乡土社会土地征用补偿纠纷

20世纪80年代起，随着工业化、城镇化的推进，土地作为生产要素的重要性日益显现。大量的农地被征收，村民失去就业和生活的基本依靠。失地村民没有得到妥善安置，生产生活水平下降，甚至陷入种田无地、就业无岗、低保无份的“三无”困境，引发了许多纠纷和矛盾，成为新的社会不稳定因素。从广西的情况来看，由于城市化进程的不断推进，每年广西失去的耕地面积约为6900多亩，由此而产生的失地村民为13800多人。2003年，九三学社进行的一项调查表明，目前60%的失地村民生活处于困难的境地，有稳定经济收入、没有因失地影响基本生活的只占30%。而由此引发的问题和矛盾也越来越多、越来越尖锐，群众上访、行政诉讼案件急剧增多。2003年，在广西桂平市发生了“4·14”村民打伤民警事件，来宾市发生了“5·13”民警打伤村民的事件。这两起事件都与土地征用费用补偿有直接或间接的关系，引起了中央的重视。国务院还派出工作组对桂平“4·14”事件进行了调查。乡村失地村民的问题已经成为新时期依法行政的重点和难点，各级政府及有关部门应给予高度重视
 
一、我国土地立法和土地管理之历史变迁
    新中国成立后，党中央、国务院十分重视土地立法和土地管理，先后颁布了30多条有关的法律、法规、政策，大致经历了三个阶段：
    第一阶段：解放初期的土地改革。这一时期大部分以政策的形式，建立国家土地所有权和集体土地所有权。在乡村，1950年的《土地改革法》确立了土地归村民所有；1956年6月，全国人大通过《高级农业生产合作社示范章程》，将村民个人所有的土地入社转为集体所有。在城市，建国初没收了大地主、官僚资本家的地产转为国有；1953年至1956年，开展了对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造，确立了城市土地收为国家所有的原则。20世纪60年代至70年代末，主要是巩固完善土地的国家所有制、乡村集体所有制。
    第二阶段：改革开放初期。这一时期以宪法修改为契机的土地立法颁布了建国以来最重要的土地法律规范。1982年的宪法第10条规定：“城市的土地属于国家所有。乡村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”[①]这是国家第一次用根本大法的形式确认了土地的两种所有制形式。1986年6月，全国人大颁布了新中国历史上第一部土地规范一《中华人民共和国土地管理法》，共7章57条，确立了以乡村家庭为单位承包经营土地，严格限制经营范围，管制土地用途，国家为了公共利益的需要可以对集体土地实行征购或征用。这是一部比较全面调整我国土地关系方面的法律，对改革开放初期的土地管理发挥了重大的开拓性作用。
    第三阶段：20世纪90年代。这一时期主要是顺应改革开放形势进行的立法调整。1990年5月，国务院发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，1991年1月，国务院发布《中华人民共和国土地管理法实施条例》，1994年7月，全国人大颁布《中华人民共和国城市房地产管理法》，1998年8月，全国人大第二次修订并颁布了理法《中华人民共和国土地管理法》，1998年12月国务院颁发了与之配套的《中华人民共和国土地管理法实施细则》。
    有的学者认为，我国的土地法律规范制度经历了四个阶段，不同之处在于把解放初期的土地制度改革分为20世纪50年代明确土地所有权权属的立法和60年代~70年代巩固公有土地所有制的立法。[②]但这两个阶段主要是逐步确立国家土地所有权和集体土地所有权，应该属于同一个阶段。从以上变迁看，我国土地法规体系中最重要的是1986年至1998年十二年间制订、修改、再修订的《土地管理法》，以及与之相适应的一系列法律法规。每一次的调整都是生产力的发展要求与之不适应的生产关系发生改变的过程。新《土地管理法》以切实保护耕地为核心，实行统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理的用地方式；加强了对村民利益的保护，新法第14条规定，土地承包经营期限为30年；明确了土地有偿使用制度，新法第2条规定，国家依法实行国有土地有偿使用制度。
 
二、我国土地征用和补偿标准的现状
（一）我国土地征用现状
根据《全国土地利用总体规划纲要》，2001年至2010年的非农建设占用耕地的指标是1850万亩，至少将有2600万村民、650多万个家庭失去或减少承包地。预计2011年至2030年的20年间，非农建设占用耕地将达240万公顷以上，年均占用耕地不低于12万公顷。2000年至2003年占用耕地将超过363.3万公顷，失去或减少土地的村民将超过7800万人。一些统计数字也支持上述观点，最新统计资料显示，在各地城市化的进程中，仅开发区一项，全国现有各级各类开发区3837家，规划总面积达3.6万平方公里，规划面积竟然超过了全国
现有城镇建设用地总量，比迄今为止全国全部城镇建设用地的总面积还要大9%，甚至超过台湾岛和海南省的面积，而其中国务院批准的仅占6%[③]如果违法用地得不到控制，失地村民还要大大增加。
    村民为国家的经济发展、为工业化和城镇化的推进作出了巨大的贡献，据农业部国土资源方面的有关专家测算，改革开放以来，为了推进工业化和城市化，各级政府通过低价征用村民土地，然后高价出售，使村民至少蒙受了2万亿元的损失，远远超过了村民因工农产品价格“剪刀差”流失的6千亿一8千亿元的水平，严重损害了村民的利益。[④]失地村民到城市务工，如果以城市职工为参照，社会每年应该为他们缴纳而没有交纳的各项社会保障费用大概是4000亿元人民币，都转化成了城市的建设资金、企业的利润和城市居民的社会福利[⑤]。
    而失去土地对村民来说，就意味着失去生存、发展和保障的重要基础。失地村民成为城市化和工业化最大的受损者，许多村民失去土地之后，生活水平明显下降，成为新的社会弱势群体。2003年，九三学社进行的一项调查表明，由于土地被征用，失地村民生活水平提高的只占10%左右，维持征地前水平的只30%左右，而60%以上的失地村民生活水平下降或基本上没有收入来源。[⑥]因此，在工业化和城市化进程中，村民的损失的是全方位、综合性的，村民失去的不仅仅是土地，还有就业岗位、居住房屋、生活保障以及集体资产等，从而失去了维持村民全家生存、发展的低成本生活方式和发展方式。拥有土地承包权的村民，不仅享受不到土地升值所带来的利益，在失去了集就业、养老、最低生活保障为一体的土地后，不能与城市居民获得同样就业机会和社会保障，还要付出转变就业方式、生活方式的成本，使不少失地村民不满情绪和逆反心理上升，对土地征用采取了抵制态度，不仅严重恶化了干群关系，也直接影响了社会稳定的大局。
    人们关注的焦点已更多地转移到失地村民基本权益的保护问题上，重点是征地的补偿标准太低，函待提高和完善。
（二）我国土地征用补偿标准的发展和现状
土地使用权的转让必须采取商品流通的形式，即等价有偿的形式。在我国法律中，国有土地使用权的有偿使用，经历了一个较长的立法完善过程。1953年12月《政务院关于国家建设征用土地办法》，是我国第一部比较完整的土地征用行政法规，它具体规定了国家建设征用土地的范围、原则和补偿标准，对征用的程序和权限也作了相应的规定。补偿的标准为：一般土地以其最近3年至5年产量的总值为标准，特殊土地应酌情变通处理；如有公地调剂，也须发给村民迁移补助费；被征用的地上物及附着物，要按公平合理的代价予以补偿。
    1958年1月国务院公布施行经修订的《国家建设征用土地办法》，对征用土地的补偿标准由原来“以其最近3年至5年产量的总值为标准”调整为“以其最近2年至4年产量的总值为标准”。
    1982年5月国务院公布施行了《国家建设征用土地条例》，首次提出了征地的强制性概念，并明确征用土地的补偿费用包括了土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费和农业人口安置补助费。
    1986年6月全国人大常委会通过《中华人民共和国土地管理法》，采纳了《国家建设征用土地条例》中的大部分规定，将其上升为法律。征用土地的补偿费为“各项补偿费用之和，不得超过被征用土地前三年平均年产值的20倍”。
1998年8月经九届全国人大常委会第四次会议审议通过的新《土地管理法》，突出了对农地的保护，并形成了新的土地征用制度新体系。第2条明确规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式转让土地。土地使用权可以依法转让。国家依法实行国有土地有偿使用制度。”第54条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。”征用土地的补偿费为“各项补偿费用之和，不得超过被正征用土地前三年平均年产值的30倍”。
随着经济建设的发展，土地的经济价值随之上升，征地补偿的标准大幅上升。
 
三、乡村土地征用补偿的主要问题
（一）乡村土地征用制度存在缺陷
    结合当前我国乡村征用土地实践，笔者认为土地征用问题主要是补偿问题，以及为这一问题提供支持的法规问题、权属问题、认识问题和分配问题。
    土地征用补偿制度不健全是引发乡村征地纠纷和争端的主要原因。
    首先，法律体系不健全。一是我国尚无专门的《土地征用法》，土地征用由《宪法》和《土地管理法》来调整。现行《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”《土地管理法》第2条规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地进行征用。”这些规定是符合我国公共管理及社会发展的现实需要的，但未规定应给予相应的补偿，只有各种禁止性、限制性的规定。与宪法此规定相配套的法律规范对于补偿制度的规定缺乏可操作性，仅在《土地管理法》第47条中作出规定：征用耕地的土地补偿费为征用前三年该地平均产值的六倍至十倍，对安置费的补偿规定为最高不超过十五倍，两者相加不超过三十倍。
    其次，法规依据欠完善。土地征用补偿标准不是按照国际通行的依据现行市价通过协商谈判来确定，而是按照被征用土地的原用途、主要是以种植业年产值给子补偿。土地征用补偿原则是《关于(中华人民共和国土地管理法)修订草案的说明》中的“征地补偿以使被征用土地单位的村民生活水平不降低为原则。”从征地工作的实际情况看，土地征用补偿过于强调行政计划色彩，未能体现我国土地价格形成的市场性、多样性、平等性与灵活性，造成村民的权利和利益受损。
    第三，征用带有行政强制性质。一是土地征用权归属国家，土地征用制度在公法意义上也具有强制性。征用权在实践中由政府及有关部门在服务于公共利益和重点项目的前提下依法行使，被征地人有履行征地的义务。国家利益高于集体利益，国家征用村民集体所有的土地有其必要性和合理性。二是“公共利益”被扩大化。立法体例只对“公共利益”作了概括性规定，而没有明确界定其范畴。1988年的《土地管理法》第21条规定“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办公共事业，需要征用集体所有的土地”的可以征用；1991年的《土地管理法实施条例》第17条规定，“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，应当节约用地，合理用地。”这些规定，过于原则，缺乏具体化。虽然1998年重新修订的《土地管理法》及《实施条例》略去了这些规定，但“公共利益”的内涵始终没有明确。在实际操作过程中，不论是国家公益性建设项日，还是经营性项日，从国家重点建设到个体企业用地，从国家、企业、单位到个人，凡涉及占用集体土地，一律动用国家征地权、动用公权力。一些地方政府通过土地征用大搞经济开发，追求短期经济效应，甚至出现地方政府权利寻租行为。由于“公共利益”边界不清而对土地征用权的滥用，不仅严重侵害了村民权益，也直接降低了土地资源的配置效率。[⑦]据权威部门统计，近三年全国土地出让金收入累计达910多亿元。这其中又有多少真正补偿到了村民的手中呢?
（二）乡村土地使用价值被单一化
    土地既是稀缺的自然资源，又是最重要的生产要素，人类劳动必须与土地或土地上提供的劳动对象相结合，才能创造出人类需要的物质财富。土地兼具自然、经济与社会属性。[⑧]
    从土地的存在状态看，土地具有自然属性，它首先是以物质实体的形式存在或出现的，或者是自然因素(如气候、生物、地质、地貌、水文等)的作用形成，或者是人文社会因素(如建筑物、道路、桥梁、地下管网等)的作用形成。
    从土地的特性和功能看，土地具有经济属性。土地具有资源和资产的双重功能，能为人类所利用，给使用者带来经济效用，或者本身具有未来经济效益的功能。土地的资源功能是指在一定的经济技术条件下，能直接为人类提供生产和生活所利用的农用地和建设用地，主要有为人类提供一切生活资料的养育功能、为人类提供生产生活载体的承载功能、为人类提供原始生产资料的资源功能。土地的资产功能是指土地经过一定的投资经营能够获取经营利润、增值收益，是土地的经济形态，是土地作为资本的物的表现。
土地具有社会属性，它反映了土地的社会关系。土地利用、流转以及保护过程中发生的有关主体之间的社会关系可以归纳为两大类：一类是基于土地的经济利益而产生的社会关系，具体表现为土地所有关系以及土地使用关系；另一类是基于国家对土地资源的保护而产生的社会关系，具体表现为国家直接对土地资源保护而产生的土地管理关系，如我国对农用地实行的土地用途管制，以及国家通过对土地财产权流转的管理如土地市场管理，间接实现对土地资源的保护而产生的土地管理关系。在市场经济社会中，具有资源与资产双重内涵的土地不可能脱离权属而独立存在，在土地市场上进行交易流转的不仅是一定的物质实体，而且还包括甚至主要是土地的所有权或其他权属关系。
土地的社会属性还反映在土地的保障功能上。土地的产出保证了村民最低生活需求，村民拥有土地使用权，土地的自身产出就成为村民最基本、最可靠的收入来源，是保障村民最低生活需求的最基本经济基础；土地是村民的就业保障，乡村劳动力的就业依靠土地，从事非农产业的村民失业回到乡村从事农业生产还需要依靠土地；土地为乡村老人提供生活依靠，乡村集体养老的孤寡老人和家庭养老的一般老人养老收入分别来源于土地的收入和土地资产代际转移所获得的收入。

从以上分析可以看出，土地具有农业、建设、商业、工业、军用、生活、就业、养老、资产和增值等诸多功能，在诸多领域具有广泛的使用价值，是人类生产和生活的基础要素。它可为村民提供基本的生活保障和就业机会，滋生直接收益功效和资产增值功效等等。这些功能随着土地的征用一并丧失，要保障失地村民的利益，则应该给子村民在这些权利下合理补偿。但按照法律规定，国家征用土地时所作的赔偿仅仅是原用途的使用价值，主要是种植业的产值，其他的功能和使用价值被忽略。因此，村民凭直觉认为他的土地不止这个价，无法接受赔偿数额，不愿自己的地被征用，与政府进行着长期的、艰难的博弈。
（三）乡村土地征用补偿标准偏低
1、对土地所有权的补偿缺乏依据。
    征地的过程是土地所有权转移的过程，在市场经济条件下如何评估土地所有权的价格，并以此为依据确定征地补偿费，是征地实践中急需解决的重大问题。[⑨]现行的法律法规对土地产权界定不明，从而导致土地收益分配不明确。我国的集体土地产权主体是不明确的。《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》以及《农业法》等重要法律都规定乡村土地为村民集体所有。但是，集体具体指哪级哪个组织，缺乏相关法律规定。《土地管理法》规定：村民集体所有的土地依法属于村村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上乡村集体经济组织的村民集体所有的，由村内各该乡村集体经济组织或村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)村民集体所有的，由乡(镇)乡村集体经济组织经营、管理。但目前存在的问题是：一是集体所有的土地属于集体经济组织，但乡(镇)政府是国家机关，而不是集体经济组织，谁代表乡(镇)行使集体所有权?二是村民小组虽是基础，但村民小组没有独立法律地位和独立财产，土地所有权由谁来行使?[⑩]由于集体土地所有权权属不明，导致土地补偿费归属不明确，就为土地权益的转移创造了条件。
我国士地低价征用、高价出让现象比比皆是，土地增值分配主要为各县、乡镇所得。
2、征地补偿费标准的测算方法不科学
    按照《土地管理法》的规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均产值的6至10倍；安置补助费按照需要安置的农业人口数计算，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准为该耕地被征用前三年平均年产值的4至6倍。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。由于土地利用方式、种植制度、市场情况、区域差异等条件的不确定性，因农作物不同、物价波动、人为因素等等影响，“平均年产值”很难科学、合理确定，测算出来的补偿标准并不能反映实际情况。特别是在城镇发展涉及征用土地时，群众往往不接受按年产值倍数测算的征地补偿费用。村民不能拒绝征地，但他们己逐渐认识到土地的价值会随着经济的发展而升值。[11]于是，村民与征地者之间就征地补偿费的高低会进行激烈的、甚至是持久的讨价还价。征地者常常为了不违反法律和早日征到土地，表面上按规定的标准补偿征地费，暗中又以其他方式额外给予补偿，并且额外补偿
的费用更多，以达到“两全其美”的效果。这说明《土地管理法》规定的征地补偿费标准已不适应当前的形势，而暗中予以补偿的征地费也不能正确评估出土地的价值，反而造成各地征地补偿标准不一致，难以统一管理。村民漫天要价又会拖延国家建设项目的进程，导致征地的不正当黑市交易活动，增加交易成本，也为一些干部从中谋私大开方便之门。因此，合理补偿的关键是补偿标准的制定必须遵循市场经济规律，使标准反映出土地的市场价格。
3、征地补偿范围不完整
    在土地征用过程中，特定个人为了公共利益做出了特别牺牲，对他们给予公平的补偿体现了政府对公民财产权力的保障，符合公平与正义原则；同时与公共利益相对应，对财产被征用者进行合理的补偿是对政府征用权构成限制的另一要件。在征用土地的补偿原则和补偿标准方面，我国与世界各国的普遍做法之间尚有很大的距离。综观国内外的征地立法，多数国家都经历了完全补偿—不完全补偿—相当补偿的变化过程，相当补偿原则是征地补偿制度发展的趋势。
    与世界其他国家相比，我国的征地补偿范围小、标准偏低。现行法律规定的征地补偿标准，是按照土地原用途的年产值倍数进行测算的。从乡村土地的转让价值 (土地征地费)来看，土地价格与使用价值发生严重背离，土地应有使用价值得不到充分体现。这种测算方法，没有体现土地潜在收益和利用价值，没有考虑土地对村民承担的生活资料、生产资料和社会保障等功能，更没有体现土地市场的供需状况，不符合市场经济规律，是一种完全与市场无关的政策性标准。确定征地补偿费用没有与被征收土地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密联系，也没有考虑土地增值因素和村民的经济预期。补偿范围仅包括了直接损失，没有包括间接损失，尤其是没有包括村民的择业成本和从事新职业的风险金。这一标准中的核心内容“耕地的年平均产值”是一个不确定的内容，既不是地价，也不是
地租，而是以生产资料的使用价值替代了生产资料的自身价值，掩盖了土地资源的稀缺程度以及村民群体对耕地的依赖程度。[12]按照马克思的地租理论，虽然级差地租II在一定时期由土地所有者和土地经营者共同占有，但从根本上说，无论是级差地租I还是级差地租II，最终都是由土地所有者占有。一个地区的基础地价从根本上讲是由区域经济条件决定的，而耕地的产值与区域经济条件没有明显的相关性，以此为基础测算的征地补偿标准无法反映地区的地价差异，导致土地补偿费与土地的市场价值相差甚远，补偿过低。
（四）乡村土地增值权益缺失
    中国社会科学院农村所研究员党国英指出村民的四大权利(土地财产权、自由迁徙权、生产自主权、公平身份权)一直存在被忽视的现象，“失地村民问题实质上是村民权利问题”，失地村民问题之所以成为社会问题，就是因为没有充分尊重村民的土地财产权。要使村民对土地的权利在流转过程中得到充分体现，真正分享到土地非农使用后的收益，从产权方面看，就必须赋予村民土地的所有权、经营权、继承权、抵押权、入股权、转让权、收益权、处置权等各项权益，这也是失地村民获得以土地所有权市场价格为基础确定的补偿费的必要条件。[13]《土地管理法》规定：征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿，这实际上排除了被征地村民参与增值分配的机会。村民在拿到征地补偿款后，“从此割断了与土地千丝万缕的联系，他们当前的生计、他们未来的发展和生老病死，都面临巨大的不确定性和不安全感”。[14]“土地补偿”而非城市经济中的“土地价格”，表明村民集体组织难以按等价交换的原则得到应有的土地收益。1982年，国家出台《国家征用土地条例》后，集体土地所有权的缺失主要表现在国家对集体土地征用过程中，即政府只要支付一笔远低于市场价格补偿费，就可将土地所有权转为国有，待土地进入市场后，其使用权便可以高出补偿费数倍，甚至数十倍的价格转让给用地单位。根据全国各地不同的经济发展水平和生产特点，集体大多数耕地得到的补偿一亩地在3000-30000元不等。国有土地出让价一般一亩在10万元以上，竞争价高的达到百万元以上，甚至更高。中央到地方的各级财政、各有关政府部门在将村民集体所有的土地征用转变为国有土地时，从集体土地中转移了巨额的价值。调查表明被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20%至30%，企业占40%至50%，村级组织占25%至30%，村民仅占6%至10%。
土地非农使用后，分享其产生的增值的收益双方，是用地单位和享有土地使用权的各级政府，而乡村土地所有者并没有分享土地出让后的增值，村民则被排除在分配体系之外。而村民失去土地后得不到招工安置，又无完善的养老及医疗保障，被征地村民的生活水平因征用土地而下降就成为普遍的现象。利益分配的失衡，很容易引发失地村民的不满，政府公信力也因此受到影响。
（五）乡村土地征用间接补偿措施不到位
1、拆迁安置的方式单一
安置应当给失地村民解决长期稳定的生活问题，使他们今后的生活不低于现有的水平，现行的《土地管理法》对失地村民的安置问题作了明确的规定：“地方各地人民政府应当支持被征地的乡村集体经济组织和村民从事开发经营，兴办企业”。简化的规定没有明确谁是失地村民安置的责任主体，是用地单位还是政府责任不清，也没有规定安置纠纷由谁调处，以及对未负责任者要如何处罚，因此，随着工业化、城镇化的推进，出现了大量土地被征用后失地又失业的村民，这与村民的素质较低有关，也与安置方法不尽合理有关。目前采用的安置方法主要有两种，一是实施工作安置。计划经济时期国家安排被征地村民转调、招工，享受国家负担的市民、工人的福利待遇，失地后的长远生计是可以保障的。市场经济条件下，一部分适龄的失地村民进入用地单位务工或由政府安排进入私营企业务工，其中的一部分人因为就业观念和劳动技能等自身素质等原因，进厂不久又失业回到原居住地。因此，劳动工作安置的仅占一小部分：二是实施货币安置，90%以上的用地项目采用资金作为补偿，失地安置问题由村民自行解决。这种方式对部分失去土地和经济发达地区的村民有可行性，村民可以务工也可以在承包地务农，但对完全失去土地、年事己高和经济欠发达地区的村民来说货币安置等于没有安置，被征地村民面临失地又失业的困境。
2、社会保障力度不够
“社会保障”一词最初出现在美国的《1935年社会保障法》中。英国在《简明不列颠百科全书》中指出：社会保障是一种公共福利计划，是在保护个人及其家庭免除因失业、年老、疾病或死亡而在收入上所受到的损失，并通过公益服务(如免费医疗)和家庭生活补助，以提高其福利。这项计划包括保险计划、保健、福利事业等。[15]归纳中外对社会保障的定义，一般可以把社会保障定义为：社会保障是指一种公共福利计划，是由国家通过立法和行政措施设立的保证社会成员尤其是那些丧失劳动能力以及需要特殊帮助者基本经济生活安全项目的总称。社会保障的目的是为了满足人们的基本生活需求，依法为社会成员提供基本生活保障；实行社会保障，有助于保障经济持续发展，保证劳动力简单再生产和扩大再生产，维护社会安定，协调社会机体正常运行。
有关失地村民的社会保障制度目前尚缺乏法律的明确规定，各地的具体措施有差别，尤其是社会保障基金的筹集、运行、管理和监督等制度处于混乱、于法无据的状态，更不能实现基金的保值增值。而从目前各地推行的失地村民的保障方式来看，主要的是提供最低生活保障和一定程度的养老保障，而医疗等其他保障方式则鲜有涉及，为失地未就业村民提供专业培训、知识技能学习等保障制度也只是在极个别地方实行。[16]有的学者认为当前有关失地村民社会保障实践只能称为“生活保障”制度，与以社会性、福利性、公平性和互助性为本质特性的社会保障相差甚远。[17]一些地方只是把失地村民的安置补偿费分期发给达到退休年龄的村民，而且各村甚至各组的保障待遇差别非常大。
土地具有保障功能，能为村民提供最基本的生活来源，为乡村老年人口提供养老保障，为从事农业及非农产业的乡村劳动力提供失业保障。在国内征地补偿费虽有地区差别，但通常都在1. 5-3. 5万元/亩之间，一次性获得的补偿费十分有限。取中间值2万元，按最低生活保障280元/月作为村民个人生活消费支出计算，也只能维持6年的生活。由于我国目前社会保障体系覆盖率水平较低，乡村的各项基本社会保障还在起步阶段，失地村民还未纳入城镇居民社会保障范围，失去土地后村民就失去了生活、养老和就业的基本依靠；而大多数的乡村集体经济薄弱基本没有公共积累，难以为失地村民提供社会保障，可以说土地是村民最基本、最后的保障。如果不能在短时间获得新的收入，很快就会成为既无收入、又无保障的贫困人口，其长远生计堪忧。
3、失地劳动力转移乏力
征地村民的就业状况与地区经济的发展水平呈正相关。在经济发达的温州，征地村民的就业率达到82. 37%，而在经济欠发达的广西，有近一半的征地村民没有工作。调查显示，职业的稳定性也与地区经济发展密切相关。在温州，征地后拥有固定工作的占48. 94%，而在广西，征地后拥有固定工作的仅占3. 31%。当前，在广西制约失地村民劳动力转移的主要因素有：一是，劳动力素质偏低，观念陈旧。适龄劳动力中，中学以上文化程度占10. 16%，小学文化程度占31. 17%，初级专业技术以上人员占4%，人群素质结构无法适应现代企业的需要。二是，思想观念陈旧、小农意识严重、缺乏专业技能，而且在生活习惯、纪律作风等方面，也很难适应企业团队运作的需要。民工忽视自身条件的局限，择业观念陈旧，就业期望值过高。三是劳动力转移盲目，无序流动。乡村劳动力大多依托人际关系来谋求就业机会，民工出外就业基本处于自发、无序状态。四是中小企业吸纳劳动力数量有限，转移受阻。五是城镇化程度低，制约就业。
   
四、改革土地征用补偿方式，妥善解决失地村民出路的几点建议
（一）用市场化机制探索新的用地方式和对村民的补偿方式，确保村民分享城市化成果
村民离开土地可以为经济社会发展破解瓶颈，也符合村民利益。但事实上绝大部分征地，村民都是不情愿的，甚至十分反对，因征地纠纷引发的上访已成为很多政府部门信访量中的大头。失地村民的问题有其复杂性和长期性,但矛盾积聚的起因和焦点都是政府从村民手中征用土地。在农用地转为建设用地的过程中，村民希望更多地用市场机制来解决，这样对村民的土地所有权、使用权、处置权等财产权能够得到充分的尊重，利益能够得到保障。现行的征地办法沿用计划经济时代的行政占用方式，农业用地在转为建设用地前必须先征为国有，具有强制性和垄断性，把村民排斥在土地利益分配体系之外，失地村民的利益受损、失去保障等问题由此产生。当前，迫切需要我们用市场机制积极探索新的用地方式和对村民的补偿方式，向村民提供长期可靠的基本生活保障，分享城市化成果。只有在用地补偿阶段引入市场机制，失地村民的利益才会得到保证。在农用地转为建设用地的过程中，我们要创新思路，从农村土地的流转方式入手，在确保农村集体所有权、尊重村民土地财产权的前提下，积极探索农村集体土地转用建设用地的有效方式：（1）纯公益项目如国防、水利工程、救灾等由政府征地，国家征占土地用于纯公益性项目后，应从土地资产的收益中，切一块资金专门用于建立失地村民的社保基金。（2）准公益性如交通、医院等占地，土地价值经评估后，农村集体经济组织以土地价值入股，使失地村民长期分享土地的增值收益。（3）工商企业用地可根据企业购置土地价格，按一定比例提取村民社保基金和就业保障金，也可由企业和农村集体经济组织进行谈判实行租地，由农村集体组织向企业收取租金，解决失地村民长期保障的问题。在补偿方式上，可探索一次性给付与分期和终身给付相结合，向失地村民提供长期稳定的基本生活保障。土地补偿方式、补偿标准逐渐与国际接轨，体现市场经济原则，真实反映土地的资源价格、资本价格和社会保障价格，更加注重保障失地村民的利益。国家在征地制度改革问题上态度十分积极，近年一直在搞试点，一些地方推出了很好的经验，如浙江义乌用土地补偿款为失地村民投养老保险；广东南海建立以土地为中心的农村股份合作制；江苏昆山改一次性补偿为分期和终身补偿，实行“369”长期补偿政策等等，代表了我国新的征地补偿制度的发展方向，使我们看到村民分享土地非农化增值收益全面改革的那一天已经不远。
（二）建立社会保障体系，解决失地村民基本生活保障问题
“失地村民问题实际暴露的是中国土地制度问题。”国家发改委中国小城镇改革发展中心副主任袁崇法指出，土地对村民来说就是财产，但现行征地补偿方法并不把它当财产来看待，这就是最大的矛盾。解决失地村民的问题，实际上涉及到国民经济利益分配问题。村民离开土地进城已呈现加速趋势，在快速推进城市化的过程中，城乡统筹发展已经成为现实的要求。在城市社会经济协调发展规划问题上，不仅要考虑失地村民的住房安置和买断补偿，更要考虑征用土地增值后产生的收益为失地村民建立社会保障体系，将失地村民纳入社会保障体系之中，至少包括最低生活保障、养老保险和大病医保等方面。除了由用地单位以不同的补偿方式，用于解决失地村民长期保障或社保问题外，还可采取“三个一部分”的办法，即村民从土地补偿和人员安置补偿中拿出一部分，村、街办等集体经济组织从资产积累中拿出一部分，政府从土地增值收益中拨款补贴一部分，来建立失地村民的社会保障体系，向失地村民提供长期稳定的基本生活保障。实际上，在一些地方已经在探索解决被征地村民转变为居民以后的社会保障问题，如北京市石景山区就有规定，农转居人员自办理转居手续之月起至达到国家规定的退休年龄，累计缴纳基本养老保险费不满15年的，由集体经济组织和个人共同补缴；又如浙江嘉兴市对16周岁以上、符合社会养老保险统筹费条件的被征地人员，由劳动部门为其设立社会保险个人账户，达到退休年龄的，按月发放养老金；江苏苏州市对劳动力实行货币安置，并签订货币安置协议。劳动力的医疗保险费由政府征地服务机构负责向保险公司投保，给予约定的医疗保险费至60周岁。对保养人员采用商业保险办法实行保养安置，由负责征地的单位为保养人员统一向保险公司投保，由保险公司按月发放保养金。所有这些探索都是非常积极的、有建设性的，可以成为广西制定新的补偿政策和法规的经验基础。
（3）完善村民自治，让产权主体真正负起责任
目前村级组织在征地补偿费分配过程中不同程度存在一些问题，也是造成失地村民不断上访的主要原因之一。在现实中，村级组织存在双重代理的性质：一方面按照村民委员会组织法的要求被选举出来代表村民利益，但另一方面还要对上级负责，代理上级政府的一部分行政职能。农村税费改革后，村级组织行政化倾向加强了，村干部可以任免，账务要审计，达标建设等任务还要下达，尤其是村级组织的经费来源不再由村民直接提供，而是改为具有财政资金性质的农业税附加，在人、钱、事都被上级政府控制的情况下，村干部如何能在土地转让这样的重大利益问题上代表村民说话？现行农村结构调整和推行农村基层自治的目的是一个悖论，距离真正的自治还有不小的距离。当前，失地村民的利益要想得到保障，村级组织可以说是最后一道关口。解决失地村民的问题，实际上涉及国民经济分配格局，需彻底改变决策观念和决策方式，在此过程中，政府需不断完善村民自治的法律法规，让产权主体真正负起责任，充分保障村民的合法权益。
（四）积极创造条件，让失地村民找到工作
政府要创造更多就业机会，让失地村民找到工作，对失地村民，要视同于城市的下岗工人再就业，政府要积极创造条件，给政策、给教育、给培训、给岗位，使这些失地村民，凡有劳动再就业可能的，都要帮助他们找到新的工作，实现再就业。事实上，失地村民，由于土地被征用，他们既为国家和地方经济和社会事业的发展作出了牺牲和贡献，同时，客观上也使自己失了业、下了岗，而且与城市下岗工人不同，村民失业拿不到“救济金”、“下岗费”、“最低保障工资”等等，可以说，他们这时候是两手空空，一无所有。因此，作为政府部门，理应千方百计为他们提供再就业的机会，使他们有活干、有饭吃，全家生活能够有着落。在许多开发区，大多数投资商征地都是开发办企业或房地产开发，这些投资项目建成后，大多需要招收一定数量的工人从事产业生产或公益事业服务，即使一些征用地用于公益设施建设后，也或多或少需要一些服务工人，因此，作为征用地单位，在招收工作时，同等条件下应首先优先招收失地村民，也可招收进来作为勤杂工人，事实上，勤杂服务工作一般村民都可胜任。据统计分析，村民每失去一亩地，一般就要新增失业的村民工为2个，如果征用地单位每征用一亩地，能够消化两个村民工就业，即使村民的土地被征用完了，村民也就都转移成了新的工人，这样不至于出现每征一批地，就新增一批失业村民的情况。
（5）积极引导、鼓励失地村民流动外出自谋新路、创办企业
一方面，对于失地村民，只要年纪轻、身体条件允许，应该鼓励在失地后大胆地流动到外镇、外县、外市甚至外省、外国去闯一闯。近些年，随着城市建设加快和经济的快速发展，各大中城市都有一大批建筑服务等岗位可供村民选择，村民工流动到城市，只要勤快、动脑、守法总会找到适合自己工作的岗位，这比一年365天在两亩地上种田得到的报酬肯定会高，很多村民进城都赚了钱、淘了金、发了财，有的已经“脱胎换骨”，完全跳出农门，在城里扎下了根。另外，国家也出台了一系列有利于村民工向城市转移和流动人口的政策，流动的村民工的合法权益得到了保障，不少的村民工已逐步和城里工人一样享受到了同城、同地待遇。这样一种机遇，每个失地的村民都应该抓住不放，大胆地去试一试、闯一闯、走一走，也许这一试、一闯、一走就会走出村民的新天地。另一方面，如果各方面条件具备，失地村民可以将拿到的土地补偿费，自己办个体、民营企业，以自谋生活出路。改革开放以来，随着人们思想的解放和观念的更新，个体、民营企业已经如雨后春笋般蓬勃发展，很多地方的个体、民营企业已经占据了企业、商业市场的“半壁江山”甚至更多的比例，一大批个体、民营企业由小到大，由农村到城市，由粗放经营到集约经营，已经成了经济发展中的一支重要力量，村民中一大批先富起来的对象中，也有很多是创办个体、民营企业富裕起来的。
土地是村民的命根子，对村民承载着生产资料和生活资料双重功能。土地作为稀缺资源，村民作为土地的“主人”，在城市化发展、工业化推进而占用土地的过程中，理应成为土地的最大受益者。解决好失地村民安置问题关系到广大村民的切身利益和农村稳定的大局,　征地与失地村民的问题应该纳入到城市的长远规划和城乡统筹的大盘子里来考虑。随着现代化的发展，农业向非农产业转移，农村劳动力向城市转移这是社会进步的表现，在一定条件下征地是不可避免的，关键是城市的占地规划要与产业转移速度、村民的富裕程度、社会保障体系建设以及人口密度等综合因素结合起来，把握一个度，超过了这个度就是乱占土地。而与之配套的就是要解决好劳动力转移和失地村民的出路问题,建立健全相应的法律法规体制，与时俱进，从最大程度上保护失地村民的根本利益。

[①]《中华人民共和国宪法》，中国法制出版社，1982，第6页。
[②]周家声：《从<土地管理法）的修订看中国土地法律规范制度的特点》，《中国城市化；村民、土地与城市发
展》（楼培敏主编），中国经济出版社，2004，第348-357页。  
[③]李哗，谭新政：《聚焦征地与安置，专家为“失地村民”说话》，《解放日报》，2003年9月8日。
[④]王海明：《广东土改权威报告；村民能否分享级差地租?》，《经济管理文摘》2003年第5期。
[⑤]陈锡文：《序》，《中国城市化：村民、土地与城市发展》（楼培敏主编），中国经济出版社，2004年第1-6页。
[⑥]刘宝亮：《征地莫断了村民生路》，《中国经济导报》，总第1045期，2004年2月27日。
[⑦]董云展：《我国乡村土地征用制度的缺陷及完善》，（河南社科院网站），2004年3月。
[⑧]段正梁：《关于土地科学中土地概念的一些思考》，《中国土地科学》2000年第4期。
[⑨]赵小凤，李瑞雪，魏朝富，谢德体：《关于我国土地征用制度的若干思考》，（估价师资讯网），2004年 3月。
[⑩]李一平：《城市化进程中失地村民利益受损的制度分析与对策》，《中州学刊》，2004年第2期。
[11]赵小凤，李瑞雪，魏朝富，谢德体：《关于我国土地征用制度的若干思考》，(估价师资讯网)，2004年 3月。
[12]刘小玲：《制度变迁中的城乡土地市场发育研究》，第25页，中山大学出版社，2005年版。
[13]李琼：《工业化、城镇化进程与失地村民利益保障问题的探讨》，(湖南领导人才网)，2004年12月。
[14]楼培敏：《乡村用地转变为城市用地中的利益分配、相关问题及对策》，《中国城市化：村民、土地与城市发展》，第189-199页，中国经济出版社，2004年版。
[15]王榕平，王启民：《世界社会保障制度的历史渊源和发展概况》，《福建师范大学学报》，1996年第4期。
[16]陈信勇，蓝邓骏：《失地村民社会保障的制度建构》，《中国软科学》，2004年第3期。
[17]陈信勇，蓝邓骏：《失地村民社会保障的制度建构》，《中国软科学》，2004年第3期。