基层法院审判委员会“放权”改革的过程研究——以对某法院法官的访谈为素材

【出处】中国民商法律网
【摘要】从过程的角度来看，基层法院审判委员会的“放权”是法院内部各层次行动者以最高法院推行的审判委员会改革为契机，在审判委员会自身功能逐渐弱化、其他替代性机制功能逐渐强大的条件下，以法院的组织利益、中间组织的部门利益以及法官的个人利益为中心进行公共选择的结果。这样一种公共选择的逻辑，最终使得审判委员会的“放权”被异化，“放权”不但没有减弱反而加强了法院对法官的控制，法官的独立审判在很大程度上演变成了一种“咨询型”审判。
【关键词】审判委员会；放权过程；利益选择；异化
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、问题的提出

　　根据《人民法院组织法》，法院的审判权由审判委员会、独任法官和合议庭三种审判组织所分享。其中，审判委员审判决定各类重大、疑难案件，独任法官审判简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，合议庭审判前两者之外的其他案件。按照法律原意，审判委员会讨论案件比例应当是相当低的。但是在1999年之前的司法实践中，基层法院由审判委员会讨论决定的案件远不限于少数重大、疑难案件。据学者1997年左右的调查，有的基层法院每年10％—15％的刑事案件要由审委会讨论决定，(1)(P104)有的基层法院甚至刑事案件一般都要由审委会讨论决定。(2)(P234)

　　对于审判委员会讨论决定具体个案，学界存疑已久；[1]对于审判委员会讨论决定不限于法律规定的疑难、复杂案件，学界批判尤烈，有学者甚至将其作为取消审判委员会制度的理由之一。(3)在这样的话语背景下，最高法院在1999年出台的《人民法院五年改革纲要》关于规范审判委员会工作职责的改革措施中，特别强调审判委员会要逐步做到只讨论少数重大、疑难、复杂案件。最高法院的这一举措，实际是要求审判委员会将其扩大了的审判权下放——本文称之为审判委员会的“放权”改革。随着“放权”改革的逐步推进，全国基层法院由审判委员会讨论决定的案件比例逐渐下降，审判委员会逐渐做到只讨论少数重大、疑难案件。有调查表明，审判委员会讨论决定的案件比例呈总体下降的趋势，目前已稳定在大约5％以下的水平。[2]

　　就审判委员会制度而言，从10％—15％甚至几乎全部的刑事案件到只有5％以下的刑事案件由审判委员会讨论决定，这不能不说是一个相当大的变化。对于理论研究而言，这是一种需要合理解释的变化。当然，习惯于权力结构解释的学者可以认为这是一个最高法院权力推进的结果，而习惯于法律教义学研究的学者则可以认为这是一个关于规定审判委员会讨论案件范围的条文的解释问题。这些解释无疑都可能具有一定的合理性。不过，这些解释由于缺少对“行动中的法”的全面关注，因此缺少了解释的生气和力度，特别是对于审判委员会实践运作功能有一定了解的人而言，这种解释更是难以让人信服。

　　实际上，审判委员会制度之所以呈现出大量讨论决定刑事案件的面目，除了建国初期的意识形态因素之外，还有着独特的功能依据。这种功能依据主要体现在：一方面，对于法院而言，在司法独立尚未实现、实体法和程序法尚不完备、法官独立司法能力较差、法治信仰尚未形成的情况下，审判委员会讨论决定案件对外构成了以法院整体的力量抵御外部力量干扰的重要屏障，对内则成了法院弥补司法能力不足，控制案件质量，以及遏制个别法官枉法裁判，防止司法腐败和司法不公的重要机制。[3]另一方面，对于法官而言，审判委员会讨论决定案件构成了帮助法官分担责任的重要保护性机制。无论是疑难案件、内部有争议的案件还是外部有压力的案件，法官都可以推给审判委员会决定，或者推说自己无权决定，从而既不“得罪人”，又避免承担错误决定的风险。[4]

　　审判委员会的上述功能，对于法院和法官而言，实质上意味着某些生存性利益：对于法院意味着一种组织上的利益，这些利益包括控制案件质量、抵御外部干预以及防止司法腐败；对于法官而言则意味着某些个人利益，这些利益包括解决疑难问题、避免内部矛盾、不得罪人以及规避风险和责任。在这样的背景下，审判委员会讨论案件比例发生前述剧烈变化，就不仅仅是一个法律教义学上的条文解释问题，也不仅仅是一个最高法院权力推进的问题，而是关系到法院、法官生存性利益的问题，是涉及到法院、法官的司法能力、法院的外部环境、法院的内部控制机制的变迁问题。考虑到法院的外部环境总体上没有发生实质性的变化（即司法仍然不独立），因此本文关注的问题是，法院内部审判委员会的“放权”是如何实现的？在“放权”改革中，法院内部发生了什么变化？对于“放权”，法院各个层级的行动者态度如何？这样一些变化与态度，对于“放权”的效果有何影响？显然，要回答这些问题，必须仰赖于不同于法律教义解释和权力结构解释的方法和材料。

　　二、方法与材料来源

　　要理解有着特殊功能背景的审判委员会“放权”改革，要回答审判委员会的“放权”是如何实现的这个问题，在我们看来，必须抛开静态的教义学和权力分析，寻求一种能够展示和分析“放权”进程全貌的方法。从前文审判委员会在“放权”改革之前的功能来看，这种方法必须能够恰当的关照法院内部诸层次行动者的动机与利益，并能反映诸层次行动者基于不同利益的复杂关系。

　　在社会学方法上，关于如何描述一个社会事实，理论上历来存在着结构分析方法和过程分析方法的对立。概而言之，结构的方法将社会事实看作是固态的、静止的和结构性的东西，(4)并将注意力集中在给社会相互作用以方向性并将其定型化的种种规范、制度及其抽象化上；(5)(P5)过程的方法则将社会事实看作是流动的、鲜活的和动态的东西，(4)并将注意力集中于使规范、制度运作的个人行动层次上。(5)(P5)

　　对于结构分析方法与过程分析方法，人类学家威尔逊曾评论道：“结构分析主要把社会的位置或地位之间的关系作为问题，对个人之间的相互关系或者个人的行动缺乏关心。从那里可以看出对抽象化的明显喜好。反过来，作为这种抽象化必然基础的特殊性则极易被忽视”。而“各种规范或者行为的一般规则总是被翻译为现实的行为。这个过程终究是被个人在特定的状况下、为了实现特定的目的而操作的。因此，为了完整的分析复杂的社会过程，应该把研究的焦点放在现实中构成这些过程的个人行动层次上去”。(5)(P5)

　　事实上，不仅一些人类学家倾向于过程分析方法，一些经济学家同样倾向于过程分析方法。被誉为公共选择理论之父的詹姆斯·布坎南曾言：“人们在政治上的相互作用在一定程度上有点像复杂的交换过程，在这个过程中投入的是个人的估价或喜爱，而过程本身被想象为手段，通过这个手段这些可能分歧的喜爱多少会结合或聚集成一个模式的结果，人们的注意力或多或少必然引向相互作用过程本身，而不是引向对结果本身含糊的估价”。(6)(P21)显然，从威尔逊和布坎南的观点来看，过程分析方法更适合，也应该成为我们展示和分析审判委员会“放权”进程的方法，这种方法不仅能够展示审判委员会“放权”进程的全貌，而且能够将法院内部诸层次行动者基于不同利益和动机的行动关联统合进这一进程之中。有鉴于此，我们将秉承过程分析的方法，把焦点对准审判委员会“放权”改革中法院内部各个层次的行动者。

　　考虑到一个以行动者行动为核心的分析方法与实地调查具有本性上的亲和性，本文的分析将主要以我们对某基层法院审判委员会“放权”改革实践的三次实地调查（含一次补充调查）为基础。

　　我们调查的法院为中国西南某省的一个县级法院。该法院现有法官（具有审判资格的审判人员）57人，其中审判委员会委员13人。尽管这些法官大部分都具有了大学本科学历（37人），其中还有1人具有硕士学位，但是其中正规的法学科班生只有5人，其余的文凭主要通过成人教育、高教自考、党校、法院夜大或大学研修班等在职教育途径获得。在我们调查的时候，该院关于审判委员会“放权”的改革已经结束，审判委员会讨论的刑事案件比例已经大副下降，并已稳定在案件总量的4％以内。

　　根据过程分析方法的要求，在调查过程中，我们把重点放在审判委员会“放权”改革中法院内部不同组织层次的行动者——法院院长、兼任部门“一把手”的审判委员会委员以及普通法官身上，[5]并主要通过访谈来了解这些行动者曾经的行动。访谈涉及的人员先后包括审判委员会委员4人和法官6人。其中访谈的审判委员会委员先后包括院长1人、刑庭庭长1人、原刑庭庭长现民庭庭长1人、研究室主任1人，法官主要以刑庭（4人）和研究室的人员为主。访谈的方式，按照调查法院的安排，刚到该院时以比较正式的会议形式进行，后来逐渐采取了一些非正式的形式，包括吃饭间隙的谈话、与个别法官单独交流等方式。访谈所涉及的提问，正如后文将逐一展示的，主要涉及到特定功能／利益背景下各层次行动者在“放权”进程中的认识和考虑。访谈的问题，主要以法院内部诸因素为主，也涉及法院的外部环境因素。

　　需要说明的是，无论是在正式的还是非正式的访谈过程中，我们都得到了该院从法院院长到普遍法官的大力支持。由于我们在访谈过程中遵循了访谈的基本原则，特别注意暂时“悬置”了我们自身的法律知识和社会科学知识体系并随时保持反省，(7)且我们主要是作为一个学习者。一个倾听者，而不是一个调查者、甚至一个“挑刺者”的面目出现的，加上该院院长的开明，因此访谈是轻松而真诚的，无论是院长、审判委员会委员还是普通法官都不避讳，而是很积极的参与我们的交谈，一些委员和法官显现出了很强的发言欲望，并时有争论，包括院长在内的部分法官甚至还纠正他们认为我们成问题的提法。从我们对院长、审判委员会委员和普通法官的访谈结果来看，尽管三者的角度不尽相同，但在总体上，正如后文将展现的，他们的说法基本上没有表现出特别冲突的地方，而是表现出了某种主体间的一致性与客观性。(8)(P9)

　　三、“放权”过程：基于访谈的再现

　　如前所述，过程分析方法强调通过关注个人的行动来展现社会过程的复杂性。鉴于完全亲历历史与过程的不可能性，以下将通过访谈行动者、让行动者说话的方法再现审判委员会的“放权”过程。

　　我们首先访谈了法院的院长。法院院长是法院组织利益的代表者，因此我们的访谈的设问也主要与法院的组织利益相关。我们首先向院长介绍了我们所了解的审判委员会“放权”的学术背景和最高法院的改革措施，强调了我们关于审判委员会功能的认识，并表示我们已经知道他所在的法院“放权”工作已经结束，然后向他请教他当时决定“放权”的考虑和做法。对院长的访谈结果多少有些令我们惊讶。他首先承认我们所了解的审判委员会的功能在他所在的法院同样存在，不过他认为我们了解的审判委员会功能都太正面，因此不够全面。在他看来，“法官一有疑难案件就提交审判委员会讨论决定，容易形成依赖，结果到后来上审委会的案子越来越多。”用墨顿的概念来表达他的意思，就是审判委员会不仅有（正）功能，也有负功能。(9)(P152)负功能就是“阻碍了法官司法能力的提高”。[6]

　　接着他又指出我们的一个问题，认为我们所谓“放权”前后审判委员会讨论案件的比例变化剧烈的结论是不准确的，“不能混起来说，要区分情况，要看是什么案子”，“对于有外部干预的案件，就是现在也仍然都要上审委会讨论决定”。按照他的意思，审判委员会讨论案件的比例大幅下降，主要是由审判委员会“把质量关”的案件大幅度减少的结果，审判委员会讨论决定外部干预案件的做法基本上没有什么变化。

　　然后他正面回答了我们关于“如何使审判委员会讨论案件的比例大幅下降”的问题，大意是全院动员、加强调研、干警努力之类，其中再次提到因部分法官对于审判委员会的依赖而导致的“放权”难度。最后，在我们的插问下，他评价了理论话语和最高法院在审判委员会“放权”进程中的影响。他认为理论话语特别是最高法院的改革措施对于他所在法院有着很大作用，他认同最高法院的改革，但又认为改革措施是否能够真正得到贯彻执行，最终还得看改革的条件。他特别强调，由于前几年法院案件质量跟踪管理制度逐渐完善，加上对法官责任追究制度不断健全，如今不经过审判委员会讨论决定也可以控制案件质量和防止司法腐败，所以敢于大胆“放权”。

　　由于院长很忙，因此我们对他的访谈很快就结束了。对院长的访谈使我们了解到了法院在改革中的整体考虑。按计划，在对法院院长的访谈结束后，我们继续访谈了3位既是审判委员会委员又兼任某部门“一把手”的法院中层干部。对于3个兼任部门“一把手”的委员的访谈，我们从审判委员会内外两个视角设置了两个问题：一是成为审判委员会的一员意味着什么，其对于审判委员会“放权”有无影响；二是随着案件负担的年年增长，同时身兼审判委员会委员和某庭、室一把手，对于审判委员会的“放权”有何影响。

　　对兼任部门“一把手”委员的访谈相对比较轻松。他们首先直接回答了第一个问题，认为现在成为审判委员会委员，实际上就意味着一种权力和待遇：“一个庭长如果不是审判委员会委员，他自己都会觉得低其他庭长一等。”在访谈中有人曾开玩笑说：“当庭长不能进审委会，就跟当官不能进常委会一样。”但是他们又都认为这对审判委员会“放权”没有影响，一个兼任委员私下称：“只要不完全取消审判委员会，怎么‘放权’都可以。”

　　接着他们回答了第二个问题。按照他们的观点，部门“一把手”兼任审判委员会委员在很大程度上有利于法院审判委员会“放权”改革的推行。一个业务庭的委员结合不断加重的案件负担这一背景指出，最近10年来许多部门的案件数量连连增加，人手却没有相应增加，业务工作任务相当繁重，加上繁重的行政工作，已经让各部门“一把手”疲于奔命，对于本部门之外的事情，他们基本没有精力关注。一个业务庭的委员从知识和兴趣的角度指出，由于各个委员分管的部门不同，委员之间的知识结构也大不相同，少部分委员甚至不具有审判知识和经验，具有审判知识和经验的委员又各都术业有专攻，少有通才和全才，对其他部门的审判工作业务并不熟悉，因此很多人都没有太大的兴趣参加案件讨论。另一个非业务庭委员则指出，各个业务庭的委员实际上都更看重本部门的工作，因为部门工作是基础，更容易出成绩，也更容易为领导认可，[7]在这种情况下法院决定搞审判委员会“放权”改革，自然会得到各业务庭委员的支持。

　　当我们追问“审判委员会‘放权’之后，部门遇到‘麻烦’案件怎么处理”时，这些兼任部门“一把手”的委员普遍认为，现在许多部门对审判委员会的依赖已经减弱：“除了极少部分案件之外，我们（部门）已经有能力处理原来由审判委员会讨论决定的案件。”

　　对兼任部门“一把手”的审判委员会委员的访谈，使我们对法院中间组织对审判委员会“放权”改革的想法有了一定了解。按照法院的安排和访谈计划，我们最后访谈了6名普通法官。在访谈之前，我们介绍了我们理解的审判委员会所具有的诸如帮助解决疑难问题、避免内部矛盾、不得罪人以及逃避风险和责任等功能，然后向法官发问：实践中审判委员会是否确实有这些功能？法官如何看待法院的审判委员会“放权”改革？这一改革对法官有何影响？法官们首先回答了我们关于审判委员会的功能是否存在的问题。6位法官中的4位法官认为，我们关于审判委员会功能的概括是基本准确的，也有2位法官认为“不好说”：“许多情况下并非有有意识的去利用审判委员会，只能说客观上确实达到你们概括的那些效果。”不过总体上，他们都认可审判委员会确实发挥了我们概括的几大作用。

　　接着有法官指出，审判委员会的“放权”并非针对所有案件，对于涉及到外部干预的案件，法院没有将这类案件列入“放权”的范围，他们仍然要提交审判委员会讨论决定，因此建议我们不要将这种情况放在“放权”改革之内。

　　然后法官们谈到了对审判委员会“放权”的看法。部分法官认为，既然最高法院倡导“放权”，单位和领导也决定要作这项改革，他们自然支持和接受单位的决定，用一个法官的话说，就是“上面发话要改革，我们这些做事的当然照办”。

　　不过几乎所有的法官又都指出，他们支持“放权”，实际上还有着审判委员会自身的原因。他们告诉我们，在许多法官眼里，审判委员会讨论案件已经逐渐不能承担把关的功能。有法官举例说，按照法院内部的规定，审判委员会一般都集中召开，一次要讨论许多案件，因此每个案件讨论的时间并不长，尤其是刑事案件，往往在半小时以内就讨论完毕。[8]由于讨论时间短，加上审判委员会委员一般都对庭审情况和案件情况并不了解，委员们往往很难做到明辨是非、正确适用法律，但是又必须迅速的作出决定，从而使得案件讨论基本上都是跟着审判庭或者主管庭长的意见走，讨论往往流于形式，达不到把关的目的。[9]

　　他们还指出，在案件负担日益加重的情形下，审判委员会讨论案件，日益不利于提高诉讼效率。他们举例说，按照法院内部的规定，召开审判委员会需要达到一定的人数，而审判委员会委员都太忙，审判委员会讨论的时间往往需要一再协调，甚至一再更改，他们认为这很不利于诉讼效率的提高，而且上审判委员会的案子都必须撰写详细的审理报告并作专门汇报，在人少案多矛盾极为突出的情况下，这往往给法官增加了额外的负担。

　　最后但可能最重要的是，一些法官还告诉我们，现在出现审判庭内部有争议需要提交审判委员会讨论决定的情况已经非常稀少，大部分法官都自信能在没有审判委员会介入的情形下，做好绝大部分案件的审判工作。这种自信，按照受访法官的概括，主要来自三个方面：一是知识上的，大部分法官都认为经过长期的审判实践，他们已经具备了独立裁判大部分案件的经验和能力，许多以前要上审判委员会讨论的案件，现在都没有必要再上了。二是利用信息方面的，有法官指出，现在是信息社会，到互联网查找资料非常方便，许多在本院首次遇到的疑难问题，外地法院可能早就遇到过，学者也可能早就探讨过，可以在网上查找别的法院的裁判作为借鉴，查找学者的讨论也可以提供帮助，并不是一有疑难问题就必须找审判委员会解决。三是非正式交流和沟通渠道方面的，一些法官指出，没有审判委员会，还有其他的渠道可以获得比较可靠的审判结论。这种渠道，在内部可以是正式的庭务会或者非正式的庭内讨论，也可以是与院内“专家”的私下交流，甚至可以是与主管副院长的单独交流，在外部可以是与上级法院的事先沟通，也可以是与检察院承办人员的沟通，甚至还可以是打电话咨询法律专家，等等。[10]

　　四、“放权”是如何实现的：对“放权”过程的初步分析

　　经由展示访谈再现审判委员会的“放权”过程之后，现在可以回到本文开篇所提的“审判委员会的‘放权’是如何实现的”这一问题。在回答这一问题之前，我们不妨先对访谈结果作一个总结。

　　从法院院长、兼任部门“一把手”的审判委员会委员以及“一线”普通法官的观点来看，首先，无论是院长还是普通法官都明确承认，权力因素即最高法院的推动和法院的决定对于审判委员会的“放权”具有一定程度的影响。例如，法院院长就认为最高法院的改革措施对于他所在法院有着很大作用，他认同最高法院的改革；普通法官则明确地指出“上面发话要改革，我们这些做事的当然照办”。这表明，在上下级法院之间事实上的领导关系部分存在，法官在很大程度上依附于法院的情况下，(10)(P7)审判委员会的“放权”过程，一定程度上也是一个权力推进过程。

　　其次，尽管承认权力因素的作用，但是无论是法院院长还是普通法官又都认为，“放权”改革顺利推行的主要原因之一，还在于审判委员会自身功能已经发生了变化。比如普通法官就认为，如今审判委员会讨论案件不仅已经逐渐不能承担把关的功能，而且日益不利于提高诉讼效率；法院院长甚至认为审判委员会讨论案件容易造成法官的依赖心理，从而“阻碍了法官司法能力的提高”。

　　再次，除了审判委员会自身功能的变化之外，几乎不约而同的，法院院长、审判委员会委员和普通法官都指出，审判委员会的“放权”还与各种各样的替代机制、审判庭能力的加强、法官经验的增加以及非正式解疑渠道的广泛存在有着重要关联——尽管各自强调的重点并不相同。例如，法院院长就特别强调法院案件质量跟踪管理制度和案件责任追究制度对法官的控制作用，在他看来，正是这些制度的完善健全，才使得法院敢于大胆“放权”；部门“一把手”兼任的审判委员会委员则从部门司法能力的角度指出，部门对审判委员会的依赖已经减弱，“除了极少部分案件之外，我们已经有能力处理原来由审判委员会讨论决定的案件”；普通法官则认为，经过长年累月的办案，他们在经验上已经能够胜任绝大部分普通案件的裁判工作，而现代社会的信息搜索工具以及广泛存在的各种法院内外的非正式沟通渠道也都为他们办理疑难案件创造了条件。

　　从上述总结可以明显看出，在审判委员会的“放权”过程中，权力推动的因素具有一定作用，而审判委员会自身功能的弱化、其他替代机制功能的强化、以及审判庭能力的加强、法官经验的增加和非正式解疑渠道的广泛存在则具有基础性影响。从这一过程出发，可以认为审判委员会“放权”的实现，正是以权力推动为引子，以审判委员会自身功能的弱化为动因，以其他替代机制的功能强化等因素为条件的。

　　不过，仅仅从权力推进和功能变迁的角度，尚不足以认识审判委员会“放权”能够实现的真正动力。在我们看来，权力促进和功能变迁不过是改革的动因和条件，而真正促成“放权”的，恰恰是隐藏在权力推进和功能变迁背后各层次的行动者。对于非市场决策（法院的“放权”、审判和行政管理即属于非市场决策）中行动者的行动，公共选择理论的奠基者布坎南和塔洛克曾言，“代表人或任何个人在参与市场和参与政治时的行动都是基于同样的、普遍适用的价值尺度”，(11)(P20)即“是以谋取最大切身利益为目的而进行合理性行动的”。(12)(P3)从公共选择理论的这一方法论上的个人主义立场考察审判委员会的“放权”过程，可以发现“放权”在相当大程度上实是法院内部各层次的行动者以自身的利益为出发点，在各种约束条件下进行选择的结果。[11]这一点可以从我们对法院院长、兼任部门“一把手”的审判委员会委员以及普通法官的访谈中看得非常清楚。

　　首先，从我们对院长的访谈来看。前文曾指出，审判委员会对于法院而言，具有控制案件质量、抵御外部干预以及防止司法腐败的功能。从组织利益的角度来说，这些功能对于法院组织的外部合法性具有生存性影响。(13)因此法院在决定改革审判委员会时，必然要考虑其对法院组织利益的影响。实际上，访谈中法院院长所提的两个方面的内容正好反映了这一点：一是在司法独立得不到保障、外部干预仍然很多的情况下，尽管审判委员会有着“阻碍法官司法能力提高”的负面作用，法院对有外部干预的案件仍由审判委员会讨论决定而坚持不“放权”；二是在案件质量跟踪管理制度逐步健全，错案追究制度逐步完善，能够有效控制案件质量和防止司法腐败的情况下，响应最高法院的改革，对其他案件尽可能的“放权”。这两个做法，可以说一方面迎合了最高法院的改革，另一方面又保全了组织利益尽可能不受侵蚀，从而最大化的保全了法院的组织利益。

　　其次，从我们对兼任部门“一把手”的审判委员会委员的访谈来看。兼任部门“一把手”的审判委员会委员对审判委员会“放权”的态度有两个：一是“只要不完全取消审判委员会，怎么‘放权’都可以”；二是部门任务重，人少事多，加上专业不同，没有精力和兴趣参见审判委员会的案件讨论，因此支持“放权”。从这两个态度可以明显看出，兼任部门“一把手”的委员对审判委员会“放权”持一种工具性态度：一方面，鉴于成为审判委员会的一员有利于他们提高政治地位，因此他们不赞成完全取消审判委员会；另一方面，考虑到本部门工作的繁重程度和重要性，以及自己的专业和兴趣，他们又认为“怎么‘放权’都可以”，因此支持法院审判委员会“放权”。

　　再次，从我们对法官的访谈来看。前文曾指出，审判委员会对于法官而言，具有包括解决疑难问题、避免内部矛盾、不得罪人以及规避风险和责任等重大功用。从个人效用的角度，这些功用直接关系到法官的切身利益，因此，在“放权”改革中，法官势必考虑改革对其利益的影响。实际上，从我们的访谈来看，法官在整体上同样对审判委员会的“放权”采取了一种基于利益的策略化态度：一方面，法官认为审判委员会对他们已经没有多大好处，“逐渐不能承担把关的功能”、“日益不利于提高诉讼效率”；另一方面，他们还认为自己有能力、有信息、有渠道解决疑难问题，所以他们支持“放权”。

　　总之，审判委员会的“放权”过程，在相当大的程度上实是代表组织利益的法院院长、代表部门利益的部门“一把手”（审判委员会委员）和代表个人利益的普通法官，在最高法院推行审判委员会改革的大背景和审判委员会自身功能弱化的具体情势下，基于各自的利益进行选择的过程。在这样一种公共选择的过程中，法院院长代表的组织利益、部门“一把手”（审判委员会委员）代表的部门利益、法官的个人利益都得到了某种程度的最大化，审判委员会的“放权”也在这一利益最大化过程中得以实现。

　　五、“放权”的效果：对放权“过程”的进一步分析

　　如前所述，从法律的规定来看，法院审判权由审判委员会、合议庭和独任法官所分享。在理论上，审判委员会与合议庭、独任法官的实际审判权大小成反比关系，即审判委员会的实际审判权越大，合议庭、独任法官的实际审判权就越小；审判委员会的实际审判权越小，合议庭、独任法官的实际审判权就越大。最高法院倡导审判委员会“放权”改革的目的，实际上也就是要增强合议庭、独任法官的实际审判权。从结果来看，应该说在审判委员会的“放权”改革结束后，法院合议庭、独任法官审判权的确得到了增强。毕竟，在审判委员会“放权”之后，原来需要由审判委员会讨论决定的案件，现在绝大部分都由合议庭和独任法官作出裁判。

　　但是，如果不从“放权”结果而从“放权”的过程来看，结论或许就有不同。前面的分析表明，在相当大程度上，审判委员会的“放权”过程是一个法院内部诸层次行动者在不同的利益驱动下公共选择的过程，这一过程使得不同层次的利益得到了适当关照，并最终成就了“放权”的结果。显然，从过程的角度看，审判委员会“放权”并不仅仅以下放权力这一目的为中心，而是同时以利益选择为中心展开的。公共选择理论经过大量的实证研究发现，现实生活中存在的任何一种公共选择方式，其最终的决策（效果）都难以体现公共利益的最优化，究其原因，一个最为重要的方面就是决策实施过程中各层次行动者追求自我利益的行为。(14)（“中译版前言”，P4）那么，建立在利益选择基础上的审判委员会“放权”，是否存在同样的情形呢？

　　我们还是将焦点对准我们的访谈材料，然后进行分析。首先来看法院院长的观点。法院院长曾告诉我们，法院审判委员会之所以敢大胆“放权”，一个重要背景就是法院案件质量跟踪管理制度逐渐完善，法官责任追究制度不断健全，不经过审判委员会讨论决定也可以控制案件的质量和防止司法腐败。前文曾指出，在审判委员会“放权”之前，审判委员会发挥了包括控制案件质量、抵御外部干预以及防止司法腐败的重要作用，而“放权”之后，审判委员会的这几类功能将大大减弱。从组织利益的角度讲，这种减弱直接关系到法院存在的合法性与正当性。在这个时候，质量跟踪管理和法官责任追究的强化具有了相当重要的意义，因为它正好弥补了“放权”之后的案件质量控制和司法腐败防范机制存在的权力缝隙，并最终保证组织利益不因审判委员会的“放权”改革而受损失。在这个意义上，尽管审判委员会经由“放权”改革而将一部分案件的决定权下放给了合议庭乃至独任法官，但是出于维护组织利益的需要，案件质量跟踪管理和法官责任追究同时加强了，合议庭和独任法官名义上享有了更大的审判权，实际上在整体上却面临着更为深入和全面的权力控制。

　　其次，从我们对审判委员会委员即部门“一把手”的访谈来看，一些委员曾表达过“只要不完全取消审判委员会，怎么‘放权’都可以”的态度。这种态度实际上表明，相对于参加审判委员会的讨论而言，审判委员会委员即部门“一把手”更重视本部门的工作，因为部门工作更能体现个人成绩，从而也更能引起领导重视。在审判委员会“放权”之前，相当一部分案件尚有审判委员会“把关”，而在审判委员会“放权”之后，审判委员会“把关”的案件大幅度减少。在这种情况下，为了本部门少出错案，在部门利益的驱动下，各部门“一把手”必然在审判委员会“放权”之后进一步加强对案件质量的控制。事实上，从我们最近一次补充访谈的结果来看，“庭”作为法院质量跟踪管理制度和错案追究制度的一个重要环节，其跟踪管理和“把关”的力度较以前是大大增强了。

　　最后，从我们对法官的访谈来看，法官曾经是审判委员会制度的受益者，在审判委员会“放权”之前，法官可以在相当大一部分案件中利用审判委员会来规避责任、避免矛盾和解决疑难问题。但是在“放权”之后，审判委员会的这些功能都大大削弱了，而与此同时，法院的案件质量跟踪管理和责任追究制度、庭一级的管理和控制却大大加强了。在这种情况下，为了尽可能不出错，法官是如何对待的呢？从访谈材料我们可以看到，除了依靠自身的知识和经验外，法官还依赖了大量的非正式渠道。一方面，他们通过利用现代网络，查找其他法院的“先例”，查找学者的相关讨论来确证自己的观点；另一方面，他们通过庭务会或者非正式的庭内讨论，以及与院内“专家”的私下交流，甚至与主管副院长的单独交流，与上级法院的事先沟通，与检察院承办人员的沟通，打电话咨询法律专家等途径来解决法律上的疑难问题，确保办案质量。从法官的这些做法，我们看到似乎主要不是一种独立行使审判权的现代审判，而在很大程度上是一种“咨询型”审判。

　　由上可以看出，尽管审判委员会“放权”对于增强合议庭和独任法官的职权有一定的作用，但是与此同时，受法院的组织利益、法院内部中间组织的部门利益和法官个人利益的影响，“放权”被异化了。一方面，“放权”的同时，其他的控制性权力加强了，合议庭和独任法官在权力结构中的处境并没有太大的改善；另一方面，法官在接受下放的审判权的同时，为了确保不出错案，又将本应是独立的审判在一定程度上变成了一种咨询型审判，从而弱化了审判权。正是在这个意义上，审判委员会的“放权”改革，在很大程度上并没有达到增强合议庭和独任法官职权的效果，“放权”后的审判，仍然是那种近十年前学者曾经批判的以行政管理为特点的科层化审判。(15)

　　六、结语

　　本文以一个基层法院的改革实践为中心，以访谈为素材，从过程的角度分析了审判委员会的“放权”改革。经由对审判委员会“放权”过程的展示和分析，本文认为，审判委员会“放权”结果的发生，是法院内部各层次行动者在审判委员会自身功能逐渐弱化、其他替代性能力逐渐强大的条件下，以法院的组织利益、中间组织的部门利益以及法官的个人利益为中心公共选择的结果。正是这样一种以利益为中心的公共选择逻辑，使得审判委员会的“放权”被异化：合议庭和独任法官在收获审判委员会下放的权力的同时，又受到了更为严格的权力控制，并最终导致了合议庭和独任法官审判权的异化；一种本应独立的审判在很大程度上变成了一种“咨询型”审判，而法官，也在相当程度上从一个自主决定者，成为各种“意见”的尾随者。

　　在某种程度上，审判委员会“放权”改革出现上述境况实属必然。必须承认，无论是法院，还是法院内部的部门乃至法官，自这些组织、中间组织存在之日起，自法官进入法院之日起，他们就有了自身的利益——这些利益在绝大多数时候都是半公半私的混合物，并有着强烈的利益实现和利益维护动机。一项改革只要可能与这些利益相关联，各层次利益的代表者就可能会策略性的对待这项改革。审判委员会的“放权”改革就是一个实例。

　　问题的关键或许不在于如何防阻法院各层次行动者在审判委员会“放权”改革中渗入组织利益、部门利益和个人利益，而在于创制引导和规制这些利益的合理制度安排。正如唐斯所言，如果社会创造了合适的制度安排，那么他们的私人动机将引导他们按照自己确信的公共利益而行动，即便这些动机与其他的每个人的动机相似，即部分根源于他们自己的个人利益。(16)(P92)只是可以想见的是，现行司法体制下实现一个引导和规制这些利益的合理制度，要比在理论上提出一个理想的制度安排艰难得多。




【作者简介】
肖仕卫，单位为四川大学法学院。


【注释】
[1]相关讨论可参见程新生：《审判委员会讨论决定个案制度的缺陷》，《法学杂志》1999年第2期；琚顺兴：《审判委员会不应裁判案件》，《许昌师专学报》2001年第6期。
[2]相关调查可参见关升英：《审判委员会工作机制探索及完善》，《人民司法》2004年第10期；陈光中主编：《审判公正问题研究》，中国政法大学出版社2004年版，第124页；王学堂：《山东省青州市人民法院关于审判委员会制度的调研》，//www.chinalaw edu.com/news/2005/4/ma6157293521814500211856.html,2006年5月27日。
[3]关于审判委员会功能的概括，参见侯勇：《审判委员会制度与公正程序之价值冲突初探》，《贵州大学学报》2005年第4期；苏力：《基层法院审判委员会制度的考察与思考》，载《北大法律评论》（第1卷，第2辑），法律出版社1998年版。
[4]更详细的分析，参见强世功、赵晓力：《双重结构化下的法律解释——对十名中国法官的调查》，载梁治平编：《法律解释问题》，法律出版社1998年版，第234页。
[5]这里参考了官僚制研究的一些方法。参见［美］安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪等译，中国人民大学出版社2006年版，特别是第八章“官员的环境、动机和目标”。
[6]曾有人提出过类似的观点，只是没有引起学界的注意。参见李炳成：《建议取消审判委员会》，《中国律师》1999年第4期。
[7]有学者在调查研究中也发现了类似的情况，指出：“因特殊的国情所致，委员们处理某些行政事务的积极性和紧迫性，往往高于参加审判委员讨论。”参见岩皓：《审判委员会功能的异化与重构》，《西南政法大学学报》2005年第6期。
[8]一个法官的调查反映了类似的情况。该调查以某法院为例，指出五年来该法院召开审判委员会会议1091次，讨论案件4475个，平均每次会议讨论4—10个案件，按每次会议三小时计算，平均每个案件耗时约43.9分钟，并指出这只是所有案件讨论的平均值，非刑事案件讨论的时间实际上远超过刑事案件讨论的时间，刑事案件讨论的时间可能只有30分钟，甚至更短。参见岩皓：《审判委员会功能的异化与重构》，《西南政法大学学报》2005年第6期。
[9]一个对成都市两级法院审判委员会的调查分析也显示了类似的情形。该调查指出，从运作效果看，审判委员会讨论的案件对抗性不强，在委员们考虑不充分的情况下，大多数案件的讨论结果是同意合议庭的意见，审判委员会的讨论在某种意义上成为一种形式。参见韩波：《法院体制改革研究》，人民法院出版社2003年版，第146页。
[10]陈光中先生主持的一个调查也表明，实际操作过程中的非法律规定的沟通渠道，如三长会议（即审判长、庭长和主管副院长的联席会议）、庭务会、审判长联席会议等，实际上承担了很大一部分原来由审判委员会承担的功能。参见陈光中：《审判公正问题研究》，中国政法大学出版社2004年版，第32—33页。
[11]按照缪勒的观点，公共选择理论是指对非市场决策的经济学研究，或者把经济学运用于政治科学的分析。在公共选择理论的构成中，方法论上的个人主义和理性选择为其两大内核。参见[美]丹尼斯C.缪勒：《公共选择理论》，杨春学等译，中国社会科学出版社1999年版，第4页；郑戈：《法律解释的社会构造》，载梁治平编：《法律解释问题》，法律出版社1998年版，第65—87页。


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{16}[美]安东尼·唐斯．官僚制内幕(M).郭小聪译．北京：中国人民大学出版社，2006.