“议行合一”对司法权的负面影响

【出处】《法学》2007年
【摘要】“议行合一”会对司法权造成很大的负面影响:其一，由于“议行合一”将司法权视为行政权的组成部分，不可避免地会带来司法权行政化的弊端;其二，“议行合一”试图将民主原则、民主程序贯彻到司法中来，违背了司法权的本质规律，使得法官在作出判决时不得不屈从于波动化的民意；其三，根据“议行合一”原则及其观念所设置的由法院向人大汇报工作的方式来承担政治责任、由人大选任与罢免法官、人大对法院个案监督权与质询权等一系列问题与审判独立的原则也有不相容的嫌疑。
【关键词】议行合一；司法权；民主；审判独立；宪法
【写作年份】2007年


【正文】

　　长期以来“，议行合一”被视为我国的政权组织形式。笔者认为，在经典马克思主义者的“议行合一”学说中，国家权力被划分为立法权与行政权——司法权被视为行政权的组成部分，迄今为止，学界还没有任何专门论证“议行合一”对司法权造成消极影响的论文或着述。本文认为，如果说“议行合一”原则容易导致行政集权的话，那么，它对司法权的负面影响尤烈。

　　一、理论溯源与历史轨迹

　　由于学科的局限以及经典马克思主义者对国家权力的划分方法，学者们很少联系司法权对“议行合一”原则进行历史回顾。1971年3月，巴黎无产阶级通过暴力革命取得政权，成立了巴黎公社。巴黎公社政权是由无产阶级直接选举产生的86名代表组成公社委员会，行使全部权力。公社委员会和委员有权通过一切法令，并决定一切重大问题，同时直接指挥执行，集立法权、行政权与司法权于一身。为了防止管理者成为旧国家中的官僚阶层，公社委员会、法官以及一切公务人员都是由选举产生，对选民负责，并且可以随时撤换。对这种选举、群众监督、撤换的做法，巴黎公社发布的公告集中给予了高度的评价：“公社所建立的秩序将是真正的、惟一持久的秩序，因为它的基点在于经常征求大多数人的意见，不断得到人民的赞助；委员不断受到舆论的检查、督促和批评，是可信赖的、对选民负责的，并且随时可以撤换。”[1]巴黎公社对行使国家司法权的法官，与任何国家公务人员并无二致，都是由最普通的工人阶级代表担任。法官都是由选举产生，他们只领取相当于工人的工资，随时接受选民的监督、检查，并可随时撤换。[2]在巴黎公社领导者的眼中，资本主义国家所实行法官独立制、高薪制、精英化、专业化、终身制，都是资本家用来镇压人民的幌子，是骗人、虚伪的民主，目的是为了将广大人民排斥在法官队伍之列。巴黎公社的法官制度，马克思和恩格斯都给予了高度的评价：“法官的虚伪独立性被取消??法官和审判官，也如其他一切公务人员一样，今后均应由选举产生，要负责任，并且可以罢免。”[3]“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人??公社采取了两个正确的办法。第一，它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。第二，它对所有公职人员，不论职位高低，都只付给跟其他工人同样的工资。”[4]

　　列宁是第一个将巴黎公社的经验和马克思的“议行合一”理论附诸革命实践的人，列宁不但非常重视马克思总结巴黎公社的基本经验，认为社会主义国家的主要特征之一，就是立法与行政的统一，而且还极大的丰富了马克思“议行合一”的民主理论。十月革命胜利后，列宁建立了工农苏维埃代表大会作为国家的最高权力机关—类似于巴黎公社委员会的组织，最高苏维埃代表大会既要负责制定法律，又要“亲自工作，亲自执行自己通过的法律，亲自检查实际执行的结果，亲自对自己的选民直接负责。”[5]同时，列宁认为，所有的国家公职人员都必须毫无例外地由选举产生并可以随时撤换。以此来“彻底消灭那种不是完全和绝对依靠人民的、不是由人民选举产生的、不是向人民汇报工作的、不是由人民撤换的国家政权。”[6]列宁同巴黎公社的领导者们一样，认为行使过审判权的法官和法院与普通的国家机关及其工作人员并无任何实质上的差别：“法院正是吸引全体贫民参加国家管理的机关(因为司法工作是国家管理的职能之一)，法院是无产阶级和贫苦农民的民意机构，法院是纪律教育的工具。”[7]“法官及民政方面的和军队方面的公职人员都必须由人民选举产生。”[8]并且，对于“任何由选举产生的机关或代表会议，只有承认和实行选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正的民主的和确实代表人民意志的机关。”[9]

　　在我国，早在革命根据地政权建设中，已经明确提出并贯彻了“议行合一”原则。1931年在江西瑞金通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》第3条规定：“全国工农兵苏维埃代表大会，这是最高政权机关，大会闭会期间，全国苏维埃临时中央执行委员会是最高政权机关；在中央执行委员会下组织的人民委员会是行政机关，处理日常政务发布一切法令和决议案，人民委员会的组成人员，人民委员会的组成人员都应是中央执委会委员会。”抗日战争时期，根据地民主政权也实行了“议行合一”，边区、县、乡各级权力机关是参议会，参议会由人民以普遍、平等、直接、秘密的原则和三三制选举产生，行政机关由参议会产生，对它负责，受它监督；新中国成立的前夕的1949年9月，董必武同志在中国人民政治协商会议第一届全体会议上的报告指出：“我们的制度是‘议行合一’的，行使国家权力的是各级人民代表大会和它产生的各级人民代表大会和它产生的各级人民政府。”[10]建国后的历部宪法都是按照“议行合一”思想来组织国家的政权体系。

　　通过以上分析，可以看出：

　　首先，马克思、恩格斯以及列宁对国家权力体系没有采取孟德斯鸠的三权分立的划分方法，而是沿用了卢梭与洛克的分类法：立法权与行政权，司法权被视为行政权的组成部分。但是，经典马克思主义者的这种权力分类的方法不足之处在于，它过于强调了司法权与行政权的共性，而忽视了司法权的个性；而且事实上，对司法权与行政权的本质区别以及不同的运作规律“，议行合一”原则并未加以任何区分，这就不可避免地会带来如下弊端：司法权完全按照行政权的模式运作。

　　其次，经典马克思主义者认为“，议行合一”的民主原则必须不加选择地适用于司法权，司法(司法权的行使过程)必须按照民主的原则、民主的程序运行，法官和法院是民意机构的产物，法官的审判活动必须时时受到来自于民意机构的监督，法官自身也应该随民意而进退。

　　二、理论上的缺陷

　　笔者认为，将“议行合一”中民主的原则、民主的程序套用到司法权运行中来，存在着一定的理论缺陷：

　　1.司法(司法权的行使过程)与民主存在本质上的差别。民主是一种建立在选举制基础上的利益决策机制，任何与决策的结果有利益关系的人，都必须平等地参与到决策的形成过程中来，与民主相对应的概念是专制。选举是民主制的基石，是检测民主与专制的标尺。民主制度的具体要求是，每个人都应该平等地享有选举治理国家领导者的权利，以实现自身利益的最大化。司法本质上是一种定争止纷的利益裁判机制，法官对提交其解决的纠纷居中作出权威性判决结论，与司法相对应的概念是调解、仲裁以及和解等。法官在审理的案件中不能有任何的利益牵涉，因为“任何人都不能成为自己利益的法官”，中立性和被动性是法官的最基本要求，对多数人和少数人的利益，法官必须一视同仁；民主与此形成鲜明的对照，民主制度要求“每个人都是自己利益的最好的法官”。对于民主与司法的差别，代议制之父密尔曾经有过一段非常精辟的论述：“选举一个议会议员正如人们之间的交易一样，不需要公正不偏。选民不须对任何有权得到的东西作出裁决，也不须对竞选人的一般优点作出判断，所要做的只是宣布谁是最得到他个人的信任，或者谁最能代表他的政治信念。法官有义务完全象对待其他的人一样来对待他的政友或他所最了解的人；但是，如果一个选民这样做，那就会是没有尽到责任和愚蠢可笑了。”[11]

　　2.司法与民主对同一问题往往会得出截然不同的评价结果。民主程序本质上是竞选者争取选票的一种竞争机制，竞选者会尽量迎合大多数人胃口，以最大限度地争取选票。这样的结果是，在民主社会“，被统治者的舆论是一切统治的真正基础。”[12]换而言之，衡量民主实现程度的标志是民意。民意的弊端是很明显的：首先，民意是随着情势的变迁而波动的，因此，有“民意如流水”之说。其次“，群体无意识”，民意包含有很大程度的非理性因素，民意的形成是朴素的道德情感的体现，缺乏深思熟虑，普通民众的情绪也容易受到煽动而失去理智和耐心。再次，民意还有一个特性就是可能漠视少数人的意见，从而牺牲弱势群体的利益。司法程序旨在使法官能够公正听取双方当事人的举证、质证和争辩，然后根据自己的逻辑推理明辨是非，从而形成判决结论。因此“，诉讼程序本身并不具有明显的民主色彩。法官是专门职业者，而不是民意代表。判决的依据是实证法规范，而不是人民的直接要求。”[13]评价法院判决公正与否的唯一标准是是否符合国家制定法的规定，而评价民主实现程度的标志是民意，“法律评价和其他评价的对抗与冲突是不言而喻的，但以法律的评价作为评判的最后标准又是确定无疑的。”[14]因此，审判实践中，经常会出现法院的判决与民意相背离的现象，这是由司法与民主的不同评价标准所造成的。

　　事实上，在现代民主国家，司法权存在的意义之一就是为了弥补民主的弊端。由于民主必须绝对遵循多数人利益至上原则，由此带来的后果就是必然会忽视少数人的利益。在美国(除个别州的法官是通过选举产生的之外)以及当今绝大多数国家，法官都是非民选的“，非民选的法官不同于选举人、议员和政治家，在诉讼中既不是当事人一方，又处于中立和客观的地位。”[15]这些非民选的法官在审理案件时可以不顾忌公众舆论，对多数人和少数人的利益同等保护，只根据自己对宪法和法律的理解进行审理和判决。

　　综上所述，司法与民主无论在含义、本质、运行程序以及评价标准上都存在原则性区别，而“议行合一”原则却试图将民主原则、民主的程序贯彻到司法权的行使上来。因此，可以说，从司法权的角度考察“，议行合一”原则存在着理论上的不足。

　　三、实践上的弊端

　　审判独立是我国的一项宪法原则，是一项已为近代法治国家所普遍承认和确立的法律原则，审判独立要求法官在行使审判权时拥有独立性、自主性和独占性，除服从宪法和法律外，不受任何组织和个人的干涉。笔者认为，按照“议行合一”原则及其观念设置的人大对法院的监督权、法院对人大的责任制形式、通过人大选任与罢免法官以及司法中的群众路线等一系列问题，容易影响法官的独立审判权，使得法官在很多情况下不得不屈从于波动化的民意。

　　1.法官的选任与罢免方式。“议行合一”的民主原则要求任何国家权力都必须直接掌握在最普通的劳动人民手中，因此，按照“议行合一”原则的民主要求，所有的人民，不分民族、种族、性别、专业、学历，都应该享有选举法官和被选举为法官的权利；同时，已被选举为法官的，必须时时受到来自与选举机关乃至最广大的人民的监督，如果选举机关或者广大人民对法官的行为不满，即可罢免其法官职位。显然“，议行合一”原则所要求的选举法官和罢免法官的做法，不可避免地会带来两大弊端：其一，过于强调法官的政治性，忽略了法官的专业性；其二，法官身份难以独立，不能抵御来自民意机构以及广大社会民众的压力。

　　由于我国《法官法》赋予了人大及其常委会随意罢免法官的权力，因此，法院在审理案件时就很难抵御来自同级人大的无理干涉。以四川省夹江市打假案为例，40位省人大代表连被行政处罚者应该享有提出行政诉讼的权利这一基本的法律常识都不懂，就对基层法院正在审理的案件向省高院院长行使质询权：“请问你们到底是为哪个阶级服务?”“你下一届的院长还想不想当了?”[16]该案的最终结果，是法院屈从人大代表的无理干涉，作为了违背法律规定的判决，造成的这种后果的原因，显然是因为我国宪法和《法官法》按照“议行合一”原则赋予了人大随意罢免法官权力。

　　2.法院对人大的责任制形式。根据宪法学的基本理论，国家机关及其工作人员在行使职权、履行职务时，均应对其后果负责。[17]在现代民主国家，民意机构(议会)以及由民意机构产生的机关如果在工作中失误，应该对社会民众承担政治责任，检测其工作失误与否标准是波动化的民意。而法院则既不是民意机构的产物，也不应该对社会民众承担政治责任，因为评价法院判决公正与否的唯一标准是国家成文法的规定，而不是波动化的民意。但是，在我国，根据”议行合一”原则组织起来的国家权力体系中，法院同行政机关、检察机关一样，也是民意机构的产物，也对人大承担政治责任。对此，宪法也有明确的规定：法院、检察院、行政机关都是由人大产生，受人大监督，对人大负责并报告工作。如果法院院长的工作报告被否决，按照一些学者的说法就是：“法院院长应该承担政治责任和道义责任。??‘人大不通过，代表不满意’就可以成为罢免的理由。”[18]

　　笔者认为，我国宪法按照“议行合一”原则，认为法院同行政机关与检察机关一样，都是民意机构的产物，对人大负责，受人大监督，并通过向人大汇报工作的方式来承担政治责任的做法，不但在理论上存在缺陷，使得司法权不得不按照行政权的模式运作，[19]而且，实践中，法院向人大汇报工作的做法也不可避免地会导致人大干涉法院的独立审判权。

　　3.人大对法院的监督权问题。近年来，人大如何对法院行使监督权是学界关注的热点，个案监督、人大对法院的质询权一时成为学者激烈争鸣的问题。如果根据“议行合一”原则的要求，人大应该兼理立法、行政与司法的职能；即使依照一些对“议行合一”作广义解释的学者的说法：“议行合一”的本质含义是指由人大直接行使立法权，而将行政权与司法权委托给行政机关与司法机关行使，人大应该随时对其进行审查和监督，并罢免不称职者。因此，无论对“议行合一”原则作何种解释，人大享有个案监督权与质询权也是其应有之义。

　　笔者同意对个案监督和质询权持异议的学者的看法：人大既不应该享有对法院的个案监督权，也不应该对法院审理的案件行使质询权，因为个案监督和质询权不可避免地会影响法院的独立审判权，使法院难以作出符合法律规定的判决。其原因如下：

　　首先，人大代表在行使个案监督或者质询权时，对于案件的事实，往往是偏听一方当事人的一面之词，并没有进行充分的调查取证，也没有经过双方当事人的辩论和质证，这就很难保证人大代表对案件事实有充分全面的认识。其次，人大代表并非是法律方面的专家，虽然各级人大代表往往是本地方或者本领域中比较优秀的人才。但是“，术业有专攻”，不同的职业门槛需要不同的专业要求，绝大多数的各级人大代表的法律知识还是很欠缺的，他们对案件事实的认识往往都是一种朴素的是非观，这种朴素的是非观与通过立法程序产生的成文法存在本质差别。再次，如果赋予各级人大个案监督和质询权，地方各级法院在审理涉及地方利益的案件时，就有可能采取地方保护主义，作出违背国家法律规定的判决。因为，各级地方人大是地方的民意机关，是地方利益的代表。当地方法院审理涉及地方利益的案件时，人大代表就有可能会向法院施加压力，要求法院在判决时更多地考虑当地的利益。这样的后果是，法官为了迎合人大代表的意愿，就有可能作出符合当地利益但却违背国家法律的判决，从而造成司法上的地方保护主义。

　　四、结论

　　通过上文的分析论证，可以得出如下结论：

　　第一，如果对经典马克思主义者“议行合一”的民主原则理解不当，那么，就可能出现过于强调司法权的与行政权的共性、而忽视司法权个性的认识错误。同时“，议行合一”原则理论上对司法权与行政权的本质差别以及运行规律未加任何区分，这样，就不可避免地会带来司法权按照行政权的模式运作的弊端。

　　第二“，议行合一”试图将民主的原则、民主的程序套用到司法上来，存在着理论上的缺陷，也是与司法权的本质相背离的。对此结论的简单解释是，民主是一种利益决策机制，任何与利益有牵涉的人都应该参与决策的形成过程中来，民主一般应当遵循多数人利益至上的原则。而司法权的本质是一种解决社会纠纷的裁决机制，通常只能由职业法官通过理性的逻辑推理才能形成判决结论，中立是法官的基本要求，对多数人和少数人的利益，法官必须一视同仁，法官只能针对法律负责，不得随波动化的民意而进退。

　　第三，按照“议行合一”的原则及其观念，所设置的法官由人大选任与罢免、法院向人大汇报工作的方式承担政治责任、人大对法院个案监督与质询权等一系列问题，都与审判独立的宪法原则不相容。实践中，这些做法容易导致人大及其常委会不当干涉法院独立审判权的不良后果。




【作者简介】
张泽涛，中南财经政法大学副教授。


【注释】
[1]《巴黎公社公告集》，罗新璋译，上海人民出版社1978年版，第23页。
[2]《巴黎公社公告集》，罗新璋译，上海人民出版社1978年版，第202页。
[3]《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第56页。
[4]《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第335页。
[5]《列宁全集》第31卷，人民出版社1986年版，第45页。
[6]《列宁全集》第12卷，人民出版社1986年版，第89页。
[7]《列宁全集》第33卷，人民出版社1986年版，第102页。
[8]《列宁全集》第29卷，人民出版社1986年版，第476～477页。
[9]《列宁全集》第33卷，人民出版社1986年版，第102页。
[10]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第246页。
[11][英]J?S?密尔：《代议制政府》，汪煊译，商务印书馆1997年版，第199页。
[12][美]乔?萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，东方出版社1998年版，第98页。
[13]季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1997年版，第52页。
[14]张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第147页。
[15]Michael Mandel ,Democracy and fhe New Constitution in Israel ,Israel Law Review(Spring ,1999) .
[16]章夫、舟翔：《四十位人大代表愤而讨‘说法’》，《法制与新闻》1996年第4期。
[17]许崇德：《中国宪法》(修订本)，中国人民大学出版社1996年版，第187页。
[18]《中国青年报》2001年2月16日第2版。
[19]关于法院向人大汇报工作的理论缺陷，参见张泽涛：《法院向人大汇报工作与司法权的行政化》，《法学评论》2002年第6期。