社区矫正的移植与比较

【出处】《东方法学》2008年第5期
【摘要】社区矫正，即在社区中对罪犯进行矫正，是中国在改革开放后从国外成功引进的一种刑罚执行制度。它的引进，是中国移植外国先进制度并实现本土化改造的结果。加拿大作为在矫正领域同中国开展技术合作的第一个西方国家，对社区矫正的成功移植作出了积极的贡献。中国在引进社区矫正后必须根据国情加以改造创新，而不可能照搬加拿大等西方国家的制度。总体上看，中国的社区矫正制度发展尚未完全定型，社区矫正缺乏明确的法律依据，多数机构的定位还不够明确，人员和经费保障机制还有待改进，工作程序规范还在形成之中。从中国目前的试点情况看，综合性的社区矫正立法的时机已经到来。
【关键词】社区矫正；法律移植；中加关系；技术合作
【写作年份】2008年


【正文】

　　中国作为正在快速发展的世界大国，其法制的进步如同经济的发展一样，既依赖来自内部的民族智慧和前进动力，也取决于对世界文明成果的移植和吸收。“文革”期间，中国从刑事审判到罪犯改造的实践均误入歧途，不仅不能保障国人的基本人权，而且与世人公认的国际准则格格不入。当时，中国既不参与联合国在犯罪预防和刑事司法领域开展的活动，也没有与法制先进国家正常交往的渠道，对社区矫正等现代刑事司法改革的先进理念和发展趋势浑然不知，更无从借鉴。[1]1978年召开的中国共产党十一届三中全会，宣告中国进入改革开放时代，使中国重新走上了建设民主法制的道路，也打开了法制领域对外交往的大门。今年是改革开放30周年。30年来，中国在刑事司法领域中取得的进步令国人欢欣鼓舞，也使世人赞叹不已。近年来，社区矫正的开展和推广，可以说是中国在刑事司法领域中取得的最值得世人瞩目的成就之一。社区矫正，即在社区中对罪犯进行矫正，是中国在改革开放后从国外成功引进的一种刑罚执行制度。它的引进，是中国移植外国先进制度并实现本土化改造的结果。加拿大作为在矫正领域同中国开展技术合作的第一个西方国家，对社区矫正的成功移植作出了积极的贡献。

　　自1995年始，中加两国在刑事司法领域开展了多个课题多个层面的技术合作。从1998年中国首次派出矫正代表团访问加拿大至今，中加关于社区矫正的实务交流与合作研究已经进行了整整10年。10年前，加拿大是第一个批准由政府资助向中国提供社区矫正制度建设经验的国家。10年间，通过加拿大刑法改革与刑事政策国际中心（以下称“国际中心”）和中国监狱学会合作开展的中加矫正项目，两国矫正界共同研究社区矫正的法律、制度和实践，为中国推进社区矫正的试点提供了值得共享的理念和可供参考的模式。近年来，加拿大的同行和专家对中国社区矫正试点工作的进展始终不渝地给予关注和支持。[2]

　　一、技术合作取代政治对抗

　　冷战结束后，特别是随着经济全球化和欧洲一体化进程的加速，国际上出现了学术界讨论“法律移植”现象的又一高潮。[3]各个“转型中的国家”将大力引进外国法作为发展经济和提升国力的一项手段。中国早在上世纪80年代就开始尝试移植国外法律和国际准则，但直到90年代上半期，中国与外国政府和国际组织开展的有关合作仍限于经济和贸易领域的法律。比如，当时有较大影响的有：中国和世界银行在1994年启动的经济法改革项目。在90年代中期之前，中国的刑事司法仍属相对保守的领域，理论上对外国的刑事司法基本上持批判排斥的态度。

　　在90年代中期，刑事司法领域进一步对外开放的时机终于出现。从国内政治环境看，这无疑是1992年邓小平“南方谈话”之后形成的新一轮改革开放的结果。从国际上来分析，这又与当时人权领域中的国际关系变化有直接的关系。90年代中期同中国在刑事司法领域开始进行的技术合作，是当时加拿大调整对华政策的一项重要结果。

　　从1990年开始，美国等西方国家每年都要在联合国人权委员会开会时递交提案，要求审议中国人权纪录问题。当时，西方国家与中国在人权问题上的对立十分尖锐。对此，中国在反对将提案交付表决的同时，也表示希望开展同西方各国在人权法治方面的对话，呼吁以合作代替对抗。

　　1995年，经加拿大自由党政府决定，由加拿大政府的援外机构加拿大国际发展署资助加拿大刑法改革与刑事政策国际中心开展对华刑事司法合作研究项目。同时，还批准了渥太华大学法学院人权中心开展与中方的人权合作研究项目。这两个项目的启动，得到中国政府有关机构的首肯和支持，标志着中加在人权法治领域中合作的开始。

　　此后，加拿大政府于1997年宣布不再支持美国等国在联合国人权委员会递交上述针对中国的提案，决定与中国开展年度性的双边对话，并参加有中国和其他国家参与的多边人权对话。稍后，加拿大国际发展署决定修改对华技术援助及合作政策框架，扩大在人权法治领域中的合作，并且逐步将它作为对华合作的主要领域。由此，双边对话、多边对话和技术合作成为加拿大与中国对话的三种基本方式。在这一背景下，国际发展署资助国际中心开展的对华合作项目，也由最初的刑事诉讼改革等一两个专题逐步扩大，到2003年启动与中国最高人民检察院的国家级双边合作项目后，几乎涵盖了刑事司法各个方面，包括刑法和刑事诉讼法改革、检察制度改革和检察官培训、反腐败和打击跨国有组织犯罪、法律援助立法和培训、监狱管理和社区矫正等诸多课题。

　　1998年，国际中心和中国监狱学会达成中加矫正项目合作协议。可以说，这是中国与西方机构就矫正领域的合作交流第一次达成项目协议。1998年春，应国际中心邀请，由中国监狱学会副会长、上海监狱学会会长王飞率领的中国监狱学会代表团访问加拿大。代表团会见了加拿大矫正局和国家假释委员会的代表，并考察了联邦监狱和社区矫正机构。这是来自中国大陆的代表团第一次实地考察加拿大的矫正机构。代表团在访问中发现加拿大的社区矫正制度具有特色，回国后向中国司法部和上海市政府提交报告，建议借鉴加拿大的模式，在上海开展社区矫正的试点工作。这是加拿大的社区矫正制度第一次在中国引起有关司法部门的重视。

　　1999年10月，加拿大矫正局局长麦克兰率加拿大矫正代表团访华，成员中包括国家假释委员会执行副主科莱特、联邦矫正局的高级官员和国际中心的专家。代表团在出席第十九届亚太地区矫正管理者会议上报告了加拿大矫正制度的最新变化，其中，特别介绍了加拿大通过加强社区矫正来预防重新犯罪的政策和措施。[4]此后，加拿大专家在上海和北京为监狱系统举办大型专题讲座，系统介绍了包括有条件释放和社区矫正在内的加拿大矫正制度，因其理念成熟和信息新颖引起与会者热烈反响。[5]

　　2000年10月，中国监狱学会副会长王明迪率团再度赴加，重点考察了加拿大的假释和社区矫正制度。代表团回国后在向有关部门的报告中表示，加拿大对罪犯广泛适用“阶段性假释”和社区矫正的制度值得借鉴，它“有利于罪犯社会化，缓解由于长期监禁导致罪犯监狱化的倾向，同时在经济上也减轻了国家负担”。代表团建议，根据国内假释率低、社会上对假释犯监管不力的情况，参考加拿大的模式，国家应制定专门立法扩大假释面，成立专门的假释审批机构，设立市、县、街道三级社区矫正的专门机构，负责管理和执行社区矫正工作。同时，上海市监狱学会组成的课题组在国内深入调研的基础上，也向上海市政府提出建议，主张借鉴加拿大等国经验，在适当时候试行社区矫正。上海市政府在组织专家和各部门论证后，决定支持这项建议。

　　2000年，上海市女子监狱和上海市少年管教所开始试行类似“阶段性假释”的做法，允许少量服刑人员在周一至周五外出去社区服务或学习而只在周末回到监舍居住。2002年7月，上海市决定率先开展社区矫正试点工作。2002年8月，上海市在普陀区、徐汇区和闸北区的三个街道开展社区矫正试点工作。[6]该项试点以街道办事处这一最基层政府机构为依托，建立社区矫治工作小组，由监狱、警察、司法机构派出人员为核心，由教育、劳动、民政、工商、妇联等部门和机构提供支持，并从社区招聘人员和吸收志愿者参加。这六个试点均取得初步成功，不仅为释放到社区中一批服刑人员提供了比较有效的保护、监管和服务，几乎未发生服刑人员在矫正期内重新犯罪的情况，而且取得来自服刑人员及其家庭成员和社区民众的好评。[7]

　　在上海市初步试点成功的基础上，2003年7月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合发出《关于开展社区矫正试点工作的通知》，正式肯定地方试点的成绩，决定在全国“积极稳妥地开展社区矫正试点工作”，将判处管制、缓刑、假释、监外执行、剥夺政治权利并正在社会上服刑的五种人交付社区矫正机构。[8]同时，司法部确定北京、天津、上海、江苏、浙江和山东为第一批六个试点省（市），各自选定所属的若干区县或城市开展或扩大试点工作。此后，社区矫正试点的范围逐步扩大。2005年，司法部决定增加第二批12个试点省市，包括：河北、内蒙古、黑龙江、安徽、湖北、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、重庆。[9]截至2007年9月底，社区矫正试点工作已在全国25个省（区、市）的130个市（州）、672个县（区、市）、5865个街道（乡镇）展开，累计接收社区服刑人员14．1万人，解除矫正5．4万人，尚有社区服刑人员8．7万人。据统计，这些地区的社区服刑人员重新犯罪率不足1％，很多地方还实现了零重新犯罪率。[10]

　　从2002年开始，国际中心和中国监狱学会建立定期互访机制，并决定开展合作研究等五种形式的合作。国际中心组织的加拿大代表团多次访问北京、上海、广东等地，考查各类监狱设施和社区矫正的试点机构。[11]中国监狱学会组织中央及地方矫正和司法机关的官员组成多个代表团访问加拿大，实地考察监狱和社区矫正。中加双方还在2001年到2008年合作出版《中加矫正制度比较研究》、《中加社区矫正概览》和《加拿大罪犯风险评估与管理》三本著作，比较系统地向中国读者介绍了加拿大的矫正制度和社区矫正经验，并介绍了中国矫正制度的概况和社区矫正的试点情况。[12]

　　过去10年来，中加两国在社区矫正领域开展了广泛合作。同时应当指出，其他一些欧美国家和联合国机构也在不同程度上向中国提供了有关社区矫正的信息和资料。这些交流活动虽然远未达到中加矫正项目的合作规模，但对于中国了解各国社区矫正的不同经验颇有帮助。[13]

　　加拿大对华法制合作项目属于技术援助的范畴。在国际上，“技术援助”是指较发达的国家（援助国）或世界银行等国际组织向需要援助的国家（受援国）提供其发展所需要的信息、知识和技能。[14]中国作为最大的发展中国家，30年来接受了来自发达国家的各种技术援助，遍及经济、科技、教育、扶贫、能源、环保、法制和社会管理等各个领域。近来，中加关系出现波折，双边人权对话因实际成效受到质疑而告中止，但法治领域技术合作的成果却愈益显现。

　　二、三项条件决定移植成败

　　从法律移植的角度看，社区矫正被成功移植到中国有着多方面的原因或条件。国内外都有学者认为，法律移植成功的主要条件之一是“供体与受体之间质的相似性”，即双方在经济、政治、文化、宗教、道德、历史传统、风俗习惯、人口等社会环境和自然环境的相似性。[15]实际上，从多年来中国刑事司法的改革来看，吸收或移植先进法制的条件未必如此。比如，社区矫正和同样是在上世纪90年代通过合作项目从加拿大等国引进的法律援助制度，并不以中加两国在经济、政治、文化等方面的相似性为前提。[16]相反，这些法律制度的顺利移植是在双方承认并尊重各自社会环境巨大差异的前提下实现的。从国际合作的视角来看，法律移植的基本条件有三项：一是有适合双方合作的外交政策；二是援助国（或“供体”）有适应受援国（或“受体”）需要的、可供移植的法律制度；三是有关机构具有足够的能力和渠道从事移植的工作。

　　多年来，矫正制度一直是西方与中国人权对抗的主要话题之一。然而，中加在这一“敏感领域”，不论是政府的双边对话还是专家的技术合作，双方却都能开展建设性的对话与合作。[17]在西方各国中，加拿大率先成为帮助中国引进社区矫正的国家，原因正在于具备了上述三项条件。其中，中加两国的友好关系是合作的基本前提。

　　在外交政策方面，加拿大在上个世纪，尤其是在自由党的特鲁多和克雷蒂安任总理时期，是对华比较友善的西方国家。由于白求恩大夫，加拿大本来就在中国人心目中占有独特的地位。与美英等国不同，加拿大是西方主要国家中唯一没有对外侵略历史的国家，这个爱好和平的国家在中国人心目中从来不是一个威胁。

　　加拿大与新中国之间的贸易始于中国正处于“三年自然灾害时期”的1961年。当时，中加尚无外交关系，但因中国“大跃进”失败发生严重饥荒，加拿大处于人道主义考虑，打破不得与没有外交关系的国家进行贸易的法律约束，在不附加政治条件的情况下，主动与中国签订中加小麦协议，并以短期出口信贷方式解决了中国外汇短缺的问题，迅速向中国提供了价值3．6亿美元的小麦。这对中国制止饥荒的蔓延起到了雪中送炭的作用。

　　1970年，当中国正处于“文革”时期，而台湾仍非法占据中国在联合国的席位时，特鲁多政府决定同中华人民共和国建立外交关系。当时，中加在建交联合公报中声明：“中国政府重申：台湾是中华人民共和国领土不可分割的一部分。加拿大政府注意到中国政府的这一立场。加拿大政府承认中华人民共和国政府为中国的唯一合法政府。”[18]这三句话，解决了当时十分棘手的台湾问题。而同处北美的美国直到1979年才与中国建立外交关系。

　　在上世纪90年代，克雷蒂安政府继承了特鲁多的对华政策，停止在联合国人权委员会支持针对中国的提案。在法制领域，加拿大是西方七国中第一个与中国签订刑事司法协助条约的国家，也是第一个由政府出资开展对华技术援助与合作项目的西方国家。1994年，中加签订刑事司法协助条约，而中美到2000年才签订类似条约。1995年，加拿大政府开始资助开展对华刑事司法技术合作项目，先于欧美其他国家，甚至先于联合国开发署。中加在法制领域开展的技术合作项目，曾受到当时的加拿大总理克雷蒂安和中国国家主席江泽民等国家领导人直接关注和高度赞扬。[19]1997年，时任美国总统的克林顿访华时曾签署备忘录，同意开展法制领域中的对华合作项目。但是，由于事后没有获得美国国会的支持，这项合作一直未能展开。[20]而欧盟在2000年才启动在法制领域中的对华合作项目。

　　由于历史原因，加拿大法律制度的国际影响远远不及英美等国，但法典化等立法技术和人权法乃至矫正立法等方面并不比英美逊色。1992年颁布的《矫正与有条件释放法》为加拿大的监狱矫正和社区矫正提供了明确合理的法律依据。[21]由于重视保障人权和科学管理，加拿大的联邦矫正系统的管理水平和工作业绩堪称世界一流。在社区矫正方面，加拿大的体制和经验为中国提供了富有启迪意义、至少可供移植后改进的模式。2003年，中国监狱学会会长金鉴率领的代表团在访问加拿大后，对加拿大由监狱矫正和社区矫正统一立法、独立的假释审批机构和专职的社区矫正执行机构组成的“三位一体”的社区矫正体制极为赞赏。代表团在向中央有关部门递交的访问报告中建议：“应抓紧建立三位一体的假释和社区矫正体系”，“尽快制定假释和社区矫正专门立法”，“成立国家假释委员会负责审批假释案件”，“逐级设立专门的社区矫正机构管理罪犯”，并“广泛吸引非政府组织参与社区矫正工作”。[22]由此可见，加拿大确有可供中国引进的有益经验。

　　中加两国在矫正领域成功合作还取决于合作者的能力和渠道，这包括机构和个人两个层面。由于合作双方都是专业性的机构，中加在法制领域开展的技术合作集中于经过双方机构共同挑选后确定的专业性课题。参与合作项目活动的不是外交官或一般的学者，而是来自两国最高司法机关、警察部门、矫正部门的官员和一些具有政策影响力的法学专家。参与中加矫正合作项目活动的官员，上至两国监狱部门的主要领导，下至第一线的监狱长、假释官和社区矫正工作者。中国监狱学会几次派团实地考察加拿大社区矫正制度的，均为学会的主要负责人和矫正部门主管。而加拿大的访华代表团，均包括联邦矫正局的最高主管和杰出专家。由于双方往来的均为可以对决策发生影响的重要人物，他们所提出的意见必然受到有关政府部门的高度重视。应该说，中加合作双方的专业精神和有效沟通是这一合作成功的又一决定性因素。

　　必须指出，中国国内自主研究开发力量的迅速崛起也是中方合作者能力提升的重要因素。中国在上世纪90年代开始探讨以矫正制度现代化为核心的行刑制度改革问题。在1994年，中国颁布第一部《监狱法》，并普遍开展“创建现代化文明监狱”活动，促进了监狱设施的现代化、监狱管理的规范化、监狱干警的职业化和监狱环境的人性化。此后，在最近的5年，社区矫正成为矫正改革的主要热点，形成了一批研究成果。2003年，北京有学者从对外国非监禁刑罚的研究中引导出中国应当考虑增设“社区服务刑”的建议。[23]2004年，上海有学者受上海市政府委托完成《社区矫正研究》项目，收集编译了美、英、加等9个国家和中国两岸四地有关社区矫正或假释制度的法规，并加以点评。[24]2005年，有学者发表“行刑社会化”专著，讨论行刑制度改革的国际趋势，建议引进社区服务刑和恢复性司法。[25]2006年，北京等地学者发表著作讨论中国社区矫正的发展趋势。[26]2007年，北京市社区矫正优秀试点单位朝阳区阳光社区矫正服务中心发表《社区矫正的理论与制度》一书，依据大量实践经验的总结发表了对社区矫正工作机制的独到见解。[27]这些研究成果，对社区矫正的引进和发展发挥了积极的作用。

　　三、中加比较探讨发展方向

　　法律制度移植的过程不可能是机械照搬的过程，而必须是消化改造的过程。中国在引进社区矫正之后，所实行的制度必然与外界的制度有所不同。比较而言，目前中国试行的社区矫正和加拿大的制度主要有以下六个方面的区别：

　　（1）中国各试点地区都设立了跨部门的社区矫正试点领导机构，在司法厅局设立了办公室，并以政府的基层司法所作为社区矫正的主要执行机构。这一点，说明在中国政治制度下，政府具有跨部门集中力量的强大能力。在加拿大，社区矫正的决策机构是法院和独立的假释委员会，执行机构是兼管监狱和社区矫正中心的矫正局，各部门分工明确，没有跨部门的联合机构。其中，假释委员会有权决定对狱中服刑人员可否准予假释移送到社区里接收矫正，以及在社区中接受矫正的罪犯是否应当被撤销假释押送回监狱服刑。矫正局是对假释人员执行社区矫正的机构。这一分工注重于分权制衡的原则。

　　（2）中国的社区矫正工作者，只有极少数是“专职人员”，其中主要是基层司法所司法助理员等工作人员，有的地区也抽调一些监狱和劳教警察参与社区矫正工作，但这些人通常也有其他工作，并非是真正地专职从事社区矫正工作。中国各地从事社区矫正的人员，多数是社会工作者和志愿者。此外，在中国，还可以由政府动员为数众多的社会企业和团体义务参加社区矫正工作。在这一方面，中国的情况确实反映了社会主义政治制度的组织动员能力。加拿大的社区矫正人员，以矫正局的各个假释办公室的专职假释官和在矫正局设立的中途站中工作的公务员为主。其中，假释官的专业素质较高，职权的规定也很明确。在加拿大各地，参与社区矫正的企业和非政府组织十分有限。包括“救世军”等非政府组织在内，参与社区矫正工作的组织基本上都只是依照与政府签订的合同参与社区矫正工作，绝非自愿地义务提供服务。

　　（3）中国参加试点的各地政府虽然都将社区矫正工作经费列入了政府的财政预算，但经费普遍不足，欠发达地区尤其如此。由于有的地区将有的社区矫正机构视为临时机构，对人员编制限制很多，经费也极为有限。由于实行财政“分灶吃饭”，即“分级管理、分级负担”，中央司法部没有直属的社区矫正机构，各级政府负责归其管辖的矫正机构的财政，全国各地矫正机构的经费差距较大。在加拿大，社区矫正的全部经费由政府承担。虽然，加拿大也经常发生政府经费相对不足的情况，但经费基本上有切实保障。而且，在矫正经费问题上，加拿大全国没有明显的区域差别，联邦矫正局统管全国关押被判处两年以上有期徒刑罪犯的监狱及相关社区矫正机构，在保障经费上实行统一的标准。

　　（4）中国的社区矫正服刑人员依然限于被处管制、缓刑、暂予监外执行、准予假释和被剥夺政治权利而在社会上服刑的五种人，主要接收其中的未成年人、老病残犯、罪行较轻的初犯和过失犯等低风险罪犯。在加拿大，社区矫正适用的范围大于监狱矫正，包括被法院直接判处缓刑等非监禁刑而直接进入社区矫正的人以及所有被判入狱服刑的囚犯，直至包括杀人犯、强奸犯等严重暴力犯罪的犯罪人。在加拿大，社区矫正是连接监狱服刑到服刑期满、完全自由之间的一种必经的过程。两国的社区矫正成功率都很高，接受社区矫正的罪犯的再犯率都很低。但是，由于矫正对象有很大不同，两国社区矫正的成功率还缺乏可比性。

　　（5）中国的社区矫正在内容上比较丰富多样，除已经采用有针对性的分级监督管理制度以外，开展思想教育、文化教育、技能培训和各类帮教活动。在方法论上，主要依靠比较传统的方法，其中尤其值得重视的是罪犯家庭的参与，但总体上，对社区矫正还缺乏系统的科学统计和定量分析。在加拿大，社区矫正的内容主要是监督管理以及文化教育、就业培训、监督戒除毒品、烟酒和其他不良行为。其中，比较具有特色的是渐进式的监督管理机制，以及由专业人员提供的针对性罪犯和暴力犯的心理矫治措施。在方法论上，主要依靠政府的社区矫正机构提供服务，采用比较科学的风险评估和管理方法，有比较系统的统计数据，但来自社区和罪犯家庭的参与和支持还比较有限。

　　（6）目前中加在社区矫正发展水平上的最主要差距是法律制度上的差距。中国的社区矫正尚在发展初期，虽然经过近十年的快速发展，在试点城市中的社区矫正机构在数量上已经初具规模，有关的制度也已初步成形，但还仅有最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合发出的通知及一些行政法规和暂行规定。在2008年，江苏省已率先制定省一级的综合性文件，比较全面地规范社区矫正工作。但是，目前尚未形成关于社区矫正的专门立法，中国各地社区矫正机构的定位、有关部门在社区矫正工作中的分工和关系、社区矫正机构的人员和经费、社区矫正的适用对象、作出决定的程序和有关人士的权利义务等，均无法律规定，还有继续探讨的必要。在加拿大，社区矫正制度已有百年历史，有一套比较成熟的矫正制度立法，对上述问题都在法律上做了明确的规定。因此，在过去10年试点地区积累经验的基础上，中国发展社区矫正的当务之急是总结制度化的经验，研究制定立法以对社区矫正制度作出明确系统的规定。值得注意的是，近年已经有中国人大代表和法律专家提出过社区矫正立法草案。比如，上海著名律师徐晓青研究起草了一部“中华人民共和国社区矫正法”建议稿，并发表了简明扼要的说明。[28]作为社会律师，关注社区矫正这样的公共话题，并积极研究起草法律建议稿供立法机关参考，是十分难能可贵的。此后，第十届全国人大代表罗益锋等会同北京市朝阳区阳光社区矫正服务中心也在2006年提出“中华人民共和国社区矫正法”建议稿。[29]这些建议稿对促进立法都有积极的意义。至于采用何种立法模式，是制定包括监狱矫正和社区矫正在内的综合性矫正法，还是在监狱法以外制定专门的社区矫正法，尚可研究。

　　关于中加两国社区矫正的制度的上述区别，可以从两个方面加以认识：

　　一方面，两国的社区矫正制度的社会政治、经济和文化背景不同，即国情不同。中国实行的是具有中国特色的社会主义制度，又处于社会转型时期，有关社区矫正的基本理论、法律法规和政策精神都会表现出政治制度和社会转型的某些特点。加拿大的矫正制度在理论、法律和政策上体现出西方社会的价值观念和联邦制国家的分权原则。这些观念和原则根源于古老的基督教传统和加拿大的历史文化，特别是战后半个多世纪来持续进行的社会改革，又以高福利的社会政策和丰富的经济资源作为后盾，才能够付诸实施。中国在引进社区矫正后必须根据国情加以改造创新，而不可能照搬加拿大等西方国家的制度。

　　另一方面，虽然社会背景和制度上有很大不同，两国的社区矫正也有一些重要的相同或近似之处。两国的社区矫正机构都承担着维护社会安全和帮助罪犯复归社会重做新人的使命，承认和遵循基本的法制和公正的原则，承认和尊重犯人的基本人权并且力求使之与公共安全和被害人的权利相平衡。因此，两国在社区矫正的建立和发展中有许多原则、规范和实际经验可以相互借鉴。比如：两国均认为社区矫正是值得推广应用的监禁刑替代措施，是当代行刑制度改革的重要内容，符合刑罚经济和人道主义的要求，有助于解决监狱人满为患的问题，也有利于帮助服刑人员回归社会。两国均有意探讨国家如何在制度上和资源上保障社区矫正工作的开展，采用有效的方法评估和管理罪犯风险，在保障公共安全的前提下建立有利于对服刑人员提供有效的矫正、监管和其他服务的制度，并动员社会力量支持政府的社区矫正工作。由于存在这些相近之处，使实行社会主义的中国在社区矫正的许多方面可以同加拿大等西方国家交流，并吸收其先进经验。

　　在吸收、借鉴加拿大经验的基础上，对中加社区矫正制度的异同比较，尤其需要关注以下三个方面：

　　第一，在社区矫正的目的和基本原则上，两国都希望社区矫正的制度设计和实际运作能兼顾维护社会公共安全和帮助罪犯复归社会的双重目的，而且在具体案件中决定适用对象和适用条件时要以维护公共安全为第一优先考虑。即：在法律或政策上须规定批准适用社区矫正的对象应当具备何等条件，在审查个案时须规定犯人在社区服刑时应遵守什么监管条件，如果当局认为将某人交付社区服刑对于公共安全会发生难以控制的风险，则应当考虑采用监禁的行刑方式。但是，两国适用社区矫正的范围有极大的不同。在加拿大，被法院定罪的犯人只有大约30％被判处监禁刑。被交付联邦矫正机构（联邦监狱和社区矫正机构）监管的犯人总数中只有60％在监狱中服刑，另40％在社区中服刑。几乎所有在监狱中服刑的囚犯都必须通过有条件释放而经历社区矫正，才能完成服刑，恢复自由。[30]而在中国大陆，由于对绝大多数罪犯判处监禁刑，在监狱中服刑的罪犯只有大约2％到5％的人能够获得假释。所以，即使将被判处管制、缓刑、假释、监外执行、剥夺政治权利并正在社会上服刑的五种人一起计算，实际接受社区矫正的犯人也只占被定罪判刑的罪犯的很小一部分，均为低风险罪犯。目前，中国大陆接受社区矫正的犯人数目尚远远不到监狱服刑罪犯人数的十分之一。这种状况说明中国的社区矫正还只是处于初始阶段，具有很大的发展潜力。

　　第二，在机构管理、资源配备和工作制度上，两国都致力于设立专门的社区矫正机构，设法提供人力和财力资源，并依据法律实现程序公正，旨在贯彻相对统一的标准。在加拿大，由于实行联邦制，根据宪法规定的联邦与省的分权原则，采用联邦矫正系统和省的矫正系统相互独立的双轨制。因此，也就有了分别属于联邦和省管辖的社区矫正机构。联邦矫正局可以对全国各个大区的联邦监狱和假释办公室等联邦社区矫正机构发布指示，但是不能对各省律政厅的矫正部门及其管辖的省的监狱和缓刑办公室等省的社区矫正机构下达指令。联邦政府和省政府分别负责制定各自矫正机构的预算和人事制度，并各自负责提供资源。这一点，与中国大陆的情况完全不同。在中国，司法部负责从政策和法规上管理全国的社区矫正工作，为制定全国统一的标准提供了重要条件。但是，由于省市区三级地方政府负责设立当地的社区矫正机构，并负责配备工作人员、提供经费保障和办公设施，又必然导致工作中的地区差别。因此，只有在财政等基本制度上加以改革，或实行对贫困地区的专项补贴，才能真正贯彻全国统一的标准。此外，在加拿大，假释由独立的假释委员会（独立于矫正局和法院以外）通过法定的程序进行聆讯加以决定，而社区矫正的执行工作由矫正部门的专门机构承担，工作程序规范具体而明确。加拿大处理此类案件的决策过程对犯人、公众和被害人具有较大的公开性，犯人可以聘请律师参加。另外，有一套制度处理侵犯犯人权利的事件，有独立于矫正局以外的矫正调查员办公室处理犯人申诉。在中国大陆，由法院根据监狱部门意见决定是否准予假释，通常不经过开庭审理，而主要采用书面审理的方式。试点地区的社区矫正机构，基本上隶属于地方司法局管理，执行机构典型的组织形式是设置在基层政府内的专门的社区矫正中心。社区矫正与监狱矫正如何衔接，还有待研究。在有的地方，检察机关开始实行对社区矫正机构的监督，但如何监督也有待研究。总体上看，中国大陆的社区矫正制度发展尚未完全定型，社区矫正缺乏明确的法律依据，多数机构的定位还不够明确，人员和经费保障机制还有待改进，工作程序规范还在形成之中。在这些方面，中国大陆的社区矫正试点还存在许多亟待解决的问题。

　　第三，关于社区矫正的工作内容，两国都认为在实施对矫正对象的监管的同时，须提供以心理咨询、劳动技能培训、文化教育和社区劳动为主的矫治科目活动。但是，在监管的科学性和矫治的内容上，两国各有一定的特点。在加拿大，实行由紧而松的分阶段、多层次的有条件释放制度。整个矫正过程的个别化计划依据对犯人的风险评估，囚犯经过有陪伴临时释放、无陪伴临时释放、工作释放、日假释和完全假释，进入社区矫正，每一阶段都受到一定程度的监管并接受规定的矫治科目。加拿大的矫正内容不包括对犯人进行认罪服法的思想教育，不认为劳动是矫正的手段，而偏重于心理矫治和就业技能培训。在中国大陆试点地区，犯人一般直接在法院定罪判刑后或法院裁定假释后直接进入社区矫正，由监狱向社区矫正中心办理移交，即使有过渡也是在监狱内于释放前完成。社区矫正与监狱矫正一样，较注重思想教育，包括法制意识和道德观念的培养，较为普遍地要求犯人从事一定时间的社区劳动，同时也向他们提供适当的文化和工作技能培训。由于中国大陆的体制特点和政府对试点的重视，有部分试点地区的社区矫正中心报告，社区服刑人员中就业和就学的比例高达70％以上。这表明这些地区的社区矫正试点确实得到了社会的有力支持，包括公有和私有企业以及各级学校的支持帮助。这一成就，在西方社会尚难以取得。但是，在中国，由于社区矫正的适用仍基本限于五类低风险罪犯，同加拿大的社区矫正在矫正的成效上还难以比较。

　　结论

　　随着国力的不断增长和国际地位的日益提高，中国在法制建设上取得的进步也更加受到国际社会的关注。世界关注中国，中国也关注世界。在进入新世纪后不久，中国大陆在矫正领域中开展的改革，当以社区矫正的试行和推广在国际上最为引人注目。此项改革与积极开展对外交流有关。但是，这一改革的动力主要来自于中国社会人文环境的变化和矫正制度的实际发展需要，吸收外界先进经验和开展国际合作只能对改革起到协助和促进的作用。

　　在现代社会，对罪犯的社区矫正是对传统自由刑的一项主要改革。社区矫正的实践源远流长，在西方国家可以追溯到19世纪。[31]加美等西方国家的社区矫正制度已相当成熟，而且普遍适用于被判处自由刑的罪犯，已经真正成为与监狱矫正并驾齐驱、相辅相成的自由刑的主要执行方式之一。但是，在加美等国依然存在对社区矫正制度和实践的各种争论，有关的法律、政策和实践也还要接受检验和修正。[32]同样，中国刚刚引进、建立的社区矫正制度也需要经受长期的检验和调整。

　　在过去10年中，中国的社区矫正从无到有，从引进概念到自主创新，从几个街道的试点扩大到全国25个省市的推行，发展速度之快令人振奋。从中国目前的试点情况看，综合性社区矫正立法的时机已经到来。这部法律的颁布，将标志中国的社区矫正制度基本完成本土化的过程。而这部法律的实施，将成为中国矫正制度在21世纪重大创新的标志，推动从以监禁刑为主的制度向监禁和非监禁刑并行的制度转型，进一步实现刑罚制度的现代化和人道化的目标。




【作者简介】
杨诚，单位为加拿大刑法改革与刑事政策国际中心高级研究员，汕头大学法学院教授，北京师范大学讲座教授，法学博士。


【注释】
[1]联合国在成立后不久就开始关注刑事司法领域，在上世纪50年代开始制定通过了《囚犯待遇最低限度标准规则》等国际标准。但是，中华人民共和国恢复在联合国的席位后，到中共十一届三中全会召开后的。1980年，才开始参加联合国在犯罪预防和刑事司法领域中的活动。参见许景峰主编、王立宪、郑勇副主编：《联合国预防犯罪和刑事司法领域活动与文献纵览》，时任司法部部长蔡诚撰写的“序言”，法律出版社1992年版，序言第1—2页。
[2]笔者在加拿大刑法改革与刑事政策国际中心负责中加刑事司法技术合作项目十余年，曾应中国监狱学会等单位邀请，在1998年至2007年会同加拿大矫正部门的官员多次访华，考察京津沪穗浙等地的监狱和社区矫正试点。对京沪等地开展的社区矫正试点工作，参与过交流活动的加拿大专家一直都十分关心和支持。参见加拿大刑法改革与刑事政策国际中心：《矫正工作通讯》中文本，2007年第1期；2005年8月，联合国人权事务高级专员、原加拿大最高法院法官Louise Arbour女士访问北京市朝阳区阳光社区矫正中心。参见北京市朝阳区阳光社区矫正服务中心成立一周年（2005—2006）年报，第14页、第27—28页。
[3]中国国内对法律移植的研究，参见何勤华主编：《法的移植与法的本土化》，法律出版社2001年版。欧美的研究参见以下论著：Mattei，U．，1994，“Efficiency in Legal Transplants”，International Review of Law and Economica，14，3－21；Schauer，F．，2000，“The Politicas and Incentives of Legal Transplantation”，Paper provided by Center for International Development at Harvard University，No．44．Hesselink，M．W．，2001，The New European Legal Culture，Kluwer：Deventer。
[4]参见第19届亚太地区矫正管理者会议论文《加拿大：关于当代矫正问题的国家报告》，1999年印发。
[5]笔者在2000年春节期间应上海市监狱学会之邀，在提篮桥监狱举办讲座，介绍加拿大“渐进式有条件释放制度”，即阶段性的假释制度，主张在国内广泛实行社区矫正。上海监狱系统约200余名干部与会。赞同者为绝大多数，但也有表示反对者，气氛十分热烈。
[6]刘强：《上海社区矫正的发展与评价》，《法制论丛》2002年第6期。
[7]笔者于2004年10月18日带领国际中心代表团，在中国监狱学会和上海市社区矫正办公室代表陪同下，到上海市徐汇区斜土街道办事处参观社区矫正设施。当时，由该街道办事处党工委书记陈晓向代表团介绍了上述情况，参见《接待加拿大刑法改革与刑事政策国际中心代表团发言提纲》。
[8]转引自http：//www．chinalawedu．com/news/1135451008．htm，2004年3月5日。
[9]转引自http：//www．hy148．com/Article__Show．asp？ArticlelD=66。
[10]转引自http：//www．chinacourt．org/html/article/278995．shtml，2007年12月18日。
[11]包括司法部直属燕城监狱及京沪穗浙等地的普通监狱、少教所和女子监狱及社区矫正机构。
[12]中方王增铎、兰洁、徐浚刚和加方杨诚主编：《中加矫正制度比较研究》，法律出版社2001年版。中方王珏、王平、加方杨诚主编：《中加社区矫正概览》，法律出版社2008年版。《加拿大罪犯风险评估与管理》系译著，定于2008年内出版。在实施对华法制合作项目的各国，加拿大是迄今唯一与中国合作出版了此类矫正书籍的西方国家。
[13]比如，英国曾邀请中国司法部的研究人员赴英考察少年司法，提供了英国对少年犯适用的假释、缓刑和社区服务等“替刑”制度。参见王运生、严军兴：《英国刑事司法与替刑制度》，中国法制出版社1999年版。在2005—2007年，美国、挪威、澳大利亚等国学者曾来华参加社区矫正研讨会。
[14]随着中国实力的提升，在发达国家对华合作中，原本单向的“技术援助”（technical assistance）正在向双向的“技术合作”（technical cooperation）转变。
[15]转引自陈传法：《法律移植简论》，载何勤华主编：《法的移植与法的本土化》，法律出版社2001年版，第3—17页。
[16]加拿大是第一个通过政府资助的技术援助项目支持中国在上世纪90年代创建法律援助制度的国家。自1997年开始，国际中心就与中国司法部开始这一领域的合作，在1998年经两国政府批准启动同司法部法律援助中心的法律援助立法研究项目，合作成果受到两国政府高层充分肯定。有关文献参见宫晓冰主编，杨诚、郑志文副主编：《各国法律援助理论研究》，中国方正出版社1999年版。在此基础上，2004年，两国又启动中加法律援助及社区法律服务项目。这一耗资5百万加元的双边项目将于2008年下半年结束。
[17]比如，笔者作为加拿大代表团成员参加中加双边人权对话时，就曾参与讨论矫正改革合作。中国司法部监狱管理局的代表也曾参加对话。中加的多边对话曾专门讨论过囚犯人权保护这一矫正专题。参见《中加挪人权研讨会举行就囚犯人权保护等交换意见》，载新华网http：//news．xinhuanet．com/zhengfu/2003—1 2/11/content_1225423．htm。
[18]转引自中华人民共和国政府和加拿大政府建立外交关系的联合公报（1970），载http：//news．xinhuanet．com/ziliao/content—1216971．htm，2003年12月6日。
[19]2001年10月25日，在国际中心和中国政法大学刑事法律研究中心于北京召开的“中加批准与实施人权公约国际会议”上，加拿大大使柯杰代表加拿大政府致辞称：“在上周与克雷蒂安总理的会见中，江主席就加中在法律与司法领域进行的合作给与了高度赞赏。”
[20]美国对华法制合作主要通过福特基金会等非政府组织进行。福特基金会是最早向中国提供法制领域协助的外国机构，早在1983年就通过中美法学教育交流计划。该计划为当时法律教育断档20年的中国培养了200多名法律专家，影响深远。其中，相当一部分人已经成为国内各大法学院的负责人，有的在司法机关担任领导职务。
[21]关于加拿大的矫正立法情况。参见杨诚：《加拿大矫正立法的改革》，《罪犯与改造研究》1999年第4期。
[22]参见中国监狱学会：《中国监狱学会代表团赴加拿大访问的情况报告》2003年11月。
[23]吴宗宪、陈志海、叶旦声、马晓东：《非监禁刑研究》，中国人民公安大学出版社2003年版。
[24]刘强主编：《各国（地区）社区矫正法规选编及评价》，中国人民公安大学出版社2004年版。
[25]翟中东主编、高文副主编：《自由刑变革——行刑社会化框架下的思考》，群众出版社2005年版。同年发表的还有何显兵：《社区刑罚研究》，群众出版社2005年版。
[26]张传伟：《我国社区矫正制度的趋向》，中国检察出版社2006年版。此外，还有一批未发表的研究成果，包括有关社区矫正的学位论文。比如，笔者在澳门指导的硕士生赵军在2006年通过的硕士论文《中国社区矫正制度研究》等。
[27]荣容、肖君拥主编：《社区矫正的理论与制度》，中国民主法制出版社2007年版。
[28]载http：//www．xuxiaoqing．com．cn/kyyd/sqjz_01．asp。
[29]荣容、肖君拥主编：《社区矫正的理论与制度》，中国民主法制出版社2007年版，附录六《建议尽快颁布“社区矫正法”》，第386页。
[30]Correctional Serice Canada，“The Safe Return of Offenders to the Community－2004．Statistical Overview April2004”． http：//www．csc－scc．gc．ca/text/faits/safe－return2004/safe－return－2004_e．shtml。
[31]Edward W．Sieh，2006，Community Corrections and Human Dignity，Sudbury，Massachusetts：Jones and Bartlett Publishers．
[32]比如，美国俄勒冈州1977年通过该州第一部社区矫正法以后，历经实践经验积累和立法争论，在1995年对该法作了重大修改。在加拿大，1992年颁布的《矫正和有条件释放法》在实施初期中则需要经历定期评估，对某些高度危险罪犯作出假释和社区矫正的决定更是公众和学界争议的话题。