土地承包权行政争议案

2006年12月25日

作者　浙江厚望律师事务所方桂法

有个颁发给上几亿人的证件，没有发证的法律的依据，对侵犯证件行为也找不到法律依据来制裁，这是多么奇怪的事情。这事情就在打官司的过程中呈现出来了。

这个证就是《土地承包权证》，打了官司之后，随着关于农村土地承包权相关法律、法规和规章的颁布和实施，这件农村土地承包权行政争议的案件也将成了法制建设进程的见证。今天，把这案件搬了出来，感觉到五粮醇香味正浓。

案件源于门前通路

这个案件的委托人是浙江省兰溪市北向山脚下的一个农民，名叫钱国平，他为了解决门前通路问题，与市政府打起这场土地承包权争议官司。

那么，为什么解决门前通路要与市政府打官司呢？原来钱国平门前有一块承包田，大概八十公分宽，横卧在钱国平房子门前和村公路之间，在钱国平几户人家建造房子抬高屋基和村做公路抬高了路基后，这块承包田成了他们门前跨不过的一条坎，截断了钱国平大门和公路之间的通行。

这块位于钱国平门前的承包田， 在我国实行土地承包责任制时，由村经济合作社发包给了同村民小组的钱道行户，位于地名叫农家下的地方，总共是55市斤产量（相当于0.03亩），田北面是钱国平、钱三星几户人家的房子，南面是通村公路。在1996 年，钱国平为了门前通路曾托承包组长去协商,钱道行要求用承包田来调换，并补偿每平方米 200 元,结果未成。后来又协商多次，也无结果。

1998年，市第二轮农村土地延包开始，钱国平村所在的第六承包制组在11月份召开土地延包村民会议。会议上，经村民同意决定留取地名为农家下的承包田，用于公益事业和农户建房。接着，农户按照会议决定签订了《提取机动田协议》，协议明确提留了村前农家下承包田，提留农户可以在建房等方面提供优惠。当时，钱道行的协议也明确了提留村前农家下207市斤产量的田，在提留协议上用括号明确了门口田55市斤被提留，该协议内容有村经济合作社的印章，没有钱道行 的签字。同年11月份，在村经济合作社的削产量清单上，明确削除了55市斤产量的承包田。

在第二轮农村土地延包期间，钱道行刚好是村民小组会计。1998年10月1日，钱道行以村民会计的身份领到全小组的空白《土地承包权证》，并授权全小组的证件都由他来填发。在这样的情况下，钱道行对存有矛盾的钱国平和钱三星起了报复的心，在农家下这块被村留取的55市斤承包田中，把正好位于钱国平和钱三星门前的38市斤产量部分填入了《土地承包权证》。1999年3月24日，钱道行同样把这38市斤产量的承包田填入了《耕地承包合同》，并依旧种起了庄稼。

2000 年 3 月 , 钱国平再次提出要求乡、村处理 ,要求把钱道行的承包田用来做路。对此，乡、村做了一些工作，但钱道行提出承包田是他的，提出做路要补偿每平方米 2000元的不可思议的价格。

2001年6月4日，钱道行依提留协议规定享受了协议规定的优惠。同年 9 月 20 日，钱国平要搬移一些建筑装饰材料到房子去 ,在承包田上填放石块。钱道行夫妇看到了之后，扛来一桶人粪尿，泼在了钱国平的门口和填路的石块上。11 月，钱国平申请乡基层法律服务所解决，说明承包田己被村留取，工作人员告诉他，要确认承包田的权属，叫他去法院解决。

艰难论证和取证

有门无路，门前公路可望而不可即，钱国平夫妇怒火冲天，不管多少代价，一定要解决这块心病。2002年1月，经过熟人介绍，来律师事务所找到了我，来问我一个究竟。

我听了他的诉说后，觉得门前通路问题要从法律角度解决出来比较困难。如果通过民事诉讼解决，请求对方当事人让道通行，也是一条途径。问题是对方当事人不是合法的土地承包使用人，根本不存在向他请求让道通行的问题。那么，钱国平提出的对方当事人证件的合法性有问题，是否有权提出对该证件合法性进行论证呢？首先，钱国平不是行政相对人，当然不能以行政相对人提出诉讼。那么，是否可以作为不动产相邻人提出行政诉讼呢？不动产相邻人提出行政诉讼应当是不动产的相邻双方，钱国平的房子的土地使用权是不动产物权，但行政相对人的土地承包经营权是物权还是债权，在当时的理论界是有争议的，许多学者认为土地承包权是依土地承包合同而产生的债权。因此，要作为不动产相邻人提出行政诉讼，理论上还是理不顺的，但是可以试试。经过一番论证后，与钱国平说明了情况，认为你的通路确实是个问题，但要从法律上解决问题比较难。而且，通过行政诉讼途径解决，面临的是与市政府打官司的问题。

钱国平听了我的介绍后，认为从1998年造房子以来都没有把事情解决掉，不管有多难，他都要打这个官司。经钱国平同意后，案件准备接下来。但是，该诉讼面临的最大问题是取证，因为《土地承包权证》是颁发给相邻土地承包人的，没有《土地承包权证》，怎么能证明行政机关颁发给他证件呢？又怎么知道这38市斤承包田写入《土地承包权证》呢？还有，这38市斤的承包田是否已经提留了呢？这些都是钱国平听说的，但要把听说的这些事实搬到法庭上去，都需要把证据固定下来。

为了更好的了解情况，要求钱国平把《土地承包权证》和《耕地承包合同》的样本带过来看看。很快，钱国平就拿来了这两份东西。

我翻开一看，这个证件是依据中央中办发[1997]16号和浙江省省委办[1997]70号政策依据颁发的，颁发单位是市人民政府的印章。这一下，让我感觉到中央那么重视农村工作，农村的法律规定为什么那么滞后于中央政策呢？行政法要求行政机关作出行政行为应当有法律依据啊，可是那么重要的一个行政行为却没有法律依据呢？看来，这个发证的行为事实依据和法律依据都成问题的。

看了之后决定去钱国平村和乡里取证。2001年12月4日，前往了钱国平村上，在钱国平的带领下，找到了村会计。我向村会计说明了来意，他就把我们带到了村办公室，向我们提供了分户的市农村《耕地承包合同》、村第二轮土地延包产量调查表、提取机动田协议和村现金收款凭单。

我在查看这些材料时发现，位于钱国平两户门前的38市斤产量承包田确实写在了《耕地承包合同》上，而且颁发了《土地承包权证》，农家下的55市斤的承包田确实被提留，钱道行也享受了被提留后的优惠政策。看了后，我提出要求复印，当时村会计以复印不方便为由拒绝了，但最后同意我摘录，我就摘录了这些材料的相关内容。

取到这些材料后，我感觉到钱国平所说的应当是真实的。但行政机关有没有给钱道行颁发《土地承包权证》还是一个问题，因为从合同中的证号只能说明一个发证的线索而已，以什么机关颁发给证件，证件的内容是什么，都是不明确的。至于，对农家下的55市斤承包田已经被提留，也只是划了一个粗线条。我后来到乡政府调取相关材料，可是也不能如愿。

在这样的证据情况下去法院立案，考虑到当时行政案件在司法实践中操作的特殊性，肯定会遇上难以克服的困难。于是，我与钱国平商量，是否先从行政复议开始，钱国平说由我来定。

敲开司法救济大门

在与钱国平谈定后，我决定先提起行政复议。于是，我决定用他人的《土地承包权证》做样本，证明发证的主体是县级市市政府，用村里摘录的《耕地承包合同》上的《土地承包权证》的证号作为行政机关已经作出发证行为的依据，用其他证据证明承包田提留的事实，在2002 年 1 月 14 日提出申请行政复议，以期打开门前通路的司法救济大门。

我们提出复议申请，基本上就事论事，说的是该承包田已被村留取，不能再给提留的承包田发这个证。复议申请认为 , 1993年，时任承包组会计的第三人钱道行，利用填发《耕地承包合同》和《土地承包权证》的方便，把已被村留取的农家下钱国平门前的承包田填入了《耕地承包合同》，并取得了《土地承包权证》。该行政行为的作出影响了申请人门前通路的正常通行，侵犯了相邻权益，请求撤销《土地承包权证》中对38 市斤产量承包田所发的证。

复议办公室的案件受理人员接到该案后，他与我说了这样一个事情，他说他曾注意到过这个《土地承包权证》没有法律依据的问题。同时跟我说先把案件放他们那里起。这样，我怀着希望走出了复议办公室。

过了几天，电话打过来叫我过去一下。我过去后，他问我什么时候知道相邻方做了《土地承包权证》，我说在我去钱国平村里调查到钱道行《耕地承包合同》的时候。他看了复议期限没有过，决定立案，并给我送达了第10号受理通知书。

拿到受理通知书的我，心里掉下了一块石头，立案问题解决了，土地承包权是一种物权得到了复议机构的认可，作为不动产相邻人提出的复议顺利的通过了立案。

很快，市政府在期限内作了答辩，认为发证的行为是根据《乡土地延包工作的实施意见》及土地承包权证发放程序的规定，发包依法将土地发包给第三人，第三人的土地并未在第二轮发包中留取，并且第三人于1996年4月20日就签订了《关于钱国平房屋出水与钱道行田的协议》，已就有关问题做了处置。

2002年3月14日，复议机关经审理后作出决定，认为市政府颁发的《土地承包权证》事实清楚，依据充分，决定维持。并指出不服复议决定可以在收到决定书之日起十五日内向人民法院起诉。

行政复议解决了立案问题，并取得了市政府作出行政行为的相关证据，发现了发证案件中的更多问题，了解双方的争议点，为进一步提起行政诉讼奠定了坚实的基础。因此，虽然结果失败了，但确确实实过了一个坎。

搞定门前通路

经过复议取得了相关证据，也在复议书中指明司法救济途径，进入司法途径解决门前通路问题已经打开大门。于是，我决定案件的办理重心作出转移，着重进行颁发《土地承包权证》的实体和程序的审查上，从行政行为的法律、事实依据和程序全面的提出该发证行为存在的问题。

2002年3月25日，对该土地承包权争议案件向法院提出了行政诉讼。4月29日，被告市政府作出答辩，同时市法制办和市委农业和农村工作办公室的工作人员多次上门做原告的工作，并提出了一些协调方案，最后还是没有达成一致意见。

同年5月23日8时20分，土地承包权行政争议案如期在市法院第8审判庭开庭审理，被告除复议时的提出的答辩意见外，还提出禁止提留机动田和提留机动田必须履行相关程序为由，认为承包田未提留；认为提出该承包田原告已经知道由第三人种植二年多未提出诉讼，起诉期限超过；认为原告以行政争议为由诉请法院解决民事纠纷不妥。

我针对被告答辩和庭审中的意见，认为被告市人民政府在1998年10月1日发给第三人的《土地承包权证》没有法律和事实依据，程序违法，并指出了如下理由:

第一、发证依据的是党的政策和被告称的《乡土地延包工作实施意见》及土地承包权证发放程序的有关规定，但政策不是法律依据，下级政府的《乡土地延包工作实施意见》更不能作为上级政府作出行政发证的依据，土地承包权证发放程序的有关规定也没有明确什么文号的文件和具体的条款。因此，该发证的行为无法律依据可依。

第二、土地没有被承包，颁发土地承包权证没有事实依据可依。给予发证的38市斤产量承包田已被村留取规划为通路是客观事实，原告已经向法院提供了该土地已经被提留的大量证据。

第三、本案是村在承包期限到了之后的提留，而不是承包经营期间承包户之间的调整，被告在庭审中提出原则禁止提留机动田和提留机动田必须履行相关程序的规定不适用本案事实，无法说明该38市斤产量承包田未提留的事实。

第四、被告认为相邻权益已得到处置，不能再提出诉讼的意见不成立。依据司法解释的规定只要涉及相邻关系的相邻人就有权对行政相对人作出的行政行为提出审查， 同时被告所指相邻关系协议只涉及到众多相邻权益的一种——滴水关系。

第五、本案未过起诉期限。首先，本案是经过行政复议的案件，复议决定书指明了司法救济期限是15日，原告没有超过该期限提出了行政诉讼。同时，被告混淆了第三人种植和行政行为的概念 ,种植行为不是被告的行政行为 ,发证的行为才是行政行为，原告是聘请律师在 2001年12月4日通过调查发现《耕地承包合同》上的发证的线索，才知道已经作出行政行为的，按这个时间算也没有超过起诉期限。

第六、原告以行政争议为由诉请法院解决民事纠纷没有不妥，有错必纠是条古老的原则，何况是人民政府呢？老百姓的事，总得有人来管啊！

经过一个上午的开庭，庭审总算结束了，但被告做各方面的协调工作却加紧了速度。庭审后，经过市法院、法制办、农办、乡政府一个多月的工作，最后听钱国平打来电话说已经协调掉了，门前的38市斤产量的承包田已被村收回，门前通路问题也解决了，但是第三人的问题没有彻底的处理好。

同年6月25日，市法院下了撤诉裁定，准予原告撤回起诉。

盼来农村法制的健全

门前通路解决了，诉讼也了结了，一起多年来难以解决的门前通路官司，终于敲开了司法救济的大门，并且得到了一个结果，文章本来应当到此告结，但我认为代理这一案件后留下的最大遗憾不是案件本身，而是农村土地承包法制的缺位，农村土地承包法制太滞后于中央政策了。就是这个原因，针对全国土地承包经营权所颁发的证件没有法律可依，发证的行为没有法定的操作程序，出现了擅自改动《土地承包权证》的行为没有法定的法律责任，管理《土地承包权证》没有法定的行政部门，实在是太可怕了。

案件结束后的二个月，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于２００２年８月２９日通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，决定自２００３年３月１日起施行。并在该法中授权各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本法，结合本行政区域的实际情况，制定实施办法。终于，农村土地承包法用法律的形式对土地承包中涉及的重要问题作出规定，这对于保障亿万农民的根本权益，促进农业发展，保持农村稳定，具有深远的意义。

2003年10月9日，农业部根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定制定了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，从2004年1月1日起实施。该规章对《土地承包权证》的法律地位，职能管理部门，申请、变更、补发证件的程序及颁发农村土地承包经营权证主体等问题都作了明确的规定。钱国平提出的土地承包权行政争议案件中出现的《土地承包权证》没有法定的定位，《土地承包权证》的管理和颁发没有法定的职能部门，发证等事项没有法定的程序的众多问题将成为历史。

2006年9月30日，浙江省第十届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过了《浙江省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》，并将自2007年1月1日起施行。这部根据《中华人民共和国农村土地承包法》等法律、法规，结合本省实际，制定的地方性法规，专章规定了土地承包经营权证的管理，除了农业部《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定已经明确的内容外，结合本省情况补充了县级以上人民政府行政主管部门和乡（镇）人民政府对发现已经颁发的土地承包经营权证与承包地的位置、面积不符的组织核实、依法办理更正手续的责任。同时明确了任何组织和个人不得擅自更改土地承包经营权证的内容，如有违反该规定，县级人民政府主管部门应当责令限期改正；逾期不改正的，对直接责任人员处以一千元以上一万元以下的罚款。有了这样的规定，解决了象钱国平对《土地承包权证》问题投诉无们的尴尬，钱道行擅自修改《土地承包权证》得不到应有的法律制裁的遗憾。

农民这一弱势群体不能投诉无门，解决农民农村问题应当有畅通的渠道，这是保护农民权益的第一步，且是最关键的一步。新的一年快要来了，浙江省关于农村承包经营权这样一部全新的地方性法规即将实施，我衷心期望农村的问题应有更多的解决途径，在良好的法制环境下构建一个和谐的新农村。

裁判文书

金华市人民政府复议决定书

（2002) 金政复决字第10号

申请人钱国平，男，39岁，汉族，住兰溪市白沙乡上李行政村蒋塘自然村。

委托代理人方桂法，浙江金正大律师事务所律师。

被申请人兰溪市人民政府。

法定代表人周益民，市长。

第三人钱道行，男，成年，汉族，住兰溪市白沙乡土李行政村蒋塘自然村。

申请人不服被申请人发给第三人 3307192508151 号农村集体土地《承包权证》 ( 以下简称《承包权证》)，于 2002 年 1 月 14 日向本机关申请复议，本案现已审结。

申请人称，1998年10月底，申请人与第三人所在的上李村第六承包组多次召开第二轮土地延包村民会议，通过了留取位于农家下的承包田(位于申请人房屋与公路之间)用于村中公益事业和农户建房的决定。 1999 年 3 月初，时任承包组会计的第三人，利用填发承包合同和承包权证的方便，把已被村留取的农家下承包田填进了自己的承包合同，并据此取得了3307192508151 号《承包权证》。该发证行为严重影响了申请人的正常通行，侵犯申请人的相邻权，请求本机关撤销 3307192508151 号《承包权证》。

被申请人答复称，第三人钱道行户家中共有 4 人，根据《白沙乡土地延包工作实施意见》及土地承包权证发放程序有关规定 ,1999年 3 月，白沙乡上李行政肘经济合作社依法将村 2.18 亩土地 ( 包括农家下承包回 ) 发包给第三人。该村在土地发包过程中未通过留取位于农家下的承包田用于村中公益事业和求户建房的决定，而且第三人与申请人早在1996年 4 月 20 日就签订了《关于钱国平房屋出水与钱道田的协议》，已就房屋与承包田的有关问题进行了妥善处置。因此被申请人发给第三人第3307192508151 号《承包权证》，认定事实清楚，依据充分，程序合法，请求本机关予以维持。

本机关经审理认为，被申请人发给第三人第3307192508151 号《承包权证》，认定事实清楚，证据充分，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定予以维持。

申请人不服本复议决定，可在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。

金华市人民政府

二○○二年三月十四日

浙江省兰溪市人民法院行政裁定书

（2002）兰行初字第07号

 原告钱国平，男，1964 年 3 月 8 日出生，汉族，农民，住兰溪市白沙乡上李行政村蒋塘自然村。

委托代理人吴永莲，女，1967 年 6 月 26 日出生，汉族，农民，住址向上，原告之妻。

委托代理人方桂法，浙江金正大律师事务所律师。

被告兰溪市人民政府 , 住所地兰江办事处府前路 81 号 。

法定代表入用益民，市长。

委托代理入吴哲华，兰溪市人民政府法制办干部。

第三人钱道行，又名钱道营，男，1953 年 2 月 17 日出生，汉族，农民，住兰浮市白沙乡上李行政村蒋塘自然村。

原告在国平与被告兰溪市人民政府、第三人钱道行土地承包权行政 争议一案，原告向本院提起诉讼，本院已依法受理。在审理过程中，原告申请撤回起诉。

经审查，本院认为原告钱国平撤回起诉的申请，意思表示真实，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第十项之规定， 裁定如下 :

准许原告钱国平撤回起诉。

本案受理费 40 元（已减半） 、其他诉讼费 100 元 , 由原告负担。

审判长  朱忠海

审判员  潘骏骥

审判员  唐飞京

二○○二年六月二十五日

代书记员  金晓英