国家经济发展的动力与源泉，需要国家以法律的形式保障其安全供应，这需要一系列的制度建设，如从制定战略规划到储备应急，从立足国内到对外合作，从政府监管到利用市场，从反对强势团体的垄断到对弱势群体利益的保护，从技术创新到经济刺激等等，所有这些问题，都是单行能源立法所无法解决的问题，因而需要一部综合性的能源法予以规定和保障。

　　此外，国外能源生产大国和消费大国的经验也证明，制定一部综合性的《能源法》，对于保障能源供应、维护能源安全、提高能源效率、保护环境是十分必要的。我国《能源法》的制定也正是在此种背景下提出的。

　　二、我国《能源法》的立法模式和定位

　　在上述形势下，我国应当制定一部什么样的《能源法》？采取什么样的立法模式？这是制定《能源法》必须首先面对的问题。

　　综观世界各国，每个国家的情况不同，《能源法》的立法模式和完备程度也有着很大不同。第一种模式是美国的“法典式”立法模式。美国是世界上最大的能源生产国和消费国，它在能源领域进行的立法亦比较完善。2005年的《能源政策法》(Energy Policy Act 2005)虽然名为能源“政策法”，而事实上则集美国能源立法之大成，长达1720多页，共有“能源效率”、“可再生能源”、“石油与天然气”、“煤炭”、“印第安能源”、“核能问题”、“汽车与燃料”、“水力发电”、“研究与开发”、“能源部的管理”、“人才与培训”、“电力”、“能源政策税激励”、“醇类与车用燃料”、“气候变化”等十八章，420多条，其内容广泛而具体，几乎涵盖美国能源领域的方方面面。如果说它是美国能源法典也丝毫不过分。[3]

　　第二种立法模式是“通则式”立法模式。韩国《能源基本法》、蒙古《能源法》、德国《能源产业法案》等，都是采用的这种立法模式。如蒙古《能源法》的立法宗旨是：“在对能源行业的各个环节，即能源生产、传输、配送、调度和供应活动、能源设施的建设以及涉及能源资源使用的能源消费等事项进行调整。”为此，该法规定了在能源事项上具有管辖权的各国家机关的权限、能源活动许可证、能源费率与价格、能源监管机构对能源部门的安全和技术监管、争议的解决和处罚等一套基本规则。[4]

　　第三种立法模式是“政策式”立法模式，即只规定能源战略和规划思想、目标、措施、基本的政策手段与程序等，用来作为国家能源战略和能源政策的法律基础。典型的如日本《能源政策基本法》（2002年）。该法非常宏观和具有原则性，总共只有14条，规定了该法的立法目的、基本制定思想、具体措施、市场机制的利用、国家义务、地方公共团体义务、事业者的义务、国民的义务、国家地方公共团体事业者和国民的相关协助、法制措施、政府的报告义务、能源基本计划、国际合作的推进和能源相关知识的普及等内容。[5]

　　中国的《能源法》显然不可能采取美国的立法模式，因为中国在能源领域的立法还不完善，石油、天然气、原子能源领域尚没有立法，采用法典化立法的条件不具备。但是中国也不能采用政策性立法模式，因为政策性立法可能太过原则，不具有操作性，也不能解决实际问题，甚至不为人们所喜欢。[6]因而，有学者认为中国《能源法》应当采用《通则》型的立法，像《民法通则》一样。在笔者看来，这个意见也是不可取的。因为，中国在今天制定《能源法》的条件已经与当年制定《民法通则》的条件大不相同了。在1980年代制定《民法通则》的时候，中国民事立法几近空白，《民法通则》的制定为民事活动提供了基本法律依据，也为民事立法奠定了基础。而在今天，当我们制定《能源法》的时候，已经具备了较好的基础，那就是我国在能源领域已经出台了多部立法，能源法律体系已经初步形成体系。因而，我们并不是要让《能源法》为能源领域的活动提供基本的法律依据，也不是为其他单行能源法提供立法依据，所以不能将《能源法》定位于基础性立法，也就是说，《能源法》采取“通则式”立法模式是不适当的。笔者以为，我国当前正在进行的《能源法》立法应当是能源领域的综合性立法，主要是对涉及能源安全、能源效率、能源管理、能源环境保护等全局性问题加以规范，同时也对其他各单行能源法不予调整的问题加以规范，所发挥的是宏观管理和对单行立法之间加以协调的作用，它的某些方面甚至具有对其他单行能源立法“拾遗补缺”作用。

　　就我国的情况来看，能源领域现有的各专门性立法都存在着一定的局限性，或者由于立法目标、或者由于专业与行业的限制、或者由于侧重于微观视野……都不能够对能源领域的一些共通性问题或者宏观问题、整体性问题进行全面的规范，从而造成了能源立法领域中只见树木、不见森林的现状。在这种情况下，只有制定一部综合性的《能源法》，才能解决那些各专门性立法无法解决的问题，才能弥补各行业或者专业性能源立法的不足，才能突破行业或专业方面视野上的限制，从而对现有能源立法中的那些各行业或专业性立法所具有的共通性问题、交叉问题加以规定，特别是对那些为专业性立法所忽略的全局性问题和长远问题加以规定。也就是说，我国现在正在制定的《能源法》首先需要考虑如下两个方面的问题：其一，用以避免各单行立法之间不必要的重复与冲突；其二，突出一些宏观问题和整体问题的重要性。由此看来，我国《能源法》的制定应当根据中国当前的能源形势和现实需要，总结现有的立法经验，采用具有中国特色的立法模式，既要避免与现行单行立法之间的冲突与重叠；又要为未来单行能源法制定留下空间。同时，还需要特别注意是，我们不能够把《能源法》定位于《能源产业管理法》。

　　三、我国《能源法》的立法目标

　　《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，到2010年，单位国内生产总值能源消耗比2005年降低20%左右，主要污染物排放总量减少10%。《中国能源发展“十一五”（2006-2010年）规划》的目标是：“到‘十一五’末期，能源供应基本满足国民经济和社会发展需求，能源节约取得明显成效，能源效率得到明显提高，结构进一步优化，技术取得实质进步，经济效益和市场竞争力显著提高，与社会主义市场经济体制相适应的能源宏观调控、市场监管、法律法规、预警应急体系和机制得到逐步完善，能源与经济、社会、环境协调发展。”胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标，其中包括：“增强发展协调性，努力实现经济又好又快发展。转变发展方式取得重大进展，在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上，实现人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番”。所有这些政策性文件所确立的能源目标基本上是一致的，特别是“十七大报告”将它高度概括为“优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境”，这个奋斗目标以及应对我国当前面临的能源形势应当成为《能源法》的立法目标。

　　第一，保障能源供应。在我国，由于能源资源的短缺和对能源需求的不断增长，能源的供需矛盾将长期存在，并越来越突出。因而，保障能源的供应，以基本满足国民经济和社会发展的需求，应当成为我国《能源法》立法的基本宗旨。

　　第二，优化能源结构。以煤为主的能源结构既不利于环境保护，也不利于构建可持续的能源供应体系，因而优化能源结构，提高可再生能源以及其他可替代的清洁能源在能源结构中的比例，应当成为我国《能源法》的目标之一。

　　第三，提高效益、降低消耗。当前我国能源形势之所以严峻，一个非常重要的原因在于传统的粗放式的经济增长方式，即高消耗、高排放、低效益。这种增长方式不仅污染环境而且极大地浪费资源，进一步加剧了能源供应的紧张局势。因而提高效益、厉行节约、降低消耗亦当成为我国《能源法》的一项重要目标。

　　第四，保护环境。目前，中国已经成为全球温室气体的第二大排放国，这其中的原因与中国以煤为主的能源结构有非常直接的关系。随着“后京都时代”的到来，中国作为《气候变化框架公约》以及《京都议定书》的缔约国，在温室气体减排问题上必然会面临越来越大的国际压力。《能源法》作为能源领域的综合性立法，应当表明中国在减排温室气体上的态度和立场。事实上，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》已经明确提出“到2010年，单位国内生产总值能源消耗比2005年降低20%左右，主要污染物排放总量减少10%”的目标。因而，强调保护环境，对于《能源法》来说应当是其基本理念和目标。

　　能源法“征求意见稿”在第一条中明示了《能源法》的立法目的，即“为了规范能源开发利用和管理行为，构建稳定、经济、清洁、可持续的能源供应及服务体系，提高能源效率，保障能源安全，推动资源节约型和环境友好型社会建设，促进能源与经济社会的协调发展，制定本法。”在这个规定中，关于“构建稳定、经济、清洁、可持续的能源供应及服务体系，提高能源效率，保障能源安全，推动资源节约型和环境友好型社会建设，促进能源与经济社会的协调发展”的表述是适当的，笔者对此是持赞同意见的。但是，将“为了规范能源开发利用和管理行为”作为《能源法》的立法目的是值得进一步探讨的，因为这一目标会将《能源法》置于不当的定位，或者说，它与能源法的基本定位不符。“能源开发利用与管理”，特别是“开发利用”是具体的、比较微观问题，适宜于并已经由具体的单行能源法加以规定，如《煤炭法》、《可再生能源法》、《电力法》等就是调整各种能源的开发利用行为的。《能源法》作为国家在能源领域的综合性立法，如果调整能源的开发利用关系，就非常容易与各单行的能源法之间产生交叉重叠的问题，而且由于其综合性定位，事实上也不可能对能源开发利用行为加以详细规定。所以，笔者认为，　“征求意见稿”不应当把能源开发利用作为《能源法》的立法目标提出来，如果提出来的话，既限制了其他专门性立法的空间，也使自己的地位大大降低。

　　四、我国《能源法》的框架与内容

　　关于《能源法》的框架，主要有四种观点：一是综合制度方案，以综合制度贯穿；二是综合制度结合能源流程方案，以综合制度和解决重点问题为主，结合能源开发利用主要流程安排章节；三是总则分则方案，以能源开发利用的环节设立章节；四是能源流程方案，以能源开发利用的环节设立章节。[7]根据《能源法》的地位和立法目标，笔者倾向于赞同用综合制度方案来设计《能源法》的框架，因为它在上述几种方案中是比较合理和科学的。

　　从“征求意见稿”的内容来看，实际上是采用了第二种观点，即综合制度结合能源流程方案。在主要内容上规定了总则、能源管理、能源战略和规划、能源开发与加工转换、能源供应与服务、能源节约、能源储备、能源应急、农村能源、财税激励与约束、能源科技、能源国际合作、监督检查、法律责任和附则共15章。仔细推敲这一框架，笔者认为采用“综合制度结合能源流程方案”在内容上存在着以下几个方面的问题：

　　第一，与其他立法交叉重叠。“征求意见稿”关于能源流程设计方案反映在内容上，就是规定了能源开发与加工转换（第四章）、能源供应与服务（第五章）以及能源节约（第六章）等，其思路将逻辑地导向对包括煤炭、石油天然气、原子能、可再生能源等所有能源种类的开发与加工转换、供应与服务以及节约能源的规范。这种按流程或者按照环节的立法思路其实就是现行《矿产资源法》、《煤炭法》、《电力法》、《可再生能源法》和《节约能源法》以及以后将要制定的《原子能法》、《石油天然气法》、《公用事业法》等按行业或者按领域立法的思路，只是不同的法律因规范对象的不同而在视角上有所不同而已，在框架上则存在着形式上的同一性。《能源法》作为一项综合性的法律，如果采用各专门性法律的立法思路的话，就必然会在内容上出现与各专门性法律相重合的问题。例如，“征求意见稿”的第四章与《矿产资源法》、《煤炭法》、《可再生能源法》就有诸多重复；第五章与《电力法》以及未来可能制定的《公用事业法》也必然有交叉重叠的问题；第六章实际上大量重复了《节约能源法》的内容。

　　第二，务虚多于务实。从《能源法》“征求意见稿”看，由于它采用了能源流程设计方案，因而必然会出现与其他能源立法相交叉相重叠的问题。显然，起草人也意识到了这一点，所以，为了避免交叉与重叠，第四章、第五章和第六章就出现了严重的内容虚置的问题。如第四章虽然名为“能源开发与加工转换”，但主要内容却是关于项目准入的规定，真正涉及能源开发利用的条文只有4条（第35条～第38条），而这4条也非常原则。如第35条规定：“国家鼓励能源综合高效开发利用，支持以煤炭为原料的燃料、电力、化工产品多联产，鼓励热电冷联产、热电煤气多联供等综合梯级利用，因地制宜发展分布式能源。”第36条规定：“国家鼓励在保护生态环境的基础上发展水电、核能、天然气、煤层气、风电、生物质能、太阳能、地热能、海洋能等清洁、低碳能源，提高清洁能源在能源结构中的比例。”第37条规定：“国家鼓励以新能源替代传统能源，以可再生能源替代化石能源，以低碳能源替代高碳能源。国家优先开发应用替代石油的新型燃料和工业原料。”第38条规定：“民用核能开发利用项目由国务院批准。民用核能开发利用厂址由国务院能源主管部门会同有关部门根据有关法律法规和能源规划确定，所在地人民政府应当加强管理和保护，严禁破坏和抢占。具体办法由国务院能源主管部门会同有关部门制定。”这些规定与各单行法的规定相比，只能算是原则性的宣示，没有实质性的和具体的规范价值。在第六章“能源节约”中也存在类似问题。我国于1997年制定了《节约能源法》，并于2007年10月进行了较全面的修改。《节约能源法》的修改根据科学发展观、致力于建立资源节约型、环境友好型社会的需要，对节能管理、合理使用与节约能源、工业节能、建筑节能、交通运输节能、公共机构节能、重点用能单位节能、节能技术进步以及激励措施等作了全面规定。“征求意见稿”强调能源节约，就其初衷而言，可能是好的，但它不是《节约能源法》，其中对技术节能、管理节能、重点领域节能、政府节能以及利用市场机制节能等的规定，基本上是对相关方面的原则申明，没有任何突破性规定，也不具有操作性。

　　第三，重点不够突出。由于“征求意见稿”采用了能源流程设计方案，因而用三章（第四章、第五章和第六章）的篇幅来规定能源开发与加工转换、能源供应与服务、能源节约等内容，这样不仅会造成上述与其他专业性能源立法的重叠，而且还冲淡了《能源法》应当突出的重点内容。基于我国《能源法》目标是解决各专项能源立法的共通问题和其他专项能源立法难以涉及的宏观问题的定位，《能源法》的重点应当包括：监督管理体制和制度、宏观调控、市场监管、能源环境保护问题等各专项能源立法需要共同面对但又不能解决的问题，以及能源战略、能源储备、能源应急、能源进出口管理、能源的国际合作等全局性问题。“征求意见稿”对能源战略、能源储备、能源应急、能源的国际合作、能源的财税激励与约束等重要问题的规定是比较充分的，这一点是值得肯定的，但是，它对能源监督管理体制和制度、能源环境保护问题、能源的进出口管理、宏观调控、市场监管等重要问题的规定显然不到位。而这些方面恰恰也应当是《能源法》的重点。

　　目前，我国在能源管理领域存在严重的职能分散、多头管理、政出多门的问题，因而导致了能源管理方面的宏观调控乏力、管理效率低下。这个问题在煤炭行业、[8]电力行业、[9]石油、[10]可再生能源管理中都有着极其严重的表现，是一个共同性的问题，每一个单行的能源法都难以加以规定，急需国家通过统一的能源法来加以解决。“征求意见稿”虽然在第二章规定了“能源管理”，也规定了能源管理主管部门[11]及其主要职责，[12]但这方面的规定都显得太过简单。《能源法》作为能源领域一部综合立法，应当明确规定能源管理部门及其主要职责。不仅如此，《能源法》作为一部具有基本立法特征的能源立法，应当建立能源领域的基本制度。事实上，“征求意见稿”中所确立的能源投资产权制度、能源价格机制、能源进出口管理以及能源统计和预测等，尚不能够构成能源领域的基本制度。

　　能源环境问题也应当是《能源法》重点加以规定的领域。我国目前严重的大气污染、水质污染、生态环境的破坏均与能源的开发利用有密切关系。煤炭、石油、核能、水电等的开发利用都会对生态环境产生影响，即使是可再生能源的开发利用也会产生生态环境问题，这已经成为人们的共识。当前中国又面对比较大的温室气体减排国际压力。但是一直以来，我国的单行能源立法对能源的开发利用过程中产生的环境问题的规制不足。如果在《能源法》中对这个问题进行集中规定，一方面可以向国际社会显示中国作为《气候变化框架公约》和《京都议定书》的成员国履行国际义务、应对全球变暖的态度；另一方面也有助于中国的节能减排，构建生态文明。“征求意见稿”虽然在《总则》第5条规定：“国家积极优化能源结构，鼓励发展新能源和可再生能源，支持清洁、低碳能源开发利用，推进能源替代，促进能源清洁利用，有效应对气候变化，促进能源开发利用与生态环境保护协调发展”，但在具体内容上却没有安排专门章节进行规定，这与《能源法》将能源环境保护作为主要立法目标的价值追求极不相称。

　　能源的进出口管理问题也应当作为一个重点在《能源法》中加以强调。能源资源和能源产品的进出口贸易一直是我国利用国内外两种资源和两个市场的最主要方式，它在保证我国能源满足经济发展方面发挥了巨大作用。在一定程度上可以说关系到国家的能源安全。长期以来，我国各地方政府普遍重视发展重化工业，一些产品如钢铁、水泥等国内市场已经明显出现产能过剩，转而涌入国际市场。这些粗加工产品附加值低，生产能耗高、污染大。大量出口这些产品，不仅严重破坏国内生态环境，还造成我国能源的大量流失。据测算，我国每年出口的高耗能产品相当于出口掉全国能源消耗总量的1/5。[13]另一方面，中国又已经成为石油以及其他资源的进口国。中国自1993年成为原油净进口国以来，对石油的需求大幅度增长，预计到2020年，石油进口将达到2亿吨，石油的对外依存度也将高达50%-60%。[14]此外，中国对铁矿石的进口量也已经超过日本、欧盟，对铁矿石的依存度业已高达31.4%。[15]然而，无论是高能耗产品的出口还是过度依赖国外能源都会对能源安全构成风险。因而加强对能源的进出口管理应当是我国《能源法》的重点。“征求意见稿”第18条对能源的进出口管理规定了“国务院能源主管部门会同进出口主管部门制定能源进出口政策，鼓励进口清洁优质能源及先进能源技术，加强能源和高耗能产品的出口管理监督。”但是，只有这一条规定，而且太过原则。我们认为，对这一方面有必要进行更加明确、具体的规定。[16]

　　第四，前瞻性不足。首先，“征求意见稿”在监督管理体制上采用政监合一的模式，这不能反映当前能源领域的市场化改革趋势。长期以来，能源领域一直属于自然垄断行业，由国家投资与经营，能源资源、能源产品的价格由政府决定，所以不存在市场也不存在竞争。由于不存在市场和竞争，因而在能源领域也不存在政府对市场予以监管的迫切需要。但是，随着我国市场化的不断扩大，电力领域已于2002年进行电力体制改革，并把电力体制改革的目标确立为“打破垄断，引入竞争，提高效率。”目前，“电力工业实现了政企分开、厂网分开，建立了监管机构。煤炭工业生产和流通基本实现了市场化。石油天然气工业基本实现了上下游、内外贸一体化。能源价格改革不断深化，价格机制不断完善。”[17]可见，我国能源领域中的市场化改革已经开始，并取得了一定的成绩。在此背景下，《能源法》的起草就不能不在已经取得的市场化成就基础上再前行一步，即考虑建立一个适应市场体制的能源监管体制和制度。现在的“征求意见稿”虽然对能源开发项目准入、[18]能源加工转换项目准入、[19]能源供应业务准入[20]进行了严格规定，而且在总则第6条也明确规定：“国家积极培育和规范能源市场，发挥市场在能源领域资源配置中的基础性作用，鼓励各种所有制主体依法从事能源开发利用活动”，但在监督管理体制方面，它的规定则是：“国务院能源主管部门统一管理全国能源工作，国务院其他有关部门在各自职责范围内负责相关能源管理工作。”[21]“国务院能源主管部门应当依法组织实施国家能源战略，制定和实施能源规划、能源政策，对全国能源各行业进行管理，统筹负责能源领域的发展与改革工作。”[22]从这些规定看，“征求意见稿”所采取的还完全是“政监合一”的模式，能源主管部门既是政策的制定者，又是政策的执行者和监督者。这就是人们常常谑称的，既当“裁判员”又当“运动员”。这不仅与能源领域的市场化改革趋势不符，也与我国改革开放以来所进行的行政体制改革的方向相悖，没有让政策的制定者与政策的执行者相分离。

　　其次，“征求意见稿”关于能源主管部门对能源矿产资源的“前置审批”规定也不符合国家“减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预”[23]的精神。“征求意见稿”第32条规定：“国务院能源主管部门会同国土资源主管部门依法制定能源矿产资源开发项目准入条件及管理办法。企业申请石油、天然气、核能等关系国家安全和国民经济命脉的能源矿产资源勘探或者开采项目，应当符合能源矿产资源开发项目准入条件，经国务院能源主管部门批准后，向国务院国土资源主管部门申请勘查或者采矿许可证。企业申请煤炭资源勘探或者开采项目，应当符合能源矿产资源开发项目准入条件，经国务院能源主管部门或者其授权的省级人民政府能源主管部门批准后，向国务院国土资源主管部门或者其授权的省级人民政府国土资源主管部门申请勘查或者采矿许可证。”这个规定实际上是在资源行政主管部门的行政许可之前再加一个前置性审批，也就是说取得石油、天然气、核能、煤炭等能源资源的开发权，必须经过资源和能源行政主管部门的双重审批。当然，能源资源作为国家的战略性资源，国家加强管理是完全必要的，但是，是不是管理部门越多、审批环节越多就管理的越好？我国已经颁布了《行政许可法》，按照《行政许可法》的规定，“直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项”、[24]“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”等，[25]可以设立行政许可权，这绝不是说在这些领域就可以对同一事项设立多个行政许可或者任意设置行政许可。总的来看，我国行政审批体制改革的趋势是尽可能减少行政审批，《行政许可法》的宗旨也是“为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理”。[26]胡锦涛同志在党的十七大报告中也再次提出要求：“减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预”。在我国，长期以来，“实施行政许可环节过多、手续烦琐、时限过长、‘暗箱操作’，老百姓办事很难”、“重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍，市场进入很难，而一旦进入却又缺乏监管”、“有些行政机关把行政许可作为权力‘寻租’的一个手段”。[27]在资源管理领域特别是能源资源的管理方面，考虑到资源特别是能源资源的稀缺性和其战略地位，设置行政许可是十分必要的，但是如何科学配置审批权限就值得仔细研究了。按照目前《矿产资源法》的规定，“国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作”。[28]《矿产资源法》还规定：“开采石油、天然气、放射性矿产等特定矿种的，可以由国务院授权的有关主管部门审批，并颁发采矿许可证。”[29]在1998年机构改革后，由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建国土资源部。目前在国土资源部由矿产开发管理司、矿产资源储量司和地质勘查司[30]三个司对矿产资源进行管理。2002年后设立的国家发展改革委员会能源局又设电力处、可再生能源处、石油天然气处、煤炭处、石油储备办，行使石油、天然气、煤炭、电力等行业的管理权限。鉴于这一状况，即便是从提高办事效率、防止腐败的角度出发，也应当将审批与发证合二为一，要么将此权限交给能源主管部门，要么交给资源部门，不能将两者分开。对于行政管理的相对人来说，无论是开发利用石油还是煤炭，都是一回事，他不可能将其区分为“资源”与“能源”。

　　五、结语

　　中国作为全球第二大能源生产国和消费国，制定一部能源法是十分必要的。由国家能源领导小组办公室等组成的《能源法》起草小组起草的《能源法》（征求意见稿）本着开门立法、科学立法、民主立法的精神广泛征求意见，也是值得给予充分肯定的，事实上，“征求意见稿”也基本涵盖了能源领域的一些基本问题，所取得的成绩是巨大的。但是，毋庸讳言，“征求意见稿”还存在着许多需要加以进一步完善的地方，如果能够广泛听取意见，从中吸纳科学与合理的方面，相信能够制定出一部具有科学性和实用性的《能源法》的。




【作者简介】
李艳芳，中国人民大学法学院教授。


【注释】
[1]2006年1月国务院批准了成立跨部门的《能源法》起草小组的决定，2006年3月，跨部门的能源法起草组成立，它以国家能源办、发展改革委、国务院法制办等15个部门为起草小组成员单位，负责能源法起草的具体工作。经过2年的准备，《能源法》起草小组从2007年12月1日开始，通过新闻媒体和互联网等渠道公布了《能源法》（征求意见稿），向社会各界广泛征集修改、完善的意见和建议（参见国家能源领导小组网站//www.china energy.gov.cn/news.php?id=21644）。
[2]曾培炎：《当前我国能源形势与能源安全问题》，2005年12月27日在十届全国人大常委会第十九次会议上的报告。
[3]美国虽然是英美法系国家，不像大陆法系国家那么注重法典的编纂，但是2005年美国《国家能源政策法》在内容上更像是一部美国国家能源法典，而不像其名称所示的那样仅是能源政策法。
[4]赵保庆：《蒙古〈能源法〉述评及对我国能源立法的借鉴意义》，载《华北电力大学学报》（社会科学版）2007年第3期。
[5]罗丽：《日本能源政策动向及能源法研究》，载《法学论坛》2007年第1期。
[6]尽管在美国、日本等国家政策性立法大行其道，但是在中国，总有人批评、指责政策性立法，认为政策性立法不符合法律应当具有的明确的权利、义务和责任特征。这大概是中国长期以来以党代政、以政策代法律、法制不健全的后遗症。事实上，政策性立法是现代国家管制型立法的特征，尤其在环保、能源等领域具有普适性。
[7]参见叶荣泗：《中国〈能源法〉的框架设计问题》，载《中国能源法国际研讨会论文集》2007年4月。
[8]国家发改委能源局内设的煤炭管理处是煤炭行业管理的行政机构。煤炭生产项目立项、煤炭经济运行、煤炭价格等管理职能，由国家发改委规划司、经济运行局和价格管理司行使。按现行的部门分工，煤炭资源的管理、安全生产管理、国有资产管理、煤炭运销管理、收入分配管理、社会保障管理，以及行业中介性服务职能，分别由国土资源部、国家安全生产监察总局和煤矿安全生产监察局、国资委、国家环保总局、商务部、铁道部和交通部、财政部、社会保障部以及中国煤炭工业协会行使。
[9]作为我国电力体制改革的重要内容，国务院于2002年10月份正式成立了国家电力监管委员会（简称电监会），与电监会职能密切相关的有两个部门，就是国家发改委和国资委。这形成了目前电力行业管理体制中的“三驾马车”。国资委是出资人，电监会是出资人以外受政府委托，对市场进行监管的机构，发改委是政府的组成部门，它负责对整个产业今后的投资、运行以及大的发展做出规划，并制定产业政策。电监会的职责范围包括市场监管、输电监管、供电监管、价格财务、稽查工作、电力安全等。但在现有的电力行业管理格局中，项目审批、价格审批和监管、产业政策均属国家发改委管理范围，企业经营监管以及人事任免权则归国资委。
[10]1998年之后，以市场化改革为导向，为了适应世界石油工业发展的趋势，中央政府对石油工业体制进行了改革，撤销了石油部，将其行政职能并入各相关国家机关，设立了三大国有石油公司，使其成为真正的市场经营主体。2003年，中央政府又在国家发展和改革委员会下设立了国家能源局，使其从事包括石油在内的有关能源的管理工作。对上游的油气勘探开发，能源局只管规划，不管具体项目。成品油市场建设归发改委经济运行局管理，而下游的炼厂则由发改委工业司管理。
[11]第12条规定：“国务院能源主管部门统一管理全国能源工作，国务院其他有关部门在各自职责范围内负责相关能源管理工作。县级以上地方人民政府能源主管部门负责本行政区域内的能源管理工作，同级人民政府其他有关部门在各自职责范围内负责相关能源管理工作。”
[12]第13条规定：“国务院能源主管部门应当依法组织实施国家能源战略，制定和实施能源规划、能源政策，对全国能源各行业进行管理，统筹负责能源领域的发展与改革工作。国务院能源主管部门具体职责由国务院规定。县级以上地方人民政府能源主管部门负责管理本行政区域内能源开发利用和能源节约活动。地方能源主管部门的设置和具体职责由地方人民政府规定。”
[13]杜海涛：《坚决限制高耗能产品出口》，载《人民日报》2007-05-11第06版。
[14]傅均文：《外贸依存度与中国的外贸风险》，载《世界经济研究》2004年第4期。
[15]傅均文：《外贸依存度与中国的外贸风险》，载《世界经济研究》2004年第4期。
[16]我国政府为了减少高能耗产品的出口，从2005年5月开始陆续采取下调或取消部分产品出口退税、停止部分资源性产品的加工贸易、提高出口暂定关税等措施，以抑制高耗能高污染和资源性产品出口过快增长。2006年1月1日，我国政府又调整进出口关税税则，其中针对高耗能产品出口关税的征收范围也进一步扩大。2006年4月15日，我国政府再次调整钢材出口退税，涉及钢材出口全部的159个税号，其中83个税号的钢材取消了出口退税。另外，从保护和利用资源的长远考虑，我国还在适当禁止某些具有战略意义的矿产资源（如钨、镁、锑和一些稀土等）的出口。见傅均文：《外贸依存度与中国的外贸风险》，载《世界经济研究》2004年第4期。
[17]中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的能源状况与政策》，2007年12月。
[18]见《意见稿》第32条、第33条。
[19]见《意见稿》第40条。
[20]见《意见稿》第46条。
[21]《意见稿》第12条。
[22]《意见稿》第13条。
[23]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》。
[24]《中华人民共和国行政许可法》第12条第（一）项。
[25]《中华人民共和国行政许可法》第12条第（二）项。
[26]《中华人民共和国行政许可法》第1条。
[27]杨景宇：《关于〈中华人民共和国行政许可法（草案）〉的说明》。
[28]《中华人民共和国矿产资源法》第11条第1款。在1998年机构改革后，由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建国土资源部。目前由国土资源部主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作。国土资源部由矿产开发管理司、矿产资源储量司和地质勘查司三个司具体行使相关职能。
[29]《中华人民共和国矿产资源法》第16条。
[30]矿产开发管理司依法承办探矿权、采矿权申请及其转让申请的受理、审查、登记发证、变更、延续（保留）、注销等日常工作；组织编制全国矿业权设置方案，并负责管理工作；调处重大探矿权、采矿权权属争议、纠纷；组织矿产资源开发利用和保护的监督管理。矿产资源储量司组织拟定矿产资源储量管理办法、标准、规程、规范；管理全国矿产资源储量的评审、登记、统计；负责全国矿业权评估工作的监督管理；承担矿产资源补偿费征收工作；负责全国地质资料汇交、保管、利用的监督管理；组织开展矿产资源供需形势分析，拟订矿产资源政策。地质勘查司实施地质勘查行业管理，负责地质勘查单位资质管理；全面掌握全国地质矿产勘查情况，组织编制地质矿产勘查规划、计划；负责审理石油、天然气、煤层气探矿权、采矿权的申请，监督管理石油、天然气、煤层气勘查、开采活动。见国土资源部官方网站//www.mlr.gov.cn/bbgk/jgsz/bnss/dzkcs/。2008年1月18日访问。