湖北省水资源管理问题及法律对策研究——以《欧盟水框架指令》为借鉴

【出处】中国法学会环境资源法学研究会
【摘要】本文分析了湖北省水资源现状、水资源管理现存弊端，并介绍和借鉴《欧盟水框架指令》的管理经验，围绕湖北省水资源管理体制和机构协调、水资源管理目标、水资源规划、水资源综合流域管理和水资源管理公众参与等方面，提出了完善湖北省水资源管理机制的对策，为湖北省建设资源节约型及节水型社会，实现水资源的综合、高效管理提供立法和管理上的智力支持。
【关键词】水资源管理；流域管理；水环境保护；欧盟水框架指令
【写作年份】2012年


【正文】

　　湖北省地处长江中游，素有“千湖之省”和“九省通衢”的美誉。但因特殊的自然地理条件和快速的经济社会发展，湖北省也面临水资源人均占有量低、水污染严重、洪涝灾害频发等问题的严峻挑战。2010年国务院批复武汉市为我国中部地区的中心城市，这为武汉市和湖北省发展两型社会和建设生态文明提供了重要契机，也对湖北省河流的可持续利用和水域的环境保护提出了更高要求。

　　从全球视域观察，世界上各大流域水资源管理的挑战既有差别又非常类似，综合管理成为了水资源管理的基本原则和制度要求，《欧盟水框架指令》在水资源综合管理方面具有国际先进性和代表性。本文立足于湖北省水资源立法现状和管理问题，以分析和借鉴《欧盟水框架指令》的制度经验为辅佐，以综合生态管理为指导原则，探讨完善湖北省水资源管理机制的法律对策。

　　一、湖北省水资源立法状况

　　湖北省已出台的关于水资源管理的地方性法规主要有：《湖北省环境保护条例》（1997）、《湖北省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》（1994）、《湖北省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》（1998）、《湖北省实施<中华人民共和国水污染防治法>办法》（2000）、《湖北省实施〈中华人民共和国水法〉办法》（2006）、《湖北省汉江流域水污染防治条例》（2000）、《湖北省分洪区安全建设与管理条例》（1996）、《湖北省社会治安综合治理条例》（2007）等；地方政府规章主要有：《湖北省水资源费征收使用管理办法》（2006）、《湖北省河道采砂管理办法》（2010）、《湖北省水文管理办法》（2010）等。上述湖北省水资源立法对规范水资源的开发利用、保护水环境、防止水害、促进水利事业的发展发挥了积极的作用。

　　总体而言，湖北省在水资源立法上显示了地方特色，为水治理实务提供了法治保障。从内容上看，这些地方立法涵盖了水资源管理、河道管理、水文管理、水利建设等方面的活动，形成了配套的、相对完整的地方性水资源法规体系。如《湖北省实施〈中华人民共和国水法〉办法》中对水资源规划原则、综合规划与专业规划、规划修改程序等规定都较为具体且实施有效。此外，有些制度规定具有先进性，例如在水环境功能区立法方面，《湖北省实施<中华人民共和国水污染防治法>办法》（2000年）较早明确了环境保护行政主管部门负责组织划定整体性水环境功能区。[1]

　　当然，湖北省水资源和水环境立法仍存在着一些不足。首先，湖北省地方立法对上位法的细化不够。如2002年《水法》（第32条）新提出了水功能区划制度，其与水环境功能区划制度构成重叠，目前成为两个有紧密联系又独立存在的制度，分别由水利行政主管部门和环保行政主管部门负责执行。[2]两种区划如何协调一直是管理中的问题。对此，有些省份已经在地方立法层面对其进行了衔接和协调，[3]作为水资源大省的湖北对此尚无明确规定。湖北省立法有必要对水功能区和水环境功能区作出区别规定，或者将二者趋于统一，保持两种区划的一致性。其次，部分地方法规仍显原则而缺乏可操作性。例如在水环境质量监测和水污染排放监测制度方面，《湖北省实施<中华人民共和国水污染防治法>办法》（2000）第16条只规定了负责监测工作的责任部门，对于监测网络的构建、监测内容的重点、水环境信息的发布等内容都需要进一步补充和细化；关于水污染事故的分级管理、应急预案等制度尚存空缺。再次，地方立法有待更新。如《湖北省环境保护条例》（1997）、《湖北省汉江流域水污染防治条例》（2000）和《湖北省实施<中华人民共和国水污染防治法>办法》（2000）等地方性法规中的部分规定已经过时。最后，有些具有现实意义的地方立法尚属空白，如《湖北省湖泊管理条例》、《湖北省水库管理条例》；有些重要的管理制度如水资源费的征收和管理、水价的确定和管理制度还缺乏统一、具体规定。

　　二、湖北省水资源管理现状和问题

　　为了“严格水资源管理、保障可持续发展”，[4]在水资源管理方面，我国已经建立一系列法律制度以保障水资源的合理开发与利用，但其在不同行政区域的实施则呈现出不同的管理问题。湖北省的水资源管理现状和问题主要表现在以下方面。

　　（一）水资源行政管理体制

　　我国目前水资源行政管理部门多元化，水利、环保、建设、农业、林业等行政主管部门依据相关法律法规，都具有一定的水资源管理职权和职责，湖北省也不例外。因此，统筹各部门的管理、协调各部门的职责，是水资源管理体制方面的重点和难题。我国目前行政机构的设立主要通过国务院的“三定”方案予以配置，机构设立缺乏稳定已是共识问题。加上水资源行政管理中存在部门利益的追逐，容易造成行政权力的重复设置或空白，形成有分工但缺乏协作、不能充分发挥部门合力优势。[5]这种“多龙管水”、互不协调的管理体制不符合水资源利用的自然循环原理和综合治理原则，也使行政权涣散。

　　（二）水资源管理目标

　　设定水资源管理目标，是为了让有限的水资源得以可持续利用和保护，它应与当地国民经济发展目标和生态环境控制目标相适应。作为国家立法，立法目标设定具有宏观和抽象意义在所难免，而作为配套的地方立法则应对此给予因地制宜的具体化。但湖北省水资源管理的地方性立法目标大多只是迎合上位法的规定，没有表现出地方水管理的地域性目标或地方特性。例如，《湖北省经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中针对水资源管理，提出要加强水资源综合规划、推进水权制度建设、提高用水效率、保障城乡饮水安全、建立水资源监测信息制度；其中，仅对农业灌溉效率和工业用水量提出了具体的硬性数字指标，而其他方面都只是方向性指引；针对水污染防治，提出“以保护水环境为重点，加强三峡库区、丹江口库区、清江库区、汉江中下游和洪湖、梁子湖等重点水域的水资源保护和水污染治理，明显改善水环境质量。湖泊以保护为先，合理开发利用，严禁填湖。主要河流、湖泊、水体质量有所改善。”可以看出，这里的管理目标除了指定具体的治理水域，对治理和保护到什么程度都规定得比较笼统，尚未指出明确的量化指标。这反映了对管理目标疏于法律约束的现状，也弱化了行政问责的基础。[6]

　　近年来国家提出了更为严格的水资源管理目标，要求各级地方政府实行“最严格”的水资源管理制度，其核心是建立三条“红线”，即水资源开发利用红线、水功能区限制纳污红线和用水效率控制红线。水资源开发利用区域总量限制，其核心是要严格实行用水总量控制。在流域和省、市、县三级行政区域层面建立取水许可总量控制指标体系，对流域内用水全面实行总量控制，行政区域内实行年度用水总量控制。水功能区限制纳污总量限制，即严格控制入河排污总量。用水效率控制，主要遏制用水浪费现象。用水管理要以提高用水效率和效益为中心，探索不同水资源条件、不同发展水平地区建设节水型社会的模式与途径。[7]这三个综合指标的确立，表明了我国水资源管理从供应管理向需求管理过渡的重大转变。但是，对这三个综合指标的实施，需要落实在具体的水资源和水环境治理的规划和立法之中。湖北省水资源管理可以参照这三条“红线”具体构划未来的管理目标。

　　（三）水资源规划

　　水资源规划是我国《水法》中水资源管理的一项基本法律制度，它是实现水资源在不同行业、地区和群体中高效和公平配置的重要手段，也是提高用水效率的前提。《湖北省实施〈中华人民共和国水法〉办法》（2006）第7至10条规定了水资源规划制度，特别是对水资源流域或区域的综合规划和专业规划，都做出了专门规定，但是法律实施并没达到理想效果。例如大多数流域、区域没有编制综合规划或者很多规划已经过时，而且规划主要是为水资源开发建设项目服务，即经济优先。此外还存在不执行规划、违背规划建设的现象，水资源规划对水资源开发利用的指导地位尚未真正树立起来，规划的法律效力得不到落实，导致水资源宏观管理和配置严重不足。[8]上述现象的主要原因，我们分析有二：一是欠缺在不能实现规划目标或违反规划行为时的责任追究。二是缺乏规划制定时的公众参与，以及规划执行时的公众监督。

　　（四）综合管理和流域管理

　　有越来越多的共识认为强化流域管理是解决中国水管理和水污染问题的必由之路。因为流域是一个包括了自然因素和社会因素在内的复杂水环境系统，它是以水文和自然条件作为边界，而非以政治和行政区划作为边界，如果单纯对一个行政区划内的河流或湖泊进行管理，难以标本兼治。

　　我国《水污染防治法》（2008）第8条和第15条要求环境保护部门对水污染防治实施统一监督管理工作，防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划。《水法》（2002）第12条和第14条规定水行政主管部门负责水资源的统一管理和监督工作；国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河湖泊设立流域管理机构，其在管辖范围内行使相关的水资源管理和监督职责。

　　在水环境和水资源管理的各项事务中，水利部门主要负责水量管理，环境保护部门主要负责水质管理，虽然事权是清晰的，但在很多情况下需要水利与环保部门的协调管理。在流域层面，现行《水法》将流域管理机构定位为水利部的派出机构，派出机构的角色很难协调流域各利益相关方的矛盾，特别是不同条、块之间的矛盾。此外，流域综合管理的理念不仅要反映在行政机构的设置上，更重要的还应当反映在对水资源和水环境开发、利用、治理过程中的管理方式上。当前，武汉市已开展重点湖泊综合整治工作，实施汉阳地区“六湖连通”水生态修复工程和武昌地区“大东湖”生态水网构建工程。[9]这表明湖北省已经注重在水生态环境治理中运用流域管理的理念。

　　（五）水资源管理中的公众参与

　　公众参与水资源管理是公众依法对一切造成或可能造成水环境污染或破坏的行为，通过提出意见和建议而进行的监督管理活动。[10]在这方面湖北省的立法比较原则，缺乏对公众参与水资源管理所作的制度性规定。例如，虽然规定了定期发布水环境质量公报和及时通报污染事故或突发性事件，但对这类信息的收集、整理、公开、查询、使用尚未规定法定的途径。[11]从湖北省环保厅发布的有关公众参与的信息公示可观察到，目前绝大多数公众参与都还停留在建设项目的环境影响评价中，公众参与水资源规划和治理的比例极低；且现阶段水资源管理中的公众参与还呈现出一种被动局面，这从有些地方如湖北枣阳市环保局对违法排放污染物行为实行有奖举报的作法可见一斑。[12]

　　可喜的是，2010年颁布的《武汉市湖泊整治管理办法》第32条规定了湖泊整治的信息公开，保障公众环境知情权，鼓励公众参与湖泊整治和保护。这比《武汉市水资源保护条例》单纯地奖励湖泊保护行为有了很大的进步，水行政主管部门的信息公开，不仅有利于公众的监督，也便于公众参与到湖泊整治保护当中。这也反映出湖北省水资源信息公开制度正在进一步完善。

　　三、《欧盟水框架指令》及其框架性制度对湖北省的启示

　　近些年来欧洲主要流域较好地推行了流域综合管理，这一成就与欧盟集体遵守《欧盟水框架指令》[13]密不可分。《欧盟水框架指令》颁布以来，各成员国以指令中确立的共同目标、原则为框架，根据各国具体情况，修订水资源管理法律法规并具体拟订达到共同目标的方法和措施，以最终实现水体生态状况良好的目标。《欧盟水框架指令》的立法和实施在以下方面具有启示意义。

　　（一）通过有效的管理体制实现综合管理或流域管理

　　《欧盟水框架指令》强调基于江河自然流域划分管理区域是最有效的管理模式。欧盟将欧洲境内跨国河流纳入欧盟委员会统一管理之下，以代替以往各国对境内一段流域单独管理的体制。莱茵河之前的污染状况并不好于长江的现况，但莱茵河污染防治委员会成立之后，流域内各国密切合作，把管理权和治理权交由该机构统一执行，莱茵河的污染状况得到根本好转。从欧洲几大河流的污染治理实例来看，按水体流域划分管理职能，其效果是良好的。而我国尽管确立了流域管理与区域管理相结合的管理体制，但实际上水资源管理体制是建立在按行政区进行管理的基础上，把河流或湖泊人为分成若干段，由沿岸行政区分而治之，区域管理的实际效力掩盖了流域管理的应有作用。

　　“综合”管理是《欧盟水框架指令》的核心内容，这典型地体现在流域管理之中。有效的流域管理需要采用多学科的方法，较为理想的是一个主管机构能够集中多学科的专长；如果不能实现一个主管机构的统管，则要加强各部门之间建立密切的合作关系以保证规划和实施的协调。总的来说，《欧盟水框架指令》中“综合”的含义体现在，在一个共同的政策框架中，要求：（1）体现综合水资源数量、质量和生态内容的环保目标；（2）流域范围内地表淡水、地下水体、湿地、沿海水域等所有水体、水资源的一体化管理；（3）综合考虑水的各种用途、功能和价值；（4）综合运用多种学科、多样分析、多类技术特长；（5）整合原有水法规；（6）综合体现重要的管理内容和可持续流域管理的生态内容；（7）运用综合性措施，包括定价及经济与财务工具；（8）吸收利益相关者和全社会参与流域管理决策；（9）在对水资源及水状况有影响的当地、区域和国家等不同层次开展综合决策；（10）所有不同成员国都参与对共有流域水资源的管理。[14]

　　（二）制定明确、完整和操作性强的水资源管理目标和指标体系

　　作为水资源管理的统一立法，《欧盟水框架指令》建立了一个对欧洲内陆地表水、过渡性水域、沿海水域和地下水进行统一保护和管理的制度框架，并对已有的水资源指令作了补充。它将流域管理重点放在目标设定上，首先规定了管理的总目标：(1)防止水陆生态系统恶化并改善其状况；(2)促进水资源可持续利用；(3)减少有害物质造成污染；(4)逐步减少地下水污染；(5)减少洪灾与旱灾的影响。在此基础上，也建立了具体的管理目标——在2015年以前使欧盟的地下水体和地表水体达到具有具体指标指示的“良好状况”。它同时允许各国运用综合的、创新的方法来实现具体的管理目标，这样就使得《欧盟水框架指令》与其他指令的具体要求不相冲突。

　　为了使流域管理规划确定的措施计划具有可操作性，并能有效实现上述管理目标，《欧盟水框架指令》还提出了成员国必须达到的具体的指标性目标。指令第4条第1款至第3款规定了针对地表水、地下水和保护区的相关操作细则。对于地表水，要求：（1）要防止所有地表水体状况的恶化；（2）以2015年前达到良好地表水状况为目标，保护、提高和恢复所有地表水体；（3）以2015年前实现良好的生态潜力和地表水水质状况为目标，保护和提高人造水体和重大改变水体；（4）采取必要的措施逐步减少重点物质的污染，停止或逐步停止重点有害物质的散发、排放和损耗。对于地下水，要求：（1）防止或限制污染物进入地下水，并防止所有地下水体状况恶化；（2）以2015年前达到良好的地下水状况为目标，保护、改善和恢复所有地下水体，确保地下水的取水与补给达到平衡；（3）采取必要的措施扭转人为排放污染物的活动。对于保护区，则要求成员国应当在2015年前实现保护区的相关标准和目标的履行。

　　（三）实施内容完善、过程透明的水资源规划

　　流域规划可以促使各国将所有信息整合到一起，明确主要问题及其将采取的预防恶化的措施。《欧盟水框架指令》中正式的规划方案通常包括三个主要步骤：现状和未来情景评估、目标设定、制定选择性措施计划。指令要求流域规划必须针对具体水体制定明确的目标，并且自规划公布之日起每六年要进行一次复查和更新。指令的附件七列举了流域管理规划应当包含的各项要素。[15]

　　《欧盟水框架指令》规定了一系列在主要实施阶段应向公众报告的日期。这些报告也将提供给欧盟委员会，以考核成员国的实施进展。如果报告没有完成或递交，或者在截止日前没有完成任务，将会成立管理委员会来协助欧洲委员会审议各成员国的进展，并根据指令第23条的规定进行处罚。但是具体可以采取哪些处罚措施，指令没有明文规定，只要求处罚条例应当有效合理，且应具有劝阻性。

　　（四）实施具有法律约束力的水资源管理公众参与制度

　　公众和主要相关利益者在流域管理中的参与十分重要。公众参与的主要目的是保证决策是根据大众共识、经验和科学证据作出的。同时，公众参与决策的过程也不是完全自由无限制的，需要明晰公众参与的程序，包括参与什么、谁参与、何时参与、怎样参与、决策以何种方式作出以及何时作出。《欧盟水框架指令》第14条规定了公众参与的三种主要形式：（1）积极参与本指令实施的各个方面，而不能仅局限于参与规划过程；（2）规划过程三个步骤中的咨询；（3）各成员国必需鼓励积极参与，确保公众参与咨询并获得背景信息。并且指令要求各成员国在时间段上应具体做到：（1）至少提前三年公布拟定每个流域管理计划的时间表和工作程序，包括将要采取的公众咨询措施；（2）至少提前两年公布关于该流域内重要水资源管理问题的中期评审报告；（3）至少提前一年公布流域管理计划的草案。按照指令的规定，公众只要提出要求，就有权利获得起草流域管理计划所使用的背景文件和信息。各成员国应该允许社会各方至少有六个月的时间以书面形式对计划草案和这些文件发表看法。此外，欧盟2003年《公众获取环境信息指令》中指出了“有效”公众参与的三个条件，即：（1）参与的公众和利益相关人必须来自各个不同层面，代表不同利益群体；（2）向公众提供的信息应该涉及计划和政策制定和实施的全部过程；（3）要以通俗易懂的方式、多种渠道向公众提供信息。

　　依据《欧盟水框架指令》以及欧盟其他相关决定或公约，公众参与水资源管理具有强烈的法律约束力，其表现在以下方面。首先，鼓励公众参与是一项国家义务。欧盟成员国不是消极被动地接受公众参与，而是要积极主动地促进公众参与，成员国必须确保向公众公布流域规划的相关信息，并预留足够的时间以便公众参与并协商。其次，公众参与具有司法救济的保障。根据《奥胡斯公约》第9条对环境信息权救济的规定，如果公众认为其知情、决策的权利受到了影响，成员国应确保公众成员有权对不遵守环境法或疏于职守的行为启动行政或司法程序；如果获取信息的权利受到了侵害，在适当条件下依据国家法律完全可以启动审查程序；如果在参与程序中权利受到了侵犯，也应确保获得司法程序的救济。

　　四、完善湖北省水资源管理机制的对策

　　水资源管理有着多重功能和目标，诚如水利部原部长汪恕诚在2009年全国水资源工作会议上指出，经济社会发展的不同阶段对水资源的需求可分为五个层次，分别是饮水保障、防洪安全、粮食安全、经济社会发展、生态与环境保护。湖北省水资源管理的使命亦不例外。完善湖北省水资源管理机制，应当立足于当地水资源的状况，以资源承载能力和水环境承载能力为限度，与当地的社会经济和技术发展相适应。基于前文对湖北省水资源管理现状、制约因素的分析，以及欧盟水框架指令的启示性经验，我们提出以下具体对策。

　　（一）继续改革管理体制，提高综合管理和流域管理能力

　　水行政主管部门要逐步理顺水资源统一管理体制，稳步推进城乡水务一体化。湖北省于2000年着手水资源管理体制改革，截止于2008年初，全省已有25个市区县成立了水务局。[16]水务局是在原来水利局职能的基础之上，将城建、市政、环保、矿产等涉水方面的部分职能划归到新的水务局。[17]目前，湖北省的水务体制改革只是在市县层级展开，没有涉及到省一级，[18]今后应当继续探索包括供水、用水、排水、污水处理、水量与水质等的“水资源一体化管理”的体制和机制，努力实现水资源开发、利用、配置、节约、保护的统一管理，协调社会经济各部门对水的需求，减少不同利益主体在追求效益最大化过程中对水资源的破坏与浪费，最终达到水资源优化配置与永续利用的目标。

　　在多部门分工管理水资源和水环境事务的体制下，应当建立有效的部门合作协调机制。在这方面，长江水利委员会是长江的流域管理机构，是国务院水行政主管部门的派出机构，湖北省武汉市是其机构所在地，湖北省具有协调好与长江水利委员会工作关系的地理便利，应当加强部门间在区域管理和流域管理方面的协作，互相借力或者形成合力，对湖北省的水资源进行更为有效的管理。

　　（二）明确水资源管理目标及其责任

　　不论是国家立法还是湖北省的相应立法，只规定原则性的管理目标，操作性不强。相应的实施法规和关键的政策文件也存在指标不明确的问题。反观《欧盟水框架指令》则规定了非常细化的管理目标。今后，湖北省强化水资源管理目标，有必要在“环境目标责任制”的基础上，增加和实行水质和水量相结合的目标管理制度，明确政府责任。在湖北省的地方立法中，2010年通过的《武汉市湖泊整治管理办法》在湖泊整治责任的规定上走在了前列，该办法规定了湖泊管理主体与责任主体的分离（第5条和第6条）、湖泊维护管理单位责任制（第30条）、湖泊保护问责制（第35条）。在对湖北省水资源立法进行修改时，应当加强对政府部门水资源管理责任的具体化。具体如：明确中央与地方、上级与下级政府间的职责与权限，并建立政府首长问责制度；明确执法部门的法律责任，尤其是建立健全对不作为或消极作为行为的责任追究制度；在条件成熟的地市，可以鼓励进行公益诉讼的试点和开展。

　　借鉴欧盟和国外先进经验，通过管理手段的创新，实现从行政性水管理向综合性水治理转变，实现水环境与水资源的统一管理，水质与水量的一体化管理。但这并不意味着只由一个机构管理，即使现在有些城市建立的水务局也没有将所有涉水的事物全部包揽。综合管理是要把水资源管理目标与经济社会发展和生态环境保护的目标有机结合起来，统筹处理好水资源开发、利用、配置、节约和保护之间的关系，强化政府的公共管理职能，发挥市场的调节作用，广泛吸纳企业、用水单位和广大公众参与到水资源管理工作之中。

　　（三）加强对水资源规划的管理

　　完善水资源管理规划，首先要加强规划的协调统一性和权威性。水资源规划的统一性要求把水资源的规划与经济和社会发展规划、城市规划、土地利用规划等结合起来，把水资源的总体规划与区域规划、专业规划结合起来，力求规划的科学性、全面性、前瞻性和可操作性。水资源规划的权威性则主要依靠建立责任追求制度加以保障，尤其需要对违反规划的行为制定制裁措施。其次，要保证水资源规划内容的具体化和明确化。借鉴《欧盟水框架指令》的经验，水资源规划首先应当将重点置于明确水资源管理的目标、所要解决的主要问题、采取的主要措施及相应的时间安排等。再次，要注重水资源的流域规划和水源地的规划。按照我国水资源强化流域管理的发展方向，水资源规划中应当给予流域规划更多的法律地位和法律效力。[19]并且水源地的规划要先行，对水源地的状况，特别是水质状况进行特征分析，区别因先天地质地理条件和后天人类不合理行为所造成的两种不同类型的水污染情况，在此基础上有针对性地进行规划和治理。

　　（四）水资源管理中的公众参与和相关权益保护

　　公民的环境权利越来越受到重视，公众参与是实施可持续发展的一项重要措施。当前公众参与水资源管理已有法律基础，下一步的任务应是完善公众参与的具体程序和权利保障措施。首先，要保障公众对水资源的知情权，建立水资源信息公开和通报制度。只有让公众和相关单位知晓了水量、水质信息才能对水资源开发利用做出正确选择，才能对水行政主管部门的职权做到有效监督。对此应当参照《欧盟水框架指令》的规定，要求主管机关在规定期限内主动公布水资源管理信息。其次，要拓宽和疏通公众参与的渠道。对于重大的水资源管理政策，在决策前应广泛征求意见；对于密切关系到公众环境权益的水资源项目，在前期应举行听证会。如果等到规划通过、项目开工、污染产生以后公众再介入，参与效果就大打折扣了。最后，要建立水资源公众参与的救济机制。2008年修订的《水污染防治法》第88条规定：“因水污染受到损害的当事人人数众多的，可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。”这一规定可以视为环保部门和社会团体在水污染诉讼中的一种间接参与方式，在救济公民环境权益方面仍有着积极的意义。湖北省在修订相关地方立法的时，应当勇于采纳并推动该制度的司法实践，增强公众参与的可诉性和救济实效。




【作者简介】
杜群（1968- ），女，浙江永康人，教育部人文社会科学重点研究基地武汉大学环境法研究所教授、博士生导师，主要研究方向：环境与资源保护法。李丹（1985- ），女，湖北天门人，武汉大学法学院博士生，主要研究方向：环境与资源保护法。胡斌（1970- ），男，湖北黄石人，武汉大学环境法研究所办公室主任，法学院2011级博士生。


【注释】
[1]《湖北省实施<中华人民共和国水污染防治法>办法》（2000年）第5条第1款规定“水环境功能区、生活饮用水源保护区由环境保护行政主管部门会同有关部门划定，报省人民政府批准。具体划定办法由省环境保护行政主管部门制定”。
[2]水功能区划一般是由水行政主管部门颁布的，主要是对江河湖泊的功能进行规划，是从资源利用的角度来规划，水功能区划中分近期与远期执行目标，且执行标准类别有范围幅度；而水环境功能区划一般是由环保行政主管部门颁布的，主要是根据水的使用功能，确定水体的环境保护目标和要求，水环境功能区划在水体的主导功能及国家环境质量标准不调整的情况下进行，而且只有一个水质目标，无范围幅度。参见何晓云等．水功能区与水环境功能区划分归一研究[J]．中国环境监测，2009（3）：63。
[3]如浙江省于2005年出台了《浙江省水功能区、水环境功能区划分方案》。
[4]此为2010年水利部为纪念“世界水日”和开展“中国水周”活动所确立的宣传主题。
[5]这种现象比较典型地体现在水管理的收费制度中。污染管理者、资源开发者、排污者之间的管理环节缺乏协调和连贯性，污染管理者负责收费却不负责建设污水处理设施，资源开发管理者负责收费却没有进行有效治理，开发者和排污者交了费就肆意开发和排污、达标与否或者治理效果如何则不予理会，其结果只能是江河湖泊的水资源得不到有效保护。
[6]当然，《湖北省人民政府关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（2006）的政府规范性文件进一步提出了在“十一五”期间，实现“设市城市污水处理率不低于70%，三峡库区、丹江口库区主要断面水质达到Ⅱ类标准，洪湖、梁子湖、汉江中下游及清江库区水环境质量达到环境功能区划要求，重点城市集中式饮用水源地水质达标率达到95%，农村饮水条件有所改善”的水污染防治目标，并“以饮水安全和重点流域污染治理为重点，改善水环境质量”作为湖北省解决突出环境问题的首要目标。这些规定对现有的水资源管理目标是一个有益的补充。
[7]参见王忠法．实行最严格的水资源管理制度——“世界水日”访省水利厅厅长王忠法[N]．湖北日报，2009年3月23日，第3版。
[8]参见王忠法．关于《湖北省实施〈中华人民共和国水法〉办法（修订草案）》的说明．资料来源：湖北省水文信息网，//www.hbswj.com/Article_Show.asp?ArticleID=3821，访问日期：2010年7月20日。
[9]信息来源：武汉市城乡建设委员会网站，//www.whjs.gov.cn/hyxx/content/2007-12/20/content_132681.htm，访问日期：2010年6月28日。
[10]这里的“依法”包括：我国《宪法》（1982）第2条、《环境保护法》（1989）第6条、《水污染防治法》（2008）的第5条和13条，《水法》（2002）第11条都是公民参与社会事务管理和环境保护的的规定。
[11]参见《湖北省实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》（2001）第8条和16条，《湖北省汉江流域水污染防治条例》（2000）第15条和18条。
[12]资料来源：湖北环境保护网，//www.hbepb.gov.cn/hbdt/gzdt/201006/t20100628_30602.html，访问日期：2010年10月20日。
[13]该指令的英文全称为“Directives 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2000 Establishing a Framework for Community Action in the field of Water Policy”, OJ L 327, 22.12.2000, p. 1–73.
[14]欧盟水框架指令共同实施战略第十一号指导文件：规划过程[Z]．2003年，布鲁塞尔：欧洲委员会环境办公室，ISBN 92-894-5127-0，ISSN 1725-1087.
[15]流域管理规划应当包含的各项要素是：（1）对流域区的特征进行概括；（2）总结人类活动对地表水与地下水状况产生的重大压力与影响；（3）确定保护区及其示意图；（4）建立监测网络及其示意图，并将监测结果用图形表述；（5）为地表水、地下水和保护区制定环境目标清单；（6）编制水资源利用经济分析的摘要；（7）编制措施、计划的摘要；（8）针对流域区的特定子流域、行业、现有问题或水体类型所制定的详细的管理计划与规划；（9）有关公共信息、协商措施及其对规划影响效果的总结；（10）主管机构清单；（11）背景文件资料与信息获取的联系点与联系程序。
[16]参见贾天增．湖北省人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国水法》和《湖北省实施〈水法〉办法>实施情况的报告》[R]．湖北省第十届人民代表大会常务委员会第三十次会议。
[17]资料来源：《湖北：水务改革让环境春意盎然》，长江水利网，//www.cjw.com.cn/index/detail/20060112/50751.asp，访问日期：2010年7月9日。
[18]北京市、上海市、黑龙江省、海南省已实现了省级辖区内的水务统一管理，走在全国水务体制改革的前列。资料来源：水利部，《深化水务管理体制改革指导意见》，//www.whwater.gov.cn/whwater/info/showArticle.jsp?id=1134，访问日期2010年11月6日。
[19]Brooks K N，Folliott P F，Gregersen H M et al. 1997. Hydrology and the management of watersheds，Ames IA：Iowa State University Press. 转引自李雪松．中国水资源制度研究[M]．武汉大学出版社，2006，218。