矿业权抵押的法律分析与风险防范

【关键词】矿业权抵押；法律分析；风险防范
【写作年份】2012年


【正文】

　　所谓矿业权抵押，是指矿业权人以其拥有的矿业权在不转移占有的前提下，抵押给债权人，当发生债务人不履行债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权就矿业权优先受偿的行为。根据我国现有法律规定，矿业权属于可以设立抵押的财产，但因其不同于土地使用权的固有特性，存在较大的风险，本文拟对矿业权抵押的若干法律问题及风险控制进行分析。

　　一、矿业权抵押的法律依据

　　任何可提供担保的财产必须同时具备两个基本属性：一是财产性；二是可转让性，矿业权也不例外。同时具备前述两个属性，并且法律、行政法规没有禁止设定担保的财产，就是可以用来提供担保的财产。梳理、总结起来，矿业权抵押的法律依据在于：

　　（一）《民法通则》

　　第五章“民事权利”第一节“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”第81条第2款规定：“国家所有的矿藏，可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采，也可以依法由公民采挖。国家保护合法的采矿权。”首次在民事基本法律中明确采矿权的财产性，但未明确采矿权的可转让性,更未规定矿业权可以抵押。

　　（二）《矿业权出让转让管理暂行规定》（以下简称“《出让暂行规定》”）

　　我国于1986年颁布实施了《矿产资源法》，并于1994年颁布实施了《矿产资源法实施细则》，均禁止矿业权的转让、出租和抵押。1996年我国对《矿产资源法》进行了修订，允许矿业权有条件转让，但规定的前提条件十分苛刻，并禁止将矿业权倒卖营利，计划色彩浓厚。1998年国务院颁布实施了《探矿权采矿权转让管理办法》（以下简称“《转让管理办法》”），该办法基本上对修订后的《矿产资源法》没有大的突破。2000年国土资源部颁布实施了《出让暂行规定》，不仅明确了矿业权属于财产权，并且放宽了矿业权的转让条件，对我国矿业权流转制度进行了有益探索，推动了矿业权二级市场建设，但作为部门规章，效力级别偏低的弊端也是明显的。

　　按照《出让暂行规定》第55条的规定，债务人和抵押人应为同一人（矿业权人），那么矿业权人能否以矿业权为第三人的债务提供抵押呢？从民法理论和现实需求上看，禁止矿业权人以矿业权为第三人债务提供抵押不合法理。但是，实践中，确实有不少地方的国土资源部门不受理为第三人债务提供抵押的申请。

　　（三）《物权法》

　　其中第三编“用益物权”第十章“一般规定”中第123条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”该条首次于法律中明确了矿业权的用益物权属性，是建立在国家的矿产资源所有权基础上占有、使用、收益的排他性的权利。而作为一类民事权利，物权法并未对矿业权的转让作出限制。第180条规定：“债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押：……（七）法律、行政法规未禁止抵押的其他财产。”须注意的是，物权法对于可设立抵押的财产范围列举采取的是“法无明文禁止即许可”的一般民事规则，该条规定可谓为矿业权抵押的合法性奠定了坚实基础。

　　二、矿业权抵押应具备的条件

　　根据《出让暂行规定》第36条第2款，矿业权的出租、抵押，按照矿业权转让的条件和程序进行管理，由原发证机关审查批准。《转让管理办法》第5条、第6条则分别规定了探矿权和采矿权的转让条件：

　　转让探矿权，应当具备下列条件：(1)自颁发勘查许可证之日起满2年，或者在勘查作业区内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源；(2)完成规定的最低勘查投入；(3)探矿权属无争议；(4)按照国家有关规定已经缴纳探矿权使用费、探矿权价款；(5)国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。

　　转让采矿权，应当具备下列条件：(1)矿山企业投入采矿生产满1年；(2)采矿权属无争议；(3)按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税；(4)国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。（5）国有矿山企业在申请转让采矿权前，应当征得矿山企业主管部门的同意。

　　《转让管理办法》属于国务院颁布的行政法规，对于其强制性规定的违反关系到有关抵押合同的效力。

　　三、矿业权抵押中的价值评估

　　设立矿业权抵押的，是否以价值评估为必要前提条件之一？根据《转让管理办法》第9条规定，转让国家出资勘查所形成的探矿权、采矿权的，必须进行评估。探矿权、采矿权转让的评估工作，由国务院地质矿产主管部门会同国务院国有资产管理部门认定的评估机构进行；评估结果由国务院地质矿产主管部门确认。因此，可以判断，以国家出资勘查所形成的矿业权抵押的，必须委托具有矿业权评估资格的评估机构和评估师进行价值评估。根据《探矿权采矿权评估管理暂行办法》和《探矿权采矿权评估资格管理暂行办法》等有关规定，国务院地质矿产主管部门对评估结果依法确认，国务院地质矿产主管部门可以委托各省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门，对由省级以下人民政府地质矿产主管部门发证的探矿权、采矿权的评估结果进行确认。2003年国土资源部颁发《关于加强探矿权评估监督管理的通知》（国土资发[2003]16号），资源主管部门不再对探矿权评估结果进行确认。取消探矿权评估结果确认，简化行政审批程序、明晰探矿权采矿权评估机构依法承担民事责任，促进评估机构和从业人员真正做到独立、客观、公正地执业；探矿权评估结果实行备案制。

　　对于非国家出资形成的矿业权抵押的，上述有关法律规定并没有规定必须对其进行价值评估。但是，根据《转让管理办法》第56条规定，债权人要求抵押人提供抵押物价值的，抵押人应委托评估机构评估抵押物。该条规定应该说是限制了当事人的意思自治，不符合民法上的自愿原则，应当理解为任意性规范而非强制性规范。正因为有该条规定，有关部门可能出于对规定的错误理解或者因为利益勾结而对非国有出资形成的矿业权抵押提出强制评估要求。

　　四、矿业权抵押的设立和行使

　　目前，我国矿业权抵押实行的是备案制，《出让暂行规定》第57条规定：“矿业权设定抵押时，矿业权人应持抵押合同和矿业权许可证到原发证机关办理备案手续。矿业权抵押解除后20日内，矿业权人应书面告知原发证机关。”而《担保法》第41条规定：“当事人以本法第42条规定的财产抵押的，应当办理抵押物登记，抵押合同自登记之日起生效。”而矿业权抵押，又不属担保法第42条规定的财产，依照《担保法》第43条规定：“当事人以其他财产抵押的，可以自愿办理抵押物登记，抵押合同自签订之日起生效。当事人未办理抵押物登记的，不得对抗第三人。当事人办理抵押物登记的，登记部门为抵押人所在地的公证部门。”《物权法》对于矿业权抵押登记问题并未涉及。而按照上述规定办理矿业权抵押备案时，还须按照原发证机关的要求提供其他有关资料。

　　《出让暂行规定》第58条规定，债务人不履行债务时，债权人有权申请实现抵押权，并从处置的矿业权所得中依法受偿。新的矿业权申请人应符合国家规定的资质条件，当事人应依法办理矿业权转让、变更登记手续。采矿权人被吊销许可证时，由此产生的后果由债务人承担。矿业权抵押权实现，实际上是一个矿业权转让的行为，根据《转让管理办法》第7条的规定，矿业权转让的受让人，应当符合《矿产资源勘查区块登记管理办法》或者《矿产资源开采登记管理办法》规定的矿业权申请人的条件，这个条件中包括了矿业权申请人资质条件的证明以及依法设立矿山企业的批准文件等要求。

　　五、矿业权抵押的风险及防范对策

　　（一）矿业权自身的法律风险

　　接受矿业权作为抵押标的物，签订抵押合同之前，应对采矿权进行认真细致的审查。审查用于抵押的无瑕疵的采矿权须把握以下几个条件：1、采矿许可证是经有权部门颁发且在有效期内；2、采矿权属无争议；3、采矿企业生产满一年；4、按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补充费及资源税；5、采矿权不存在先行出租行为。若采矿权或采矿权人在上述方面存在不足，应要求矿业权人及时整改、消除。

　　（二）价值评估风险

　　矿产资源埋藏在地表之下，矿产品的储量是建立在矿产勘查基础上的。一方面，受勘查技术、手段等因素的影响，矿产资源的储量及价值难以准确计量；另一方面，矿产的实际情况可能会与勘查结果存在很大的误差。以采矿权作为抵押物，一般要求抵押人就采矿权的价值，委托有资质的评估机构进行评估。抵押权人应在专业评估机构评估价值的基础上，再实地勘查鉴别评估价值的合理性与真实性。

　　（三）矿业权受让主体资格的风险

　　矿业权主体资格存在严格的资质限制，增大了抵押权人实现抵押权的难度和可能性。矿藏的开采门槛较高，需要一定技术、设备、人员资质等条件，因此，矿业权主体必须具备一定的资质条件。矿业权受让人是否具备这些资质条件，必须通过地质矿产主管部门对申请人进行审查认可。抵押权人作为抵押权人是不具备采矿权受让人的资质条件的，所以实现矿业权抵押则不能适用折价方式。只能在申请实现抵押权时，委托法院或者其他拍卖单位对采矿权进行处置，转让给符合国家规定的资质条件的主体后，从处置的采矿权所得中依法受偿。如果没有符合条件的受让人，则难以实现抵押权。

　　（四）抵押人违法导致权利丧失的风险

　　由于矿业管理体制不完善及矿业登记制度不健全，部分企业采矿权许可证取得存在重大法律瑕疵，面临被发证机构吊销的风险。例如，若采矿权人未履行法律法规规定的义务（如未缴纳税费、未履行安全生产、环境保护义务等）、采矿权许可证期限届满前未依法申请续延、未经批准进行出租、承包等，矿业权行政管理部门有权吊销许可证，导致采矿权消灭。采矿权抵押设定后还应及时跟踪、了解抵押人是否履行各项法定义务，及时督促采矿权人办理采矿权许可证的年检、延期手续，督促采矿权人依法按期缴纳法定税费。

　　（五）安全生产风险

　　矿产开采，特别是小矿山的开采属于高危行业，一旦发生生产安全事故被吊销采矿权证，将直接影响抵押权的实现。在抵押权设立前，为有效防范安全风险，抵押权人应选择安全制度健全、安全设施设备完备、安全管理及从业人员齐全的采矿企业。一方面可通过安监、矿管等部门，调查了解其以往的安全生产记录。另一方面可对其生产安全情况进行实地调查，调查企业各项生产及安全防范的各种硬件设施是否达到国家安监局的各项指标要求。在抵押权设立后，抵押权人应对采矿企业进行全方位的监管，以防范应对各类安全事故风险和经营风险。




【作者简介】
金振朝，单位为广东卓建律师事务所。