政府信息公开制度运行状态考察——基于2008年至2010年245份政府信息公开工作年度报告

【出处】《法学》2011年第10期
【摘要】根据对88个行政机关在2008年至2010年期间公布的245份政府信息公开工作年度报告的分析，政府信息主动公开无论是在公开数量还是在公开内容方面都已经成为信息公开制度中的首要机制。依申请公开的真实性和有效性应予承认。绝大部分公开申请都得到了行政机关的同意。“事实操作性理由”而非“法定不予公开理由”是行政机关作出拒绝公开申请决定的主要原因。行政复议是信息公开领域的主要法律救济机制，行政诉讼的数量与活跃程度正逐年提高。
【关键词】政府信息公开；年度报告；主动公开；依申请公开；法律救济
【写作年份】2011年


【正文】

　　自《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）2008年5月I日施行以来，全国各级行政机关已公布了成千上万份政府信息公开工作年度报告。这些年度报告提供了关于政府信息公开制度实际运行状态的丰富数据。本文通过筛选、统计和解读年度报告样本中的相关数据，试图勾勒出我国政府信息公开制度运行状态的现实图景。

　　本文的数据收集范围包括国务院27个组成部门，内地31个省级政府以及30个市县政府在2008年至2010年期间所公布的年度报告，共计245份。30个市县政府包括沈阳、吉林、阜新、广州、南京、温州、嘉兴、连云港、丽水、河源、宁德、成都、玉溪、六盘水、青岛、济宁、邯郸、承德、长沙、太原、宜昌、十堰、南阳、萍乡、滁州、开封、永州、西安、西宁以及通辽。这些市县样本是从内地200个主要市县中按照特定方法随机选取产生的。选取方法遵循两条原则：第一是地域原则。本文采用世界银行对中国内地的区域划分方法，即东北、东南、西北、西南、环渤海以及中部地区，以某一区域中候选市县总数为基数，按照15％的比例，确定该区域内应选样本的数量。[1]第二是社会经济发展原则。本文采用《中国城市竞争力报告》中所提出的“综合竞争力”的概念作为衡量某一市县社会经济发展的主要指标，在遵循地域原则的基础上，选取不同社会经济发展水平的市县样本。[2]在遵循这两个取样原则的基础上，所有样本都是随机选取产生。数据收集工作于2008年至2010年的每年4月底展开。数据收集的主要方式是访问有关行政机关的官方网站，下载其年度报告。在每年数据收集期内，一些行政机关的年度报告并无法在其官网上获得。[3]由于本文的数据收集和分析工作是逐年完成的，因此，即使这些行政机关的年度报告在当年的数据收集期后能够在其官网上获得，本文也不再将其纳入当年的数据分析范围。

　　一、主动公开的政府信息

　　（一）主动公开政府信息的数量

　　2008年至2010年，中央各部委年平均主动公开政府信息数量分别为11081条、25045条和30073条。[4]省域年平均主动公开信息数量分别为462581条、771480条和1121989条。[5]省级政府年平均主动公开信息数量分别为67325条、79307条和122362条。[6]市域年平均主动公开信息数量分别为163216条、148056条和135624条。市县政府年平均主动公开信息数量分别为42957条、57657条和42715条。整体而言，在中央部委、省域以及省级政府层级，行政机关主动公开政府信息数量在3年间保持稳定的增长。而在市域层级，主动公开信息数量呈现出稳中趋降的态势；在市县政府层级，主动公开信息数量在2009年到达峰值后，于2010年基本回落至2008年的水平。在这些反映主动公开信息数量整体发展趋势的平均数据背后，每一个行政机关或行政区域无论是在主动公开的数量还是变化率方面都有其独特性，甚至彼此之间表现出较大的差异。例如，在中央部委层级，2009年财政部主动公开了约242000条政府信息，较上年增长约1110％；而同期国家人口和计划生育委员会主动公开了226条政府信息，较上年减少了77.31％。在省级政府层级，2009年，四川省政府主动公开了202199条政府信息，较上年增长163.77％；而同期西藏自治区政府主动公开了11424条政府信息，较上年减少26.60％。

　　对于主动公开信息的数量变化的原因，第一，某些行政机关在《条例》施行当年集中主动公开了往年“积压”的大量政府信息，从而导致其在2008年主动公开的信息数量激高，而后回落。例如，福建全省行政机关在2008年一次性主动公开了在2003年至2008年间产生的417575条政府信息。2009年，福建全省行政机关主动公开的政府信息仅是在2009年新产生的政府信息，共计282966条，较之上年减少32.24％。第二，新的信息公开手段的运用可能导致行政机关主动公开信息数量的增加。例如，阜新市政府官网在2009年投入使用，这使得该市政府在2009年前7个月主动公开数量就较上年全年增长42.81％。第三，新的政府工作事项纳入主动公开范围也可能导致主动公开信息数量的增加。例如，2009年财政部实现了全国彩票销售情况、全国国有及国有控股企业经济运行情况按月公开以及全国税收增长结构性分析按季公开，这从一定程度上使财政部当年主动公开信息的数量较上年有了较大增长。

　　另外，对所谓“政府信息”定义的不同理解也有可能导致行政机关在编制年度报告时采用不同的统计口径。《条例》第2条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”这一定义偏重于性质描述，难以作为统计主动公开信息数量的操作性标准。例如，行政机关召开记者招待会，通报某公共事件并答记者问，这期间主动公开政府信息数量应该如何统计？大多数年度报告只是公布了主动公开信息的数量，并没有提供具体的统计口径。另外，如果某条信息原是由社会组织制作公布，仅涉及社会经济事务，行政机关出于便民的目的转载公布，那么这条信息是否应算作“政府信息”？只有少数行政机关认识到了这个问题，并在其年度报告中作出了说明和区分。例如，2009年上海市政府就开始将所谓“服务类信息”与“政府信息”区别统计。2010卫生部也对“主动公开信息”和其中“进入政府信息公开目录”的信息予以区别统计。

　　（二）主动公开政府信息的内容

　　行政机关主动公开的政府信息最常涉及的是法律法规、规划、统计数据、财政和社会公共资金、行政收费、政府采购、行政许可、城乡建设、社会政策、公共紧急事件、监督检查以及内部机构和人事管理等事项。虽然不同的行政机关主动公开的政府信息的具体内容存在较大差异，但主动公开政府信息仍可大致分为“常规信息”和“动态信息”两类。常规信息一般涉及行政机关内部组织结构和职权划分、法律法规和政策性文件、规划以及统计数据等；动态信息一般涉及行政机关具体的管治行为。因为常规信息所涉及的政府工作仅是整个政府工作的一小部分，而且大部分常规信息应已在《条例》施行当年一次性公开，所以，在理想情形下，常规信息作为主动公开中的“例牌”，其所占比例应逐年减少，并稳定在一个低于动态信息所占比例的水平。就年度报告样本所反映的情况而言，主动公开的内容结构总体来说还是令人满意的，并与前述的理想状态基本一致。在中央部委层级，2008年常规信息的平均比例为18.78％,2009年减少到16.60％,2010年为16.26％；在省域层级，2008年常规信息的平均比例为27.19％,2009年减至17.90％,2010年为17.69％。常规信息所占比例的下降与动态信息比例的上升反映出行政机关在集中主动公开了历年“积压”的常规信息后，将主动公开的工作重点逐渐转移到了那些直接涉及政府管治的“一线”工作和社会公众普遍关心、涉及人民群众切身利益的事项上。

　　二、依申请公开的政府信息

　　（一）申请公开政府信息的数量

　　2008年至2010年期间，中央各部委年平均收到信息公开申请数量分别为44件、84件和75件；省域年平均收到信息公开申请数量分别为6905件、15134件和8855件；省级政府年平均收到信息公开申请数量分别为2012件、6723件和2191件；[7]市域年平均收到信息公开申请数量分别为13894件、44991件和51001件；市县政府年平均收到信息公开申请数量分别为13757件、66399件和137578件。[8]几乎所有统计层级均呈现出一个共同的变化趋势，即2009年信息公开申请数量较2008年大幅增加，而后于2010年回落或仅小幅增加。[9]这一变化趋势说明依申请公开机制经历了一个由试探、爆发直至常规化的发展过程。在各地各部门所谓“政府信息公开申请第一案”得到行政机关依《条例》处理之后，民众长久积累的知情权诉求集中“涌入”依申请公开机制。在这种爆发性的公开申请过后，依申请公开机制逐渐回归到满足公民日常信息需要的功能本质上。

　　需要特别指出的是，一些行政机关在其年度报告中不仅提供了其收到公开申请的数量数据，而且还特别注明其中所谓“有效申请”的数量。例如，根据教育部和农业部2009年年度报告，两部委当年分别受理（或收到）公开申请68件和224件，其中有效申请53件和55件。但是，《条例》并没有设置行政机关在受理申请阶段区分“有效申请”和“无效申请”的制度。根据《条例》第21条的规定，对申请公开的政府信息，行政机关须作出公开或不予公开的决定；如果申请公开的政府信息不属于该行政机关公开或不存在，或申请内容不明确，行政机关须告知申请人。因此行政机关在受理申请阶段就区分“有效申请”和“无效申请”的行为没有法律依据，在相关年度报告中也找不到所谓“有效申请”的判定标准。这种区分本质上是一种前置于法定申请处理程序的申请过滤机制，可能导致相当数量的公开申请被“忽略”而无法进入法定申请处理程序以及法律救济机制。

　　（二）公开申请数量与地域社会经济发展水平的关联性

　　无论是在省域层级还是在市域层级，不同行政区域所发生的信息公开申请的数量都比较悬殊。以省域层级为例，2009年吉林省和河南省分别收到99318件和83054件公开申请，而同期河北省与辽宁省收到的公开申请数量仅为732件和1198件。公开申请的数量与相关地域的社会经济发展水平之间是否存在一定的关联关系？本文以2009年省域数据为分析对象，以某一省域所发生公开申请数量占全部可统计省域所发生公开申请总量的比重与该省域人口数占这些省域人口数的比重之差作为该省域公开申请活跃程度的衡量指标；将人均国内生产总值（GDP）作为该省域社会经济发展水平的衡量指标。通过对比这两组数据的排名情况来求证公开申请数量与地域社会经济发展水平之间的关联关系。[10]

　　在26个可统计省域中，一方面，社会经济最发达的3个省域，即上海、北京和天津，其公开申请活跃程度并不领先全国，而仅处在中游水平（分别排名第7、10、12位）。公开申请最为活跃的3个省域，即吉林、河南和浙江，在社会经济发展水平排名中也并不十分靠前（分别排名第9、16、4位）。另一方面，社会经济最不发达的省域，即贵州、甘肃和云南，其公开申请活跃程度也并不垫底（分别排名第16、15、6位）。而信息申请活跃程度最低的三个省域，即河北、四川和安徽，在社会经济发展水平方面处于中游水平（分别排名第10、19、21位）。由此可见，至少在省域层级，公开申请数量与地域社会经济发展水平之间并不存在明显的关联关系。

　　（三）公开申请的方式

　　公民提出信息公开申请的方式一般包括当面、电子表单、电子邮件、传真以及信件等。在2008年至2010年期间，这些公开申请方式的使用情况如下：在中央部委层级，当面申请的平均比例为11.06％、11.09％以及12.43％；通过互联网申请（包括电子表单和电子邮件）的平均比例为68.7％、62.42％以及65.22％；通过其他方式申请（包括传真、信件等）的平均比例为20.24％、24.79％以及31.36％。在省域层级，当面申请的平均比例为47.45％、57.71％以及46.35％；通过互联网申请的平均比例为35.92％、27.46％以及33.56％。通过其他方式申请的平均比例为16.63％、14.83％以及21.35％。在市域层级，当面申请的平均比例为62.45％、49.11％以及41.32％；通过互联网申请的平均比例为18.44％、27.31％以及34.53％；通过其他方式申请的平均比例为33.04％、23.58％以及15.43％。

　　从以上数据可以看出，各层级公开申请方式的使用结构在3年间并没有发生剧烈的变化，但就各层级之间比较而言，公开申请方式的使用结构则表现出较大差异。一方面，省域和市域层级的当面申请平均比例远远高于中央部委层级的当面申请平均比例。另一方面，互联网申请方式在中央部委层级较之其在省域或市域层级更为流行。出现这些差异的原因主要有：第一，对于大多数民众而言，省级和市县级行政机关比较接近其居住地，因此当面申请成为省域和市域内公民申请信息公开的主要方式。与此相反，由于层级较高的行政机关，特别是中央部委远离大多数民众居住地，因此民众必须利用现代信息传输方式来提出相关信息公开申请。第二，层级较高的行政机关，特别是中央和省级行政机关一般拥有较多的资源和较强的示范性动机进行政府信息公开电子平台的建立与维护。因此，这些行政机关所开放的信息公开电子申请渠道具有更规范的流程设计和更强的功能覆盖，从而使其信息公开电子申请渠道的应用比例也较高。

　　（四）公开申请的内容

　　在地方层级，大多数的公开申请是出于申请人的生活和工作需要，如申请信息公开主要涉及社会保障、土地征用、房屋拆迁和补偿安置、城乡建设规划、劳动就业、土地使用许可、工程建设、教育、工资福利、人事管理以及工商企业档案等方面；而且，某一地区公开申请的内容范围在统计期间内呈现出较高的稳定性。在中央部委层级，由于中央部委的事权范围差别较大，因此向不同中央部委提出的公开申请在内容上不具有可比性。尽管如此，一些中央部委的年度报告仍表明大多数公开申请与申请人的生活和工作需要直接相关。例如，根据交通运输部2008年至2010年年度报告，2008年为解决个人问题和工作需要而向该部提出的公开申请数量占申请总数的80％,2009年和2010年这一比例一直是100％。民政部2008年年度报告也确认，该部当年所收到的公开申请主要在于解决申请人学习研究、生产生活等方面的具体问题。

　　另外，仍有相当数量的信息公开申请并不局限于申请人自身生产生活的直接需要，而是出于监督政府行为、维护公共利益的目的。例如，广东省政府2009年年度报告显示，当年向广东省政府提出的公开申请主要涉及2007年该省本级财政决算以及2007年省府办公厅行政收支等事项。邯郸市政府2009年年度报告显示，当年该市发生的公开申请主要涉及公开公车使用、公款招待、公费出国等情况，2008年部门财政决算和2009年财政预算情况，小金库情况以及国务院厉行节约规定执行情况等。通过这些“公共性”的政府信息公开申请，依申请公开制度不再仅仅是一项予民便利的政府服务，还是公民可资利用的主动防止政府恣意的利器。

　　（五）公开申请的同意率

　　公开申请同意率的高低（包括“同意公开”和“同意部分公开”）是衡量依申请公开机制实效的重要指标。在2008年至2010年期间，中央部委层级的平均同意率分别为55.88％、62.52％以及50.24％；省域层级的平均同意率分别为88.26％、88.31％以及86.05％。公开申请同意率呈现出四大特点：第一，同意率的绝对值不低，且省域层级的平均同意率比中央部委层级高。第二，整体而言，3年间同意率在中央部委层级和省域层级都没有发生剧烈波动，大致保持在一个稳定的水平。第三，中央部委间的申请同意率差别较为悬殊。例如，2009年，国家人口和计划生育委员会的公开申请同意率为7.69％，而同期商务部的申请同意率为100％。相比而言，省域间的申请同意率的差别较小。2009年，在17个可统计省域中，申请同意率在90％以上的有11个，在80％以上的有13个。第四，每年公开申请同意率最低的两个省域都是全国社会经济发展水平最高的地区，即北京和上海。北京3年间的申请公开同意率分别是49.34％、 59.88％和61.70％；上海的同意率为62.11％、53·60％和56.96％。

　　这些数据特点说明依申请公开机制的真实性和有效性基本令人满意，绝大多数的公开申请获得了行政机关的同意。地方行政机关因其掌握的政府信息较之中央部委更直接关乎公民的日常生产生活，故向地方行政机关提出的公开申请更可能满足《条例》第13条所规定的关于依申请公开中申请人对所申请政府信息具有自身生产、生活、科研等“特殊需要”的资格要求。所以，整体而言，向地方行政机关提出的公开申请具有较高的同意率。北京和上海的申请同意率较低可能恰恰与其较高的社会经济发展水平有关。较高的社会经济发展水平能够孕育更为成熟的公民社会，而在成熟的公民社会中，信息公开申请往往超越申请人自身需要而更加关注公共利益。但这些“公共”申请较难满足《条例》对申请人有关“特殊需要”的资格要求，从而导致这些地区公开申请的同意率反较之其他地区要低。

　　（六）行政机关拒绝公开申请的理由

　　行政机关拒绝公开申请的理由一般可分为两类：第一类可称之为“法定不予公开理由”。《条例》第14条规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”另一类可称之为“事实操作性理由”。根据《条例》第21条的规定，如果所申请政府信息不属于被申请行政机关公开或不存在，或是申请内容不明确，依申请公开客观上便无法完成。整体而言，“事实操作性理由”是行政机关拒绝公开申请的主要原因。对于绝大多数行政机关而言，因“事实操作性理由”被其拒绝的公开申请数量远远多于其出于“法定不予公开理由”所拒绝的公开申请数量。在中央部委层级，2008年至2010年期间，基于“事实操作性理由”而被拒绝的公开申请占所有被拒绝申请总数的平均比例为70.09％、76.95％以及68.90％。在省域层级，这一比例为77.27％、 83.08％以及66.57％。以个案为例，2008年贵州省行政机关所作出的160件拒绝公开申请决定全部是基于“事实操作性理由”。2009年北京市行政机关共拒绝2663件公开申请，其中有2464件（约占总数的92.53％）是基于“事实操作性理由”。2010年，吉林省行政机关共拒绝公开申请757件，其中727件（约占总数的96.04％）是基于“事实操作性理由”。“法定不予公开理由”并没有成为行政机关拒绝公开申请的主要原因的事实表明，绝大多数的公开申请并不涉及法律禁止的公开事项，也至少在形式意义上说明法定保密审查制度，特别是国家秘密审查制度，在实践中并没有被行政机关滥用以逃避公开责任。

　　“事实操作性理由”的潜台词是说由于申请人自身的错误或者客观情况导致依申请公开无法完成，与作出拒绝公开决定的行政机关无关。笔者相信绝大多数行政机关拒绝公开申请决定所依据的“事实操作性理由”的确存在，但是，“事实操作性理由”成为行政机关拒绝信息公开申请的普遍原因的事实也值得思考。首先，由于没有明确的法定规则判定“事实操作性理由”的成立，行政机关在运用这类理由处理公开申请时拥有极大的裁量权。更为重要的是，因为相关拒绝公开决定是基于操作可行性的客观原因作出的，在形式上与合法性无涉，因而较之基于“法定不予公开理由”拒绝公开的情形，申请人较难启动法律救济机制。即使法律救济机制被启动，申请人无论是在法律理由还是事实证据方面都将处于极为不利的境地。其次，某些“事实操作性理由”本身就是不合理的。以“所申请的政府信息不存在”这一“事实操作性理由”为例，如果虽然被申请政府信息的确不以可即时公开的现成形式存在，但行政机关可以根据其掌握的现有资料数据专门制作被申请信息，那么这种情形是否应认定为“所申请的政府信息不存在”？“事实操作性理由”的普遍运用对依申请公开机制的良性运行构成潜在风险。这类拒绝公开理由极有可能被行政机关滥用以逃避其信息公开义务，甚至被作为形式合法的方式用以过滤某些“厌恶性”的公开申请。

　　（七）依申请公开的收费

　　在《条例》执行过程中，大多数行政机关将依申请公开所产生的费用在行政费用中列支，减免收费。2008年无一中央部委收取依申请提供政府信息的费用；在省域中，只有云南、上海、四川（只有成都）、山东和福建等地有行政机关向申请人收取费用。2009年所有中央部委仍全免依申请提供政府信息的费用；在省域中，山西、云南、吉林、广西、陕西、上海、四川（只有成都）以及福建等地有行政机关向公开申请人收取费用。2010年所有中央部委仍免除所有依申请提供政府信息的费用；在省域中，安徽、广东、广西、海南、云南、吉林、内蒙古、青海、上海、山东、陕西、福建和北京等地有行政机关向公开申请人收取费用。即使行政机关向公开申请人收取相关费用，从年度报告所反映的情况看，收费水平也是比较低的，行政收费没有成为制约政府信息依申请公开机制成效的障碍。以2009年省域数据为例，省域所发生的公开申请总量与该省内行政机关收费总额的对比为：山西，23810件申请／收费678元；云南，22618件申请/收费34888元；吉林，99318件申请/收费1500元；上海，11773件申请/收费6339.5元；四川，11169件申请/收费3256元；福建，4848件申请/收费793.02元。

　　三、政府信息公开的法律救济

　　在2008年至2010年期间，政府信息公开法律救济案件，特别是行政复议和行政诉讼案件的数量呈现出不断增长的态势。[11]3年间，在中央部委层级，行政复议案件数量分别是14件、36件和144件；行政诉讼案件数量分别是0件、1件和10件。在省域层级，行政复议案件数量分别至少是881件、1724件和1349件；行政诉讼案件数量分别至少是307件、571件和983件。[12]在市域层级，行政复议案件数量分别至少是11件、257件和46件；行政诉讼案件数量分别至少是24件、47件和128件。[13]法律救济案件数量的增长，一方面说明当行政机关没有依法履行其信息公开义务时，公民越来越积极地利用法律救济制度扞卫自己的法定知情权利。另一方面说明法律救济机关，包括行政复议机关和司法机关逐渐由其在《条例》施行之初对信息公开法律救济案件持谨慎观望的态度，转为更积极开明地受理和处理该类型案件。

　　整体而言，行政复议案件在数量上较行政诉讼案件多，分布范围也较后者广。3年间，中央部委层级总共发生行政复议案件194件，分布于16个中央部委；而同期行政诉讼案件数量只有11件，分布于4个中央部委。省域层级共发生行政复议案件3954件，分布于25个省域；而同期行政诉讼案件数量为1861件，分布于20个省域。可以说，行政复议在政府信息公开领域中发挥着法律救济的主渠道作用。根据《条例》规定，行政复议并不是行政诉讼的强制性前置程序，因此，行政复议的这种主渠道作用并不是《条例》规范设计的结果，而是由公民的现实考量所致。

　　因为信息公开法律救济案件的主要起因之一是公民申请政府信息公开未果，所以如果将法律救济案件数量数据与公开申请数量数据关联考量，则可能会对政府信息公开法律救济机制运行状态产生新的认识。本文以法律救济案件“发生率”，即某一行政机关或行政区域所发生行政复议或行政诉讼案件数量与该行政机关或行政区域所收到（或发生）的公开申请数量的比率，作为法律救济案件活跃程度的指标。在中央部委层级，行政复议案件的平均发生率在2008年至2010年期间逐年提高，分别为4％、4.75％和5.80％。[14]在省域层级，行政复议案件的平均发生率3年间呈现下降态势，分别为1.95％、0.86％和0.65％。与此相反，行政诉讼案件的平均发生率则从2008年的0.19％增长至2009年的0.22％，再到2010年的0.55％。这些数据表明，第一，虽然中央部委层级行政复议案件的绝对数量较省域层级少，但中央部委层级行政复议案件活跃程度比省域层级高。第二，在省域层级，行政复议案件的平均发生率比行政诉讼的平均发生率高，这再次确认了行政复议在政府信息公开领域所发挥的法律救济的主渠道作用。第三，在省域层级，行政复议与行政诉讼的平均发生率的发展趋势恰好相反，前者降低后者上升。这说明虽然行政诉讼案件的绝对数量比行政复议案件少，但行政诉讼变得越来越活跃，甚至有可能超越行政复议成为新的法律救济主要机制。

　　四、结论

　　根据年度报告样本所反映的情况，政府信息公开制度在《条例》颁行后3年间的实际运行状态基本令人满意。主动公开无论是在公开数量还是在公开内容方面都已经成为政府信息公开制度中的首要机制。行政机关还在不断提升主动公开工作的水平，其普遍目标是使主动公开的政府信息更加贴近民众的日常生活。依申请公开机制的真实性和有效性应予承认。公开申请主要出于申请人自身生产、生活和科研等需要，同时一些着眼于监督政府、维护公共利益的公开申请也开始出现。绝大多数的公开申请都得到了行政机关的同意，而大部分的拒绝公开决定是行政机关基于“事实操作性理由”作出的。法定不予公开情形，特别是国家秘密并没有成为依申请公开机制良好运行的障碍。行政复议和行政诉讼案件数量都出现较大增长。行政复议发挥着法律救济主渠道的作用，行政诉讼逐渐在操作层面得到司法机关和公民的认可和接纳，案件绝对数量与活跃程度都在逐年提高。

　　《条例》的颁行反映出国家对其履行政府信息公开责任以及应对由政府信息公开所可能引发的公民不断增长的参与公共治理诉求的能力愈加自信。政府信息公开制度基本良好的运行状态不仅有利于提升互动管治和参与民主，更为政权的正当性提供了一个极好的现实例证，即在一个不同于西方民主体制的独特政治体制内，具有普世价值的具体管治制度依然能够建立并良好运行。正因为如此，可以相信国家有充分的政治意愿确保必要的资源配置，并克服保密思想传统的束缚以支持政府信息公开制度的进一步发展。更为重要的是，政府信息公开制度一旦被引入，就势必成为一个更广泛民主化过程的一部分，成为公民更为有效地监督政府、更为进取地参与政治的制度资源。政府信息公开制度的权利和参与内核本身的形成与发展归根到底取决于民众为一个透明政治法律制度的争取。这种民间争取的效果有赖于一种平衡关系的建立与维持，即民间社会为建立更透明的政治法律制度而进行积极、坚定和长期努力，与此同时谨慎地使国家消除或减少有关推动政府信息公开的民间行动可能危及其核心利益的忧虑。只有在这种平衡关系中，信息公开制度才能够持续良性运行并服务于民主法治的发展。




【作者简介】
肖明，单位为香港大学。


【注释】
[1]例如，东北区域有18个主要市县，按照15％的比例，该区域须选取3个市县样本（18 * 15％≈ 3） 。 See World Bank Group, DoingBusiness in China 2008, Beijing: Social Sciences Academic Press, 2008, p.2.
[2]例如，按照地域原则，在东北区域须选取3个市县样本。那么在18个候选市县中，按其“综合竞争力”分成3个等级，即1～～6位、7～12位以及13～18位。每个等级内选取1个市县样本。参见倪鹏飞：《中国城市竞争力报告》，社会科学文献出版社2008年版，第19～27页、第56～74页、第88～89页。
[3]这些行政机关包括：2008年，中央部委：国防部、国家安全部和铁道部；市县政府：开封、西安以及通辽。2009年，中央部委：公安部和国家安全部；市县政府：西宁、滁州、太原、承德、河源。 2010年，中央部委：国防部和国家安全部；省政府：四川；市县政府：邯郸、承德和太原。
[4]本文中出现的各种均值、变化率等数据是根据相关样本单项数据综合计算后得出的。由于篇幅所限，本文仅列出有关计算结果，相关样本的原始数据以及统计表格暂略去。
[5]大部分省级政府公布的年度报告不仅包括省本级行政机关信息公开工作的数据，还包括该省域内所有行政机关（省本级和下级行政机关）信息公开工作的数据，即全省域的总体数据。本文将前一类统计数据称为“省级政府”数据，后一类统计数据称为“省域”数据。与此相似，一些市县政府所公布的年度报告不仅包括其本级行政机关信息公开工作的数据，还包括市域内所有行政机关（市县本级和下级行政机关）信息公开工作的数据，即全市域的总体数据。本文将前一类统计数据称为“市县政府”数据，后一类统计数据称为“市域”数据。
[6]“省级政府”数据是指省级政府及其工作部门主动公开的信息数量。但是广东省2008年、2009年以及2010年年度报告，江苏省2008年、2009年以及2010年年度报告，内蒙古自治区2008年年度报告仅提供了省（自治区）政府办公厅主动公开的信息数量，其他省本级行政机关主动公开信息数量未予提供。为了使统计口径一致，这些省级政府相应年份的主动公开数据暂排除在省级政府主动公开信息平均数量统计范围之外。
[7]此处“省级政府”数据是指省级政府及其工作部门收到信息公开申请的数量。但是，广东省2008年、2009年以及2010年年度报告，湖南省2009年、2010年年度报告，江苏省2008年、2009年以及2010年年度报告，辽宁省2008年、2009年年度报告，内蒙古自治区2008年年度报告，陕西省2009年、2010年年度报告，福建省2008年年度报告，湖北省2009年年度报告仅提供了省（自治区）政府办公厅所收到的信息公开申请数量数据，其他省本级行政机关所收到的信息公开申请数量数据未予提供。为了统计口径一致，这些省级政府相应年份的信息公开申请数量数据暂排除在省级政府所收到的信息公开申请平均数量的统计范围之外。
[8]此处“市县政府”数据是指市县政府及其工作部门收到信息公开申请的数量。但是，西安市2010年年度报告，西宁市2008年年度报告，通辽市2009年、2010年年度报告仅提供了其市府办公厅所收到的信息公开申请数量数据，其他市县本级行政机关所收到的信息公开申请数量数据未予提供。为了统计口径一致，这些市县政府相应年份的信息公开申请数量数据暂排除在市县政府所收到的信息公开申请平均数量的统计范围之外。
[9]作为这一共同变化趋势的例外情况，2010年市县政府收到的信息公开申请平均值较2009年出现大幅增长。但是由于在30个市县政府样本中，仅有8个市县政府的年度报告提供了其市县本级行政机关2010年信息公开申请数量数据，故市县政府2010年平均数据的代表性不强。
[10]这一分析方法借鉴了裴敏欣关于中国行政诉讼发生活跃程度与地区社会经济发展水平关联关系的研究。See Minxin Pei, Citi-zens v. Mandarins: Administrative Litigation in China, China Quarterly, No. 152 （1997），pp. 837-839.
[11]行政申诉案件的整体发展趋势很大程度上被少数极端个案所扭曲。例如，在省域层级，行政申诉案件数量从2008年的24件猛增到2009年的8486件。但在2009年的8486件行政申诉案件中，有8359件发生在甘肃省，而该省2008年无一起行政申诉案件。在市域层级，行政申诉案件数量从2008年的3499件急剧下降到2009年的7件。在2008年的3499件行政申诉案件中，有3453件发生在邯郸市，而该市2009年年度报告没有提供当年的行政申诉案件数量数据。因此，本文关于政府信息公开领域中法律救济机制的分析，主要着眼于行政复议和行政诉讼，而暂不论及行政申诉。
[12]此处关于省域和市域所发生行政复议和行政诉讼案件总量的统计数据是根据相关省市政府年度报告所提供的数据综合计算而成的。而实际发生的行政复议和行政诉讼案件数量应该更多。这是因为一方面有些政府年度报告并没有提供行政复议和行政诉讼案件数量的数据；另一方面有些政府年度报告，例如广东、湖南、江苏、宁夏和山西以及长沙、宜昌等仅提供了针对省府办公厅或市本级行政机关的行政复议和行政诉讼案件数量的数据。
[13]2009年市域层级的行政复议数据很大程度上被南阳市的极端情况所扭曲。2009年，市域层级共发生行政复议案件257件，其中有219件发生在南阳市。
[14]由于2008年至2010年间中央部委层级所发生的行政诉讼案件数量相对较少，因此本文在此暂不分析中央部委层级行政诉讼案件的发生率。