国外环境基本法特色制度述评

【出处】//19720605.fyfz.cn/art/1041129.htm
【关键词】环境基本法；特色制度
【写作年份】2011年


【正文】

2011年1月，全国人大环资委召开了启动《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环保法》）修改工作会议。环资委在完成《环保法》后评估工作后认为：《环保法》与污染防治各单项法中不一致的环保措施需要尽快统一；不适应社会主义市场经济体制的一些规定需要及时修改；实践中一些行之有效的行政责任和问责制度需要补充到法律之中。这些措施、规定和制度主要涉及环境影响评价、公众环境权益和人民政府环境质量责任等8项重要制度。从这个意义上说，这次《环保法》修改主要是制度层面的修改，而非原则层面的修订。以下笔者通过概述美国、巴西、印度、南非、加拿大和俄罗斯环境基本法中的特色制度，以期对我国的《环保法》修改工作有所启示。

1969年《美国国家环境政策法》

被誉为美国环保“大宪章”的1969年《美国国家环境政策法》（NEPA，National Environmental Policy Act）是一部约束和规范政府行为的环境基本法。除了创建环境质量委员会外，NEPA还宣布了国家环境政策，规定了环境影响评价制度。国家环境政策旨在约束和规范政府行为。联邦政府的所有政策、法规和公法的解释和执行都应当符合NEPA宣布的国家环境政策。所有联邦政府机构均应当对其现有的法定职权、行政法规以及各项政策及程序进行一次审查，以确定其是否存有妨害充分执行NEPA宗旨和规定的任何缺陷与矛盾。此外，NEPA还要求所有的联邦政府机构确保州、县和市政府以及机构、个人能够获得有助于恢复、维持和提高环境质量的建议和信息。

环境影响评价制度是NEPA的一项重要制度，旨在约束和规范政府行为。NEPA要求所有的联邦政府机构遵守下面的规定：对人类环境质量具有重大影响的各项立法提案、草案、建议、报告以及其他各种重大联邦行为，均应当由负责经办的官员提供一份包括下列事项的详细陈述书：（1）拟议行为的环境影响；（2）拟议行为付诸实施时将会造成的任何不可避免的不利环境影响；（3）拟议行为的各种替代性方案；（4）对人类环境的本土短期使用与维持和加强长期生命力之间的关系；（5）拟议行为付诸实施时将会造成的任何无法恢复和无法补救的资源耗损。这个陈述书应当提交给总统与环境质量委员会，并向公众公开。公众和环保组织可以通过环境影响评价程序对政府行为的环境影响发表意见。于是，联邦政府机构制定的法规和政策在颁布之前都听取和吸收了公众意见。

1981年《巴西国家环境政策》

1981年《巴西国家环境政策》（NEP，National Environmental Policy）是一部旨在保护、改善和恢复环境质量的环境基本法。NEP中比较有特色的制度包括行政制裁措施和民事责任制度。行政制裁措施主要包括3个方面。第一，按日计罚。当环境违法行为处于连续状态时，对违法者以每日10~1000 ORTN（每月根据国民财富进行调整的货币单位）的幅度累积计算罚款额度。如果州和地方环保主管部门没有对环境违法者处以罚款，中央环保主管部门可以迳行处以罚款。第二，不得享受政府相关优惠政策。NEP规定，环境违法者不得享受政府提供的经济支持和财政优惠待遇，不得参与官方信用系统提供的资助项目。财政部门和其他部门必须按照国家环境委员会的决议对环境违法者处以此类制裁。第三，停业关闭。当企业存在重大环境违法行为时，环境大臣和/或地方政府可以向内政部长或总统建议停业或关闭。内政部长有权做出30天以内的停业决定。只有总统可以做出30天以上的停业或关闭决定。

对环境违法者处以行政制裁并不影响环境违法者承担民事责任。不论是否存在过错，污染者必须承担赔偿和修复“对环境的损害”和“对第三方的损害”的责任。在填补“对环境的损害”方面，联邦和州的检察机关可以向法院提起民事诉讼和刑事诉讼追究污染者的民事责任和刑事责任。“对第三方的损害”是指环境污染带给第三方的人身和财产损害。赔偿和修复“对环境的损害”和“对第三方的损害”都适用无过错责任原则。因此，NEP确立了私人利益和公共利益损害填补的双轨制。在公共利益损害填补方面，联邦和州的检察机关有权提起环境公益诉讼，要求环境违法者治理环境污染或者赔偿公共利益损害。在私人利益损害填补方面，污染受害者有权提起民事诉讼要求环境违法者赔偿人身和财产损害。

1986年《印度环境保护法》

1984年的博帕尔事件催生了1986年的《印度环境保护法》（EPA，Environment Protection Act）的出台。EPA的特色制度包括“伞形”立法架构、刑事制裁措施和公民诉讼条款。中央政府可以在EPA赋予其采取各种措施保护和改善环境的权限内制定各种法规（Rules），并在《官方公报》上予以公布。为了履行环保职责，中央政府根据EPA制定了涵盖危险废物管理、危险化学品管理、臭氧层消耗物质管理、遗传工程生物体管理、噪音污染控制、废旧电池管理、生态标识管理、医疗废物管理、市政固体废物管理、环境影响评价和生态脆弱区保护等一系列法规。EPA和一系列法规构成了“伞形”立法架构。

EPA的刑事制裁措施规定，对严重违反EPA和根据EPA制定的法规、发布的命令或指令的任何人，处以最多可达5年的监禁或/和最多可达10万卢比的罚金。如果违法行为处于连续状态时，则额外按日计罚，以每天最多可达5000卢比的幅度累积计算罚款额度。如果违法行为持续一年以上，对违法者处以最多可达7年的监禁。对于政府部门的违法，部门的首长和直接负责的官员应当被认定为具有过错，受到相应的刑事惩罚。公众目前普遍认为，现有刑事制裁措施对重大环境违法者的威慑力不够。2011年3月，印度环境与森林部通过了一份建议修改EPA刑事制裁措施的报告。这份报告建议提高罚金的额度、按日计罚的幅度和监禁的年限。对于特别重大的环境违法行为，不应当对罚金设置上限。EPA刑事制裁措施的修改预计在1年内完成。

EPA的公民诉讼条款规定，任何人有权以相关法规规定的方式向中央政府或中央政府授权的机构或官员报告其发现的严重环境违法行为，告知其起诉意图；并且可以在报告和告知60天后向法院起诉严重违反环境法律的个人、企业和政府部门。公民诉讼条款为普通公民提供了向法院申请强制执行EPA的诉讼资格。然而，由于在印度唯有政府官员拥有取样调查的权力，公民要想胜诉必须获得政府的支持。此外，严重违反环境法律的个人、企业和政府部门可能在60天的告知期内隐藏和消除违法证据。因此，公民诉讼条款的适用遭受了较大的限制。然而，印度法院以对宪法条款进行司法推理的方式受理了大量环境公益诉讼案件，保障了社会弱势群体的环境人权。印度法院的司法能动性弥补了EPA公民诉讼条款的不足。

1998年《南非国家环境管理法》

1998年《南非国家环境管理法》（NEMA，National Environmental Management Act，1998）是一部旨在建构政府和公众合作式环境治理的环境基本法。NEMA在序言中宣布，每个人都享有其健康或福利免受损害的环境权利。国家必须尊重、保护、促进和实现每个人的社会、经济和环境权利，并且努力满足弱势群体的基本需要。NEMA在知情权和救济权等公众环境权益方面有重大突破。

在知情权方面，NEMA规定，每个人都有权获取国家及其机关持有的环境信息，包括与实施NEMA和其他任何环保法律有关的信息，环境的状况，现在和将来对环境的威胁等。环境部长可以制定法规，以便公众成员获取与实施NEMA以及其他任何环保法律有关的私人持有信息。当公众成员是在善意地披露环境风险的证据和其他环境信息时，他们不必承担任何刑事或非刑事责任，也不得遭受解雇、惩罚、歧视或骚扰。

在救济权方面，NEMA规定，针对违反或可能违反NEMA或者其他环保和自然资源利用法律的任何条款的行为，任何个人和团体均有权以下列方式请求适当的法律救济：（1）为了本人或本人所在社团的利益；（2）为了因现实原因不能启动该程序的人的利益或代表该人；（3）为了利益受到影响的社团或团体的利益或代表该社团或团体；（4）为了公众利益；（5）为了保护环境。这意味着普通公民不仅可以为了自己的利益和社会弱势群体的利益提起环境侵权诉讼，而且可以为了公众利益和保护环境提起环境公益诉讼。

1999年《加拿大环境保护法》

1988年《加拿大环境保护法》（CEPA，Canadian Environmental Protection Act）是“联邦环境法律与政策的基石”。为了预防污染、保护环境、保障人体健康和促进可持续发展，加拿大议会在修订CEPA 1988的基础上通过了CEPA 1999。与CEPA1988相比，CEPA 1999在知情权、参与权和救济权等公众环境权益方面有重大突破。

在知情权方面，CEPA 1999规定了政府创建环境登记体系（the Environmental Registry）的义务。环境登记体系为公众及时和全面获取实施CEPA 1999的各种文件提供了机会。这些文件包括拟议和现行的政策、指南、行为规范、部长命令、协定、许可证、法规和公告。公众有权知悉这些文件从拟议阶段到最后公布在《加拿大政府公报》的整个进展情况。

在参与权和救济权方面，CEPA 1999赋予公众向环境部长申请并要求其启动调查程序的权利。环境部长有义务开展调查，并将进展情况告知申请者。为了鼓励雇员举报违反环境法律的行为，CEPA 1999禁止披露举报人身份，以保护检举人的利益。若雇员举报环境违法行为，拒绝实施可能违反CEPA 1999的行动，实施CEPA 1999及其法规要求的行动，或陈述其想要实施CEPA 1999及其法规要求的行动，雇主不得解雇、惩罚、停职或处以其他不利处分。此外，CEPA 1999赋予公众在环境违法行为可能造成对环境的重大损害的情况下向法院提起环境公益诉讼的权利。

2002年《俄罗斯联邦环境保护法》

2002年《俄罗斯联邦环境保护法》确立了俄罗斯在环保领域的国家政策。此法开宗明义地宣布，每个人都有享受良好环境的权利，都必须爱护自然和环境，珍惜自然财富。此法专章规定了公民和社会团体、其他非商业性团体在环保领域的权利和义务。每个公民都有享受良好环境的权利，有保护环境免受经济活动和其他活动引起的不良影响的权利，有获取可靠的环境状况信息和获得环境损害赔偿的权利。公民有权成立从事环保活动的社会团体、基金和其他非商业性团体；有权提出进行社会生态鉴定的建议，并按规定程序参加鉴定；就有关环境保护、不良环境影响问题，向国家机关和其他组织提出申诉、申请和建议，并得到有根据的及时答复。

从事环保活动的社会团体和其他非商业性团体有权依照规定程序制定、宣传和实施环境保护计划，维护公民在环保领域的权利和合法利益，在自愿的基础上吸引公民开展环保活动；向国家机关、其他组织和公职人员请求获取关于环境状况、环保措施，以及对环境和公民的生命、健康和财产造成威胁的各种活动的情况和事实的及时、充分和可靠的信息；依照规定程序参与可能会对环境和公民的生命、健康和财产造成不良影响的各种活动的决策；就有关环境保护、不良环境影响问题，向国家机关和其他组织提出申诉、申请、诉讼和建议，并得到有根据的及时答复；依照规定程序对可能对环境造成损害、对公民的生命、健康造成威胁的项目设计和布局组织和举行听证；按照规定程序组织和进行社会生态鉴定；推荐自己和代表参与国家生态鉴定；向国家机关、法院提出请求，取消可能对环境产生不良影响的项目的设计、布局、建设、改建、运营的决定，限制、停止和禁止对环境产生不良影响的各种活动；向法院提起环境损害赔偿诉讼。

俄罗斯联邦国家机关和公职人员，必须帮助公民、社会团体和其他非商业性团体实现其在环保领域的权利。在对可能损害环境的项目进行布局时，必须考虑居民的意见或公决的结果。

结语

1969年《美国环境政策法》旨在约束与规范政府行为。中国的《环保法》旨在管制和限制企业行为。《美国环境政策法》特别要求所有联邦政府机构履行环保义务，在制定和实施政策和计划时考虑环境影响。在中国，政策的环境影响评价和论证至今没有写入《环保法》。政府及其行政部门本来可以在兼顾环境保护的情况下实现政策目标。然而，由于没有对政策进行环境影响评价和论证，政府及其部门所选择的方案的环境资源代价往往过于高昂。环境资源代价有时甚至远远超过了政策实施所带来的经济收益。这种发展模式严重背离了可持续发展目标。我国可以消化和吸收1969《美国环境政策法》中的一些有益元素。

在“基础国家”（BASIC）中，巴西、南非和印度的环境基本法比中国的《环保法》相对严格一些。其一，按照1981年《巴西国家环境政策》，检察院有权提起环境公益诉讼，追究环境违法者的民事责任。作为公共利益代言人的巴西检察机关介入环境司法，对此前肆无忌惮的环境违法者形成了巨大的威慑力。其二，“按日计罚”条款写入了1981年《巴西国家环境政策》和1986年《印度环境保护法》。在中国，“按日计罚”条款不仅没有写入1989年《环保法》，而且没有顺利写入2008年《水污染防治法》。其三，根据印度和南非的环境基本法，普通公民为保护环境可以提起刑事诉讼，追究违法者的刑事责任。普通公民提起的刑事诉讼构成了对行政执法的有益补充。我国现行《环保法》的严格程度已经远远落后于一些发展中国家。

20世纪末的《南非国家环境管理法》和《加拿大环境保护法》以及21世纪初的《俄罗斯联邦环境保护法》承认和拓展了公民及其团体的环境权利。

这三部环境基本法在环境知情权、参与权和救济权方面都做了详细的规定。承认公民环境权利，规范行政权力，强化政府责任，维护公共环境利益，可能是21世纪环境基本法的发展趋势。从这个意义上说，承认和拓展公民及其团体的权利，约束地方政府及其行政部门的权力，或许是我国立法机关在这次《环保法》修改过程中需要认真对待的课题。




【作者简介】
王小钢，单位为吉林大学法学院。