行政诉讼维持判决的理论基础及其完善

【出处】《政治与法律》2009年第4期
【摘要】维持判决存废问题的实质是行政诉讼究竟是主观诉讼模式还是客观诉讼模式抑或二者的结合。行政诉讼目标模式总体上是客观诉讼模式，是由我国宪政结构、行政诉讼制度的特殊性等因素决定的，为维持判决提供了坚实的理论基础。人民法院裁判行政案件时，应以客观诉讼为路径选用判决形式，弱化判决对原告诉讼请求的回应，强化对行政行为适法性的正面回应，同时兼顾了主观诉讼的特点。维持判决作为与行政客观诉讼模式相匹配的一种判决形式，超越了原告的诉讼请求，必须予以限制适用。人民法院作出维持判决务必厘清与驳回诉讼请求判决的界限，并具备行政行为具有维持内容、行政行为合法有效、行政行为没有自由裁量的空间三个要件。
【关键词】维持判决；客观诉讼；诉判关系；行政诉讼
【写作年份】2009年


【正文】

　　自行政诉讼法颁布前后延续至今，维持判决的存废在理论界一直是个有争议的问题。2000年最高人民法院颁布行政诉讼法司法解释增加驳回诉讼请求判决以后，要求取消维持判决的呼声越来越高，众多的学者建议，将来修改《行政诉讼法》时取消维持判决。可是，在取消维持判决呼声如此高的背景下，2005年11月4日在中国政法大学法学院主持草拟的《中华人民共和国行政诉讼法》修改建议稿仍然保留了维持判决形式。笔者认为，在行政诉讼法的修改日渐被提上议程的背景下，究竟取消还是保留抑或规范行政诉讼维持判决是一个亟需从理论上讨论的问题。本文以行政客观诉讼为视角，在全面审视维持判决的理论基础上，提出维持判决既不能简单地保留，也不能草率地取消，而是要进一步规范维持判决的适用空间，以供实践部门参考。

　　一、研究缘起：维持判决的存废之争

　　维持判决是人民法院认为行政机关具体行政行为合法予以维持的判决形式。1989年颁布的行政诉讼法第54条第1款规定：“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。”早在我国行政诉讼法制定颁布前维持判决就潜伏着生存危机，该危机来源于行政诉讼立法目的定位之争议。尽管我国行政诉讼法确立的“维护行政机关依法行使行政职权”立法目的不仅为维持判决制度提供了理论基础，也印证了立法目的与具体法律制度相互呼应之逻辑。但是，维护行政的立法目的引起了不少学者的强烈质疑。行政诉讼以具体行政行为的合法性为审查对象，维持行政行为意味着不仅驳回了原告的诉讼请求，而且人民法院对行政行为的效力作出了肯定。因此，维持判决本质上是司法权对行政权的维护，也是典型的不依诉择判的判决类型。正因为如此一些学者建议取消此种判决类型。[1]维持判决之不合理性主要表现在四个方面[2]：一是维持判决制度承载着的维护行政职权之功能与行政诉讼制度本身的价值目标是相背离的；二是维持判决违背了行政行为效力理论；三是维持判决违背了判决与诉请一致的诉讼法原理；四是维持判决制度提高了判决正当化的成本，大大降低了判决正当化的概率。

　　从表面看，上述论证的逻辑似乎严密，维持判决在行政判决体系中没有丝毫生存的空间。但如果仔细琢磨，上述逻辑前提未必完全具有“正当性”。这一问题的实质是行政诉讼的功能定位、行政权和司法权的关系以及社会效果和法律效果的问题。从行政诉讼究竟是维护和监督行政权还是监督行政看，如果行政诉讼是监督行政的话，那么维持判决是应该取消的，没有存在的必要，这也是众望所归。但从当前的主流政治看，未必会取消维持判决的，恐怕这是中国特色了。中国的法制构建只能在中国的宪政平台上，离开了这个平台，就会犯“浪漫主义”的错误。学者们关起门不正视目前的政治资源，构建的法律制度可能比现在的法律制度要理想得多，但是经得起现实的考验吗？如果是中国特色，那么其中国特色的宪政基础是什么呢？从行政行为效力理论看，行政行为一经作出，在被有权机关撤销或者变更之前，应当具有公定力、确定力、执行力。但问题是行政行为效力发生在行政管理领域，一旦将行政行为诉之法院，行政行为的效力就发生了暂时阻断，其最后的效力还需要法院作出最后裁判，那么，法院作出维持判决是不是具有正当性呢？从诉讼法的理论看，法院所判要针对当事人所诉，就行政机关的作为行为而言，行政诉讼原告提出的诉讼请求要么是撤销、要么是确认违法，不可能有维持的诉讼请求，不可能判决维持是不言而喻的道理。但是，行政诉讼与民事诉讼相比较具有其特殊性，行政诉讼总体上作为一种客观诉讼模式，涉及行政权、司法权以及公民权利的平衡，“依诉请择判”是否是一项绝对原则？如果不是，维持判决的存在是不是具有合理性？通过上述追问，维持判决未必需要取消，有必要进一步思考维持判决存在的理论基础。

　　如同任何社会科学理论似乎都有反对或商榷空间一样，维持判决之存废在理论界也并不是采取“一边倒”的态度，主张保留维持判决的观点并未完全在学术界销声匿迹。有学者反对以驳回原告诉讼请求判决代替维持判决，主张保留维持判决。主要理由是：第一，维持判决与行政诉讼法基本原则相适应，而驳回诉讼请求判决不符合行政诉讼法的基本原则；第二，维持判决与“被告承担举证责任”密切相关，驳回原告诉讼请求判决有悖这一举证规则；第三，驳回原告诉讼请求判决在实践中也并不需要。[3]也有学者从实践的角度认为，维持判决尽管是行政法理论不很健全时期的制度产物，但不能认为它的存在就是错误的。原因是：第一，行政诉讼法设定维持判决的本意是为了更好地规范行政行为的合法性，而非相反；第二，维持判决适用上的误区并不能说明维持判决本身存在是错误的，只能说其在适用条件、标准制定上不很完善，导致了对其的认识也存在混乱；第三，判决的拘束力问题不仅维持判决有，其他判决形式都存在类似的问题。[4]

　　从“保留说”论证的逻辑看，“保留说”是多的是从技术层面论证维持判决存在的合理性，并没有从根本上解说了其存在的理论基础，缺乏从宪政的高度分析维持判决存在的中国土壤，即使从行政诉讼自身的角度看，远没有从更深层次洞察维持判决的正当性基础，给人以仅从现象阐释其存在的合理性之嫌。尽管如此，上述论者为我们打开了探索维持判决正当性的视阈，让我们看到了行政诉讼的合法性审查原则、行政诉讼举证规则的特殊性原理以及行政审判技术层面的特殊要求，客观上要求维持判决承担实现行政诉讼程序功能的任务。如果要进一步论证维持判决存在的正当性的话，显然必须从更深层次揭示维持判决存在的理论基础。维持判决的理论基础究竟何在？维持判决与行政诉讼性质是否兼容？其是不是体现行政诉讼的目标模式？这是论证维持判决的理论基础必须回答的问题。对上述问题的回答，不仅有必要从宪政结构的角度分析具有中国特色的维持判决制度的合理性，而且必须从行政诉讼自身内在的规律性，从行政诉讼性质、目标模式、诉讼类型等维度探讨维持判决的正当性。

　　二、客观诉讼模式：维持判决存在的理论基础

　　上述维持判决存废之争问题的症结在于，行政诉讼究竟是主观诉讼模式还是客观诉讼模式抑或二者的结合？所谓主观诉讼模式是指行政诉讼的目的在于维护公民的主观权利，防止公民的合法权利被行政行为侵害或被遭到侵害后，恢复公民的合法权益。而客观诉讼是指行政诉讼的目的主要不在于维护公民的主观权利，而是为了维护客观法律秩序，监督行政主体履行其法定义务或撤销其有违于公共利益的行政行为。一般在客观诉讼模式中，诉讼以审查行政公权力行为合法性为主要诉讼宗旨，在行政审判中表现为法院仅仅就行政行为的合法性进行审查。而在主观诉讼模式中，诉讼以回应原告诉讼请求为主要宗旨，行政审判中法院主要就原告的诉讼请求进行审查，附带被诉行政行为的合法性。如果把行政诉讼定位为主观诉讼，那么行政诉讼的基本问题无非是围绕原告诉讼请求，对原告的诉讼请求法院作出裁判就实现了诉讼的功能。而如果把行政诉讼定位为客观诉讼，那么行政审判的核心问题就是围绕客观法律秩序的实现，淡化原告的诉讼请求，法院对行政行为的合法性作出相应裁判就可以达到诉讼的目的。显然，行政主观诉讼与维持判决是格格不入的，只有把行政诉讼定位为客观诉讼才可能给维持判决提供其生存的空间，法院基于维护客观法律秩序作出维持判决也就不足为错。因此，维持判决存废之争就转化为行政诉讼究竟是主观诉讼还是客观诉讼模式抑或二者的结合这一问题。

　　就行政诉讼法学理论而言，我国行政诉讼究竟是主观诉讼还是客观诉讼抑或二者的结合是存在争论的。人们往往忽视了行政诉讼的客观化特征。有学者认为：“自古迄今，中外行政诉讼制度原则上均为主观诉讼，客观诉讼仅仅是作为一种非常特殊、例外的情形存在，在可以预见的将来恐怕也还会是如此。换言之，客观诉讼在逻辑上虽然可以与主观诉讼并立，但其实际作用或重要性却远远不及主观诉讼。另外，或许并非不重要的是，诉讼的基本问题无非是原告得通过诉讼为何种请求，对于原告的请求法院得作出何种裁判，这一基本问题决定了诉讼的各个方面、各个环节的制度设置。”[5]持该论者在学界也不少。尽管如此随着行政诉讼理论研究的深入，仍然有为数不少的学者开始关注行政客观诉讼的研究，并提出行政诉讼客观化是行政诉讼的世界发展趋势。[6]“完整的行政诉讼制度，既应当有对公民、法人和其他组织合法权益的救济，也应当有对国家和公共利益的保护，这在理论上表现为行政诉讼是主观诉讼和客观诉讼的统一体。建立以保护国家和公共利益为宗旨的客观诉讼制度，是从制度上改进、发展和完善我国行政诉讼法律制度的一个基本方向”。[7]同样，上述论者也仅做了现象的诠释，并没有从理论上论证行政诉讼是主观诉讼和客观诉讼的统一体，更没有揭示主观诉讼和客观诉讼在行政诉讼目标模式中的位序关系。笔者认为，行政诉讼应当兼顾个人利益与公共利益的关系，亦即我国行政诉讼目标模式应当兼顾主观诉讼和客观诉讼，但是，二者不能等量齐观，行政诉讼目标模式总体上是客观诉讼模式，同时也兼顾了主观诉讼的特点，这是由我们国家的宪政结构、行政诉讼制度的特殊性等因素所决定的。

　　（一）客观诉讼模式是由我国的宪政结构决定的

　　我国《宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”该条规定了公民的批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权，其中与行政诉讼最为直接相关的权利是申诉权，为公民提起行政诉讼提供了宪法依据。但有学者认为，将宪法规定的申诉权作为行政诉讼法的宪法依据理由并不充分。申诉权的内容是相当广泛的，此权利不足以作为行政诉讼的根据。与其他国家的规定相比，我国行政诉讼的宪法依据相当不完备。我国《宪法》第41条规定公民行使相应权利针对的是“国家机关和国家工作人员的违法失职行为”，公民可以向“有关机关”提出申诉、控告和检举，而不限于司法机关；公民可以使用的方式包括“申诉、控告和检举”，而不限于提起诉讼。该条的内容是以行政权和行政行为为核心的，规定公民的申诉权、控告权和检举权是为了对行政行为进行监督，以达到维护客观的法律秩序、纠正违法行政行为之目的，而不在于对公民受行政行为侵害后主观权利的救济。[8]笔者认为，宪法作为国家的根本大法，具有抽象性，它只可能对国家的根本制度做出抽象的规定，宪法规定的内容更多的是需要部门法予以具体化。因此，赋予宪法太多的功能，期望宪法对我国行政诉讼制度提供完备的依据既不现实也不可能。但是论者对我国宪法第41条的理解也不乏其洞察力，从我国宪法第41条赋予公民诉权的角度看，行政诉讼确应是一种客观诉讼模式。行政诉讼主要宗旨是以审查行政权和行政行为的适法性为核心的，赋予公民的申诉权、控告权和检举权的初衷是以公民监督行政主体依法行政，以实现客观的法律秩序、纠正违法行政行为为目的，其次才是通过行政诉讼程序实现权利救济，解决行政争议为目的。也就是说，从行政诉权的宪法依据看，我国行政诉讼是一种客观诉讼兼顾主观诉讼的模式。

　　除了从行政诉权的宪法依据的角度分析外，我国国家权力之间的关系也决定了行政诉讼制度应当呈现的是客观诉讼模式。就我国的宪政结构而言，宪法在构建国家权力体系时不搞三权分立，但仍然将国家权力划分为立法权、行政权和司法权，分别由不同的国家机关行使。我国国家权力属于人民，由人民的代表机关即权力机关行使。国家权力机关依照宪法选举产生行政机关和司法机关，并赋予其相应的行政权和司法权。在我国的国家权力格局中，行政权与司法权的宪法地位是平等的，在宪法框架下行政权和司法权各自承担不同的职能，具有不同的权力特征和运行规律。行政权依照行政法律规范行使、组织和管理社会的公共事务，维护社会公共利益和公共秩序。司法权依照法律对行政权行使的合法性作出裁判，行政权与司法权的关系不仅是简单的限制和约束，而且也是权力之间的相互支持与配合。不论司法权制约行政权也好还是司法权支持行政权也罢，都是为了实现客观的宪法秩序。行政诉讼法作为调整司法权、行政权以及行政相对人之间权力（利）关系的部门法，必然体现宪法法律关系。从此意义上说，行政诉讼中司法权与行政权之间是我国国家权力关系在行政诉讼领域的具体化。因此，我国的国家权力关系决定了行政诉讼中司法权与行政权之间关系必然是既相互制约又相互支持的关系。从制约的角度看，司法权发挥着监督行政权的功能，表现在行政诉讼领域中，通过个案审查行政行为的合法性，监督行政机关依法行政。从支持的角度看，司法权与行政权之间并不是简单的监督关系，在一定情形下，司法权也发挥着支持行政权的功能，表现在行政诉讼中，通过维持判决等形式维护行政机关依法行政，从而使行政诉讼承担着实现客观的宪法秩序的功能。正如有学者认为：“行政诉讼承载的司法功能除了如民事诉讼中适用法律解决纠纷的功能之外，还在于法院通过诉讼体现诉讼法承载的客观法律价值。这种法律价值除了保护个人的合法权益外，更有国家利益和公共利益需要司法保护。……从这个意义上讲，法院不仅仅是两造之外的第三方，同时也是保证国家公权力行使的重要保障。因此，在将来的行政诉讼法制度中，既要强调监督行政公权力行为，也要强调法院作为国家机关维护行政机关依法行政的方面。”[9]因此，人民法院对行政行为作出维持或者确认行政行为合法，不但不与我国宪政矛盾，而且是我国权力关系的应有之义。

　　（二）客观诉讼模式是由行政诉讼是与生俱来的品质

　　行政诉讼从它的“娘肚子”一民事诉讼脱胎出来后，究竟具有什么特殊性是我们把握行政诉讼性质的关键，也是我们认识行政诉讼的逻辑起点。本文认为，行政诉讼最大的特殊性就是行政诉讼是一种客观之诉。但恰恰理论界却忽视了行政诉讼之维护客观法律秩序的性质，把行政诉讼定位为主观之诉，而淡化了行政诉讼作为客观之诉的应有内涵，这是对行政诉讼性质的误读。这种误读直接导致了对行政诉判关系定位不准，错误地认为诉判一致是一个普适的原理，并进而佐证维持、确认合法等判决由于超越诉请而具有正当性危机。

　　事实上，行政诉讼具有客观诉讼属性是与生俱来的品质。我国1989年制定的行政诉讼法立法目的凸显了客观诉讼特征。最初我国行政诉讼法草案就把行政立法目的定位为，一是保护公民的合法权益，二是保障与促使国家行政机关依法行使行政权力。就此，有关部门的人士以及学者们表现了不同意见。王名扬先生认为，行政诉讼最主要的目的是监督行政机关，保护公民的合法权益，监督行政机关主要是依靠行政诉讼法。姜明安教授认为，草案把保护公民的合法权益放在首位，正确体现了立法目的，因为行政诉讼法的根本立法目的是保护公民的合法权益。而国务院法制局季泽民认为，草案把“促使国家行政机关依法行使行政权力”作为立法目的不妥当，“促使”的含义是监督，似乎行政机关是不依法的，需要法院来监督守法，把行政机关置于一种被动地位。事实上，行政机关的行为大量是按照法律正当行使职权。对合法行为应当维持。国务院法制局高帆建议，把“促使”改为“维护和促进”或者“保障和监督”。[10]从行政诉讼法草案座谈会的意见看，政府法制部门和理论界对行政诉讼的立法目的是有细微差别的，政府法制部门更强调行政诉讼法的“促进”、“保障”和“维护”行政行为的目的。而行政法学理论界看重的是行政诉讼保障公民的合法权益和监督行政行为的目的。但最终通过的行政诉讼法结合大多数人的意见，以保障公民合法权益，维护与监督行政依法行政为立法目的。维护与监督行政行为的实质就是要实现客观的行政法律秩序。即使从保障公民合法权益的角度也暗含着行政诉讼就是审查行政行为的合法性。因为公民权益是否被侵害是与行政行为的合法性息息相关的。因此，立法目的决定了行政诉讼必然是客观诉讼模式，以审查行政行为的合法性为主要宗旨。除了立法目的决定了行政诉讼是一种客观诉讼外，如果通览我国行政诉讼法，就会发现，不论是案件之审理对象还是行政判决的类型等相关条款的规定，都决定了行政诉讼总体上是一种客观诉讼模式。[11]笔者将在后面对此做进一步论证。

　　即使从世界范围看，各国行政诉讼制度发展史表明，设立行政诉讼的初衷并不主要是为了保障公民权益，而首先是为了维护客观法律秩序，协调司法权与行政权的关系。比如，享有“行政法母国”之誉的法国行政审判制度产生的历史背景是由于大革命前在普通法院和行政机关之间存在对立情绪而设立的，法国行政法院隶属于行政机关，把行政案件交给行政机关自己进行处理，实质是行政机关内部的层级监督，是行政机关的自我反省的制度，目的是为了维护和促进行政职能的实现。因此，在法国存在按照法官判决案件权力大小分类的解释及审查行政决定意义和合法性之诉的类型，法院可以判决行政行为合法。“不惟大陆法系，在司法审查制度产生源头的英国，司法审查中所广泛使用的各种救济手段，即特权令状制度，其最初目的也是为了维持各级公共机构的效率和行政秩序。星法院用英王的名义对低级法院和各种法定机构发布命令，约束它们遵守法律、履行义务”。[12]即使“在美国的司法审查中，确认判决常和制止状同时采取，法院一方面确认某种行为是否合法，同时禁止或命令实施这种行为”。[13]美国的法院判决经常出现支持行政行为的判决，其目的就是维护客观的法律秩序，这一方面验证了美国人自己说的“三权分立”是迂腐的教条，也验证了在司法审查中也具有客观诉讼的特征。总之，“司法救济的历史表明，行政诉讼肇始于客观之诉即最初目的主要不在于保护行政相对人的权益，而在于监督和维护行政机关依法行政，这在大陆法系与英美法系国家都是如此”。[14]同样，我国行政诉讼也如是，这是一个不争的历史事实。

　　（三）客观诉讼模式是由行政诉讼制度内在规定性所决定的

　　尽管客观诉讼是行政诉讼与生俱来的品质，但是作为司法程序必然也会兼顾主观诉讼的特点，是主观诉讼和客观诉讼的对立统一。当然，我们要清楚地认识到，在行政诉讼中，两种诉讼类型并不是泾渭分明的，两种诉讼类型通常交织在一起，既实现了司法权对主观权利的保护，也实现司法权对行政权的合法性审查，保障客观的行政法律秩序。我们更要清楚认识的是，正如前面所言，二者是不能等量齐观的，客观诉讼是矛盾的主要方面，行政诉讼总体上呈现客观诉讼模式。主要有三个方面的理由。

　　一是行政诉讼性质的特殊性决定了客观诉讼是矛盾的主要方面。“行政诉讼的性质在不同的社会形态、不同的国家中有不同的内容。但总的说来，行政诉讼具有三个方面的性质：第一，解决行政纠纷；第二，实施权利救济；第三，监督行政行为。这三方面的性质在不同国家、不同时期表现在立法或者司法实践中的侧重点是不同的，在判例法国家尤其如此。但无论如何，只要确立了行政诉讼制度，就必然具有这三方面的性质，只不过由于社会现实的不同需要而表现为不同的立法目的”。[15]就我国行政诉讼而言，理论上对行政诉讼性质的定位有“一元说”（解决纠纷）、“二元说”（解决纠纷、权利救济）以及“三元说”（解决纠纷、权利救济和监督行政）。笔者总体上赞同“三元说”，也就是说行政诉讼具有解决纠纷、权利救济和监督行政三个方面的性质。总体而言，“三元说’不仅符合行政诉讼认识的最一般规律，而且是与我国行政诉讼制度发展的一般规律、产生的历史背景、立法现状以及行政审判的实践相吻合的。把握行政诉讼的性质需要从三个维度去理解：从解决纠纷的角度，要充分认识行政诉讼作为一种诉讼活动，与民事诉讼一样，具有与生俱来的解决纠纷的属性，是解决行政争议的重要环节；从权利的救济看，行政诉讼是行政相对人遭受行政主体侵犯其权利后的事后救济制度，其目的是通过审查行政权的适法性保护行政相对人的合法权益；从监督行政的角度看，监督行政是行政诉讼的根本属性，行政诉讼是当代中国社会变革的产物，也是建设社会主义市场经济、民主政治、法治政府的必然要求。行政诉讼性质三个层面的认识是有层次的。孔繁华博士认为，行政诉讼解决行政争议只是对行政诉讼性质认识的第一步，“只停留在这一层面上并没有全面的认清行政诉讼，也不能说明为什么行政诉讼要从民事诉讼中分离出来。监督行政与救济权利的需要是行政诉讼与民事诉讼分野的重要原因，行政诉讼与民事诉讼功能的差别是两大诉讼分野的原因之一”。[16]从此意义说，审查行政行政行为的适法性以及权利救济的需要是产生行政诉讼制度的基础。这一点不论在大陆还是台湾地区都是如此，正如台湾学者所言：“行政诉讼制度与民事诉讼制度不同，于历史沿革上并非因‘纷争解决’此一前法律性格之要求而生（即民事裁判制度早于私法而存在，并非因有私法之存在而设置民事裁判制度），而系基于对行政之适法性控制与对贯彻人民权利保护之要求而生。”[17]也就是说，“就法院基于法律对围绕国民权利及利益的纷争进行裁判这一点而言，行政诉讼与普通民事诉讼并无二致。但是，行政诉讼的对象涉及行政行为的适当与否，因此具有与私人纠纷的民事事件相异的性质”。[18]从上述我们完全可以推断出，行政诉讼与民事诉讼的根本区别就是，行政诉讼首先是一种客观之诉，而后才是主观之诉，而民事诉讼则主要是主观之诉，客观之诉则是特例。这是由行政诉讼与民事诉讼性质的根本差异所决定的，也是我们准确认识行政诉判关系的基础。

　　二是行政诉讼审理对象决定了客观诉讼是矛盾的主要方面。行政案件的审理对象是人民法院审理行政案件所指向的客体。案件的审理对象是审判的重心，左右着法官的审判行为。行政诉讼审理对象决定了行政审判程序过程中法庭审判的中心，行政审判程序只有紧紧围绕审理对象才能保证案件审理的客观性、公正性，从而体现行政诉讼的性质，进而发挥行政诉讼的功能，达到行政诉讼的目的。根据行政诉讼法的规定，我国行政案件的审理对象恒定是行政机关具体行政行为的合法性，而不是原告提出的行政诉请。也就是说，在行政诉讼中，不论当事人的诉请是什么，法庭审判的中心必须是行政行为的合法性。行政机关的具体行政行为作为行政案件的审理对象，我们可以从行政诉讼的性质、行政诉讼法律关系以及原告的诉请能否得到满足三个方面去理解。从行政诉讼的性质看，行政诉讼的性质决定了行政案件的审理对象恒定是具体行政行为的合法性。行政诉讼的本质是司法权对行政权的监督，通过司法程序审查行政行为的合法性，对违法行政行为予以撤销或者确认违法，对行政处罚显失公正的予以变更，从而维持客观的行政法律秩序。从法律关系的角度看，在行政诉讼之前，行政主体与原告形成的是行政法律关系，是行政主体首次行使判断权，首次判断权的结论是具体行政行为，而启动诉讼程序后，形成的是行政诉讼法律关系，行政诉讼法律关系的主体是三方—原告、被告和法院。行政诉讼法律关系的形成，是基于原告诉权的行使，是司法权对行政首次判断权的司法审查，其重心就在于审查行政主体的具体行政行为的合法性。从原告的诉请能否得到满足看，具体行政行为是否违法是原告诉讼请求能否得到满足的决定因素，同时也是解决行政争议的焦点。因此，行政案件审理的对象必然是被诉的具体行政行为的合法性。在行政诉讼审判过程中，不论行政诉请的形态，整个行政诉讼都是围绕行政行为是否合法进行的，司法权根据行政行为的合法与否以及特定情况，评判行政行为的效力，从而直接或间接对行政诉请做出肯定或者否定的判决。因此，从审理对象决定判决对象的角度，行政诉讼审理对象决定了行政判决的对象就是行政行为的合法性，也就是说，行政诉讼审理对象决定了行政诉讼属于客观诉讼的范畴，不是以回应诉讼请求而是以回应行政行为的合法性为要旨。而行政行为的合法性是原告诉讼请求能否得到满足的决定性因素。从此意义上说，客观诉讼的审理是主观诉讼审理的必需路径，通过客观诉讼的审理达到了主观诉讼之目的，因而客观诉讼在这一对立统一关系中必然处于矛盾的主要方面。

　　三是行政诉讼的法目的之内在逻辑决定了客观诉讼是矛盾的主要方面。我国现行行政诉讼法确立的是“保护—监督—维护”构的行政诉讼立法目的—保护相对人合法权益、维护和监督行政机关依法行政。从保护相对人合法权益的角度看，行政诉讼属于主观诉讼的范畴。而从维护和监督行政机关依法行政的角度看，人民法院主要审查行政行为的合法性，行政诉讼又属于客观诉讼的范畴。但是“护—维护—监督”三者之间关系的内在逻辑又决定了监督行政处于矛盾的主要方面。这是因为，所谓监督行政就是审查行政行为的合法性，它是行政诉讼目的的逻辑起点，也是行政相对人权利能否得到保护的前提，审查行政行为合法性与客观诉讼所追求的行政客观法律秩序是不谋而合的。没有监督行政之立法目的的实现就谈不上公民合法权利的保护，这种行政诉讼目的的内在逻辑也决定了行政诉讼首先是客观之诉，从而决定了客观诉讼是行政诉讼中主观诉讼和客观诉讼这一矛盾的对立统一体中的主要方面。至于维护行政之立法目的，尽管其处于理论界的一片“讨伐”声中，但由于行政诉讼毕竟承担了一定的政治功能，从司法的政治功能上说，维护行政是有其必要性的。但是，笔者认为，维护行政只是行政诉讼目的的附带目的，既不是行政诉讼的逻辑起点，也不是行政诉讼所追求的主要目标，只是通过个案的审理，对行政机关合法的行政行为，或者尽管行政行为有瑕疵，但出于公共利益考虑，维持或者确认行政行为有效。其存在的价值只是司法权所作出的判决对行政行为的国家态度而已。尽管维护行政行为违背了诉讼本身的规律，脱离了原告的诉讼请求，但是却保障了行政客观法律秩序的实现。

　　通过上面的论证，我们完全可以得出一个结论，行政诉讼总体上是一种客观之诉，判决与诉请之间并非严格遵循诉判之间的对应关系，弱化诉求在审判中的地位，而是以行政行为的合法性为审判中心，强调诉讼对客观法律秩序的价值追求，判决可以超越诉讼请求。诉讼出于客观法律秩序的价值追求，诉判关系的非一致性在行政诉讼中表现得尤为明显，突出地表现为维持、确认合法等行政判决形式。这为维持判决的正当性提供了理论基础。

　　三、规范和限制适用：维持判决制度的完善

　　行政诉讼作为一种客观诉讼要求对行政诉讼的许多程序作出不同于主观诉讼的相应变化和特别的制度安排，包括受案范围、当事人的起诉资格、审判组织的结构、法官审查行政行为的范围和方式，特别是法院在证据调查查明事实中的职能、法院判决的种类和对生效判决的执行程序等诸多方面。[19]从判决的角度看，从主观诉讼的角度，或者从解决纠纷、权利救济的角度，维持判决是没有存在的必要。因为从纠纷解决的角度，行政判决只要对原告的诉求加以回应，就可以达到诉讼的目的，实现诉讼解决行政争议的功能。即使从权利救济的角度，行政权是否侵害行政相对人权利，仍然只关系到公民私权利的保护，没有牵涉到整个公共利益的保护，更没有关系到客观的公法秩序之实现，因此，行政判决也只需要对公民的权利是否有必要保护作出回应就可以了，要么满足要么否定原告权利救济的请求就可以达到诉讼目的，无需作出维持判决。然而，从客观诉讼的角度看，人民法院行使着立法机关赋予行政审判机关审查行政行为是否合法的权力，对行政行为合法性判断更多的是表明国家审判权对行政行为的态度，而非回应或者至少淡化了对原告诉讼请求。因此，行政判决未必一定需要与诉请一致，行政诉讼可以超越诉请裁判。

　　尽管如此，行政诉讼仍然是通过诉讼解决行政争议的司法程序，也需要遵循诉讼的基本规律，回应原告的诉讼请求。由于维持判决脱离了原告的诉讼请求，又是对行政行为效力的肯定性判决，脱离了诉讼本身的规律，因此，必须予以限制适用。

　　维持判决究竟要发挥什么功能是我们讨论进一步完善这一判决形式的前提性问题。人民法院作出维持判决意味着判决对当事人产生效力，一方面，体现了司法权对行政权的维护，间接否定了原告的诉讼请求；另一方面，也意味着判决对行政机关也产生既判力，行政机关不得随意变更行政行为，即使行政机关以后发现确实错误，上级行政机关也不能变更。因此，从判决既判力的角度，维持判决发挥着两方面的功能，一是维护行政权的功能，一是约束行政权随意变动。而这恰恰后者是理论界或者实务界忽视的问题，有人甚至认为，由于维持判决的存在，行政机关即使以后发现确实错误不能改正，或上级行政机关也不能变更，是一个坏判决[20]本文认为，只要规范和限制适用维持判决，这种担心是不必要的。相反，完善维持判决时，应当重视其约束行政权随意变更的功能。这是因为，原告为了自身利益，担心行政机关变更行政行为，也有可能提出维持行政行为的诉讼请求，人民法院基于权利保护的需要作出维持判决支持原告请求，或者司法权基于监督行政的需要，防止行政权出尔反尔，随意变更行政行为，作出维持判决。

　　从行政诉讼法关于维持判决的规定以及审判实践看，维持判决突出存在两个方面的问题。一是立法规定适用维持判决的条件模糊且比较宽松，维持判决与驳回诉讼请求判决各自的界限不明确。行政诉讼法规定行政行为“证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序”的作出维持判决。最高人民法院《若干解释》第56条规定：“被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。’也就是说，适用维持判决的条件是行政行为合法、合理且有维持的内容。但是，所谓“存在合理性问题”是一个模糊的概念，赋予人民法院很大的自由裁量权，导致维持判决与驳回诉讼请求判决之间界限模糊。二是人民法院进一步放宽了适用维持判决的口子。行政诉讼法规定行政行为“证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序”适用维持判决。尽管这一标准还是比较严格的，但是在实践中，由于人民法院体制上的不独立，人民法院审理行政案件畏手畏脚，害怕得罪行政机关，出现只要行政行为不明显违法就作出维持行政行为的判决。正是上述两个方面的原因，目前行政审判以维持判决方式结案的比例过高，强化了维持判决的坏印象。

　　基于上述分析，要改变维持判决的坏印象，规范限制适用是完善维持判决的基本方向。本文认为，人民法院的维持判决应当分两种情况，分别探讨作出维持判决的要件，即原告提出非维持判决诉讼请和提出维持判决两种情形。如果原告提出非维持判决诉讼请求，人民法院作出维持判决应当具备以下三个要件。

　　一是行政行为合法有效。行政行为合法有效是指适用法律法规正确，符合法制统一原则，适用了与行政行为事实相适应的法律法规及其条款。行政诉讼法规定行政行为“证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序”应当作出维持判决，这是一个非常严格的标准。这一标准要求：行政行为必须具有法律法规认定的事实要件；行政行为必须在法律法规赋予的权限范围之内；行政行为必须符合法律的目的、原则和精神；行政行为应当遵循法定的步骤、顺序、方式以及时限：适用法律法规性质正确，适用甲法时不能适用乙法；适用具体条文的正确，法律法规之间不存在冲突。

　　二是行政行为具有维持的内容。也就是说，行政行为仍然具有效力，没有执行完毕。如果行政行为已经执行完毕，或者由于客观形势已经发生变化，没有维持的必要，就采取确认合法判决。

　　三是行政行为没有自由裁量的空间。最高人民法院《若干解释》第56条规定：“被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。”这条规定潜在地要求，适用维持判决必须满足行政行为合法、合理的条件。如果行政行为仅具有合法性要件，但存在合理性问题，就只能采用驳回诉讼请求判决。但是笔者认为，合理性问题赋予了法院较大的自由裁量空间，客观上模糊了维持判决与驳回诉讼请求判决的界限，因此，只有法律没有赋予行政行为自由裁量的空间，人民法院在认定一定事实之后必然指向一定的法律后果，法院才可以根据确定的事实作出维持判决。否则，如果行政机关具有自由裁量权的话，法院作出维持判决会影响行政机关行政裁量权的行使，关闭了行政机关以后发现问题变更行政行为的通道。

　　如果说人民法院在原告提出非维持行政行为诉讼请求的情况下，作出维持判决违背了诉讼的基本规律，其权力来自于行政诉讼法授权的话，那么，人民法院在原告提出维持行政行为的诉讼请求的情况下，作出维持判决则是基于对诉讼请求的回应，符合诉讼的基本规律。因此，在后一种情况下，人民法院作出维持判决不需要严格的限制，只要具备行政行为客观真实存在且具有维持的内容，以及具备行政行为合法有效两个要件就可以了。

　　值得注意的是，人民法院作出维持判决时，务必厘清驳回诉讼请求判决与维持判决之间的界限。人民法院适用驳回诉讼请求判决与维持判决的重心是不一样的。驳回诉讼请求判决是以原告诉讼请求为中心，主要与行政主观诉讼相匹配的一种判决形式，可以单独应对原告诉讼请求没有充分理由的情形，重在司法对事实的审查，反映的是举证责任的必然结果，或者适用于行政行为存在合理性问题不适宜维持判决的情形，因而驳回原告诉讼请求判决更多的是体现一种诉讼结果。而维持判决重在对公权力行为的合法性进行审查，其中心是司法裁判对行政行为适法性的正面判断，主要是与行政客观诉讼相匹配的一种判决形式，人民法院在选用判决形式时，首先是以客观诉讼为路径选用判决形式，对行政行为适法性判断作出回应，要求维持的行政行为客观存在，且符合行政行为合法有效标准，并且没有自由裁量的空间。总之，维持判决必须限制适用，司法机关必须根据行政行为的效力谨慎判决，以实现行政诉讼监督和维护行政功能的统一。




【作者简介】
邓刚宏，单位为江苏淮阴工学院。


【注释】
[1]甘雯博士认为，应当进一步扩大驳回诉讼请求的判决形式，在条件成熟的时，最终替代维持判决。主要理由是：第一，维持判决是中国特色的判决形式，照比域外亦属仅见；第二，维持判决并不能起到支持行政机关依法行政的作用，因为根据行政法的一般原理，有效的具体行政行为一经作出，在被有权机关撤销或者变更之前，应当一直视为有效而有约束力，法院判决维持一个有效的具有约束力的具体行政行为实属没有必要；第三，从行政法理论上讲，维持判决的实质效果基本上相同于驳回诉讼请求，唯一不同的是，经法院判决维持的行政行为，行政机关不能轻易变更，这不是维持判决的优点，而是其缺点；第四，维持判决在限制了行政机关根据条件的变化和行政管理的需要作出应变的主动性，使法院和行政机关处于尴尬的境地，容易导致法院裁判反复无常；第五，维持判决与驳回原告诉讼请求判决针对的对象不一致，维持判决针对具体行政行为的合法性，驳回原告诉讼请求的判决针对原告的诉讼请求和理由，两者有本质的区别。参见甘雯：《行政诉讼法司法解释之评论》，中国法制出版社2000年版，第159-160页。
[2]参见张旭勇：《行政诉讼维持判决制度之检讨》，《法学》2004年第1期。
[3]参见张树义主编：《寻求行政诉讼发展的良性循环》，中国政法大学出版社2000年版，第241-242页。
[4]江必新：《中国行政诉讼制度之发展》，金城出版社2001年版，第18页。
[5]赵清林:《行政诉讼类型研究》，法律出版社2008年版，第153页。
[6]如欧鸸《父的借鉴与建构：行政诉讼客观化对中国的启示》（《求索》,2004年第8期）一文认为，行政诉讼客观化是一个世界性的趋势。所谓行政诉讼客观化是指诵讨立法或司法解释的途径使传统偏重保护个人利益的行政诉讼制度亦兼及公共利益的维护。从理想的角度而言，行政诉讼的目的应是个人利益与公共利益的并行，亦即行政诉讼制度应是主观诉讼与客观诉讼的兼顾。
[7]于安：《行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题》《法学》2001年第5期。
[8]参见孔繁华：《行政诉讼性质研究》，武汉大学2006年博士学位论文。
[9]梁凤云：《行政诉讼法修改的若干理论前提—从客观诉讼和主观诉讼的角度》，《法律适用》2006年5期。
[10]关于行政诉讼法立法目的的不同意见参见郑文：《对行政诉讼法草案几个问题的见解》，《法制日报》1989年2月3日。
[11]我国行政诉讼第5条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。行政诉讼法以及其司法解释确立的维持判决、确认合法判决、重作判决等形式，其目的实质上就是淡化诉讼请求，以实现客观法律秩序为目的。
[12]孔繁华：《行政诉讼性质研究》，武汉大学2006年博士学位论文。
[13]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社2002年版，576页
[14]张坤世、欧爱民：《现代行政诉讼制度发展的特点—兼与我国相关制度比较》，《国家行政学院学报》2002年第5期。
[15]林莉红：《行政诉讼法学》，武汉大学出版社2001年修订版，第15页。
[16]参见孔繁华：《行政诉讼性质研究》，武汉大学2006年博士学位论文。
[17]翁岳生主编：《行政法2000》，中国法制出版社2002年版，第1311页，本部分由刘宗德、彭凤至撰写。
[18][日]中村英郎：《新民事诉讼法讲义》，陈刚、林剑锋、郭美松译，法律出版社2001年版，第17页。
[19]于安：《行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题》，《法学》2001年第5期。
[20]吴晓庄：《行政诉讼维持判决适用中的若干问题》,《华东政法学院学报》 2002年第6期。