监管者岂能“监守自盗”

【出处】本文删节后发表于《人民日报》2011年11月23日第17版，发表时编辑更名为“监管者不能‘监守自盗’”
【关键词】监管者
【写作年份】2011年


【正文】

　　古往今来，土地都是人类社会最重要的财富形式。在人口空前膨胀，工业化和城市化高度发展的今天，土地更是一种稀缺资源。我国虽然是土地大国，但由于人均占有土地面积尤其是农地面积的严重短缺，对土地（尤其是农地）的保护和合理利用以及在兼顾效率的基础上在共同体内部对土地资源使用的公平分配，一直是我国在土地问题上的基本政策，并由土地管理法等一系列法律加以规范，将之转化为依法使用土地的要求。为了更好地保护土地，国土资源部还专门设立了土地督察部门，以加强对土地使用的监管，制止和杜绝违法占地。然而，在山东省微山县留庄镇，我们却看到了身负监管职责的土地管理部门的基层机构，自身成为违法占地的主角。

　　我国土地管理法等一系列法规对取得建设用地规定了严格的程序。土地管理法及其实施条例规定，建设项目需要使用国有土地的，需要向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准，在获得建设用地批准文件之后方可合法使用土地并进入下一步项目审批程序。而如果所使用的土地并非城市国有土地，而是农用地时，涉及到农用地保护的基本政策，法律对此规定了尤为严格的程序。

　　“农用地“在我国并非一个日常用语，而是一个法律用语。土地管理法及其配套法规充分体现了保护农地的基本精神，对农用地规定了特别的保护。土地行政管理部门在编制土地利用总体规划时就需要区分“农用地”、“建设用地”和“未利用地”，在不同的土地上适用不同的使用和审批制度。对于农用地转为建设用地，法律要求各级政府必须在每年的土地利用年度计划之中预先确定计划指标，并对此予以严格执行。对于农用地转为建设用地，法律规定了专门的审批条件和审批程序，既需要符合土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模范围，又需要符合年度农用地转用指标，符合这两项条件的建设项目由“原批准土地利用总体规划的机关批准”，而对于不符合前述条件的农用地使用，则需要经过省一级的政府批准。同时，政府对农用地转为建设用地的批准，不仅是单纯的供地方案的批准，还需一并包括农用地转用方案、补充耕地方案和征用土地方案（如系集体经济组织所有的农用地）的批准。

　　以上的法律规定是同等适用于我国境内的所有建设用地行为的，没有任何主体的相关行为可以例外，包括土地监管部门自身的用地行为在内。国土资源所作为土地监管部门的基层机构，其办公用房的建设用地同样需要经过申请和审批，而在涉及到农用地的场合，同样需要符合法律保护农用地的特殊规定，经过农用地转用的专门审批程序。而无论对于建设用地的使用，还是对于农用地转用的批准，没有一项审批权限是在于国土资源所自身的，在未经过有权部门根据法定条件批准的情况下，国土资源所擅自占用农用地建设办公场所的行为一样是严重的土地违法行为，并且由于作为土地监管部门基层机构的身份，这一行为的性质比其他主体的同类行为性质更为恶劣。

　　在现代民主国家，政府是接受共同体的委托、作为共同体的代表对共同体的共同事务进行管理，包括对共同体的公共财富进行看管，政府在本质上如同人民的管家，其职责是忠实地基于共同体自身的利益和意愿照看各项事务，以增进公共福祉，而政府自身的利益也在于在此过程中不断获取共同体的信任以及在整个共同体的福祉和壮大之中分享收益。政府基于共同体的利益和意愿对公共事务的照管，最集中和主要的体现就是依法行政。政府作为法律的执行者、公共利益的保护者、整个政治共同体之中理当最具有公共精神的部分，自己首先应当忠实遵循保护公共利益的法规，将法律有关公共利益的规定作为自己行动的指针，并在直接事关自身的行动中，作为遵守法律和维护公共利益的表率，而不是反其道而行之。土地虽然由土地监管部门负责具体管理，但这并不代表土地因此成为土地监管部门自身的囊中之物，土地监管部门可以对之随意处置。在本事例中，山东省微山县留庄镇国土资源所身为土地监管部门的基层机构，对国家保护农用地的政策及其内在必要性、对申请建设用地及农用地转用的程序和条件了如指掌，但在涉及自身办公场所建设的问题上全然弃这些于不顾，其行为完全背离了作为代表共同体看护公共事务的监管者应有的本份。而政府机构自身对法律的违反和公共利益的背弃会在共同体当中引发广泛的示范效应，打击乃至摧毁对法律的信心和对公共利益的关切，这对于以法律作为纽带、以公共利益作为依归的整个政治共同体的营建和良好维持会起到致命性的釜底抽薪的作用！对此，我们从留庄二村频发的村民个人和村干部私自使用集体土地的事项即可见一斑。村集体经济组织所有的土地是由村民自治机构代为管理，不是任何个人的私有财富，其转为非农用途同样需要经过代表整个政治共同体的国家基于公共利益进行的审批，任何组织和个人都无权擅自决定。在土地监管部门与村民发生日常交往的基层机构自身“执法违法”的情况下，这也刺激了其他个体把公共财富作为私有财产加以处置和牟利的想象乃至行为。

　　上级土地监管部门对于自身基层机构的违法行为不能放任，放任的后果将导致土地监管在该地区实际无法进行，要加强社会对土地法规的遵循、对土地保护的重视，首先要从对自身机构的严格要求做起，监管部门应当对违法行为严格遵照土地管理法的规定进行处理，并在当事者没有自觉履行处理规定时，依照行政处罚法和其他相关法律法规的规定采取强制执行。




【作者简介】
杨利敏，中国青年政治学院讲师、法学博士。