浅谈完善检察监督机制提高法律监督能力

【出处】正义网
【关键词】检察监督；法律监督
【写作年份】2011年


【正文】

一、我国检察法律监督制度的特点

（一）法律监督机关的专门性。权力监督机制是文明社会政治体制不可或缺的制度，这种机制的具体形式通常总是与国家的政权性质和政治体制相适应。在西方三权分立的政治体制下，国家的立法权、司法权和行政权由不同的国家机关行使，并列于权力运作的同一平台上，通过相互之间的制衡关系来实现限制和监督其他权力的目的。在这种机制中，检察机关通常不具有与行政、审判并列的地位。与西方法律监督机制不同，我国的根本政治制度是人民代表大会制度，行政机关与司法机关由人民代表大会产生，相互之间不具有制衡权力。在这样的政治体制下，为维护法律的统一正确实施，我国在构建国家政权组织形式时，在行政机关与审判机关之间特别安排了一个专门承担监督法律实施、维护法制统一之责的检察机关，以加强对行政权、审判权等国家权力的监督和制约。

（二）法律监督权在人民代表大会权力结构下“依法独立行使”。在人民代表大会制度下，检察机关拥有与行政机关、审判机关相同的法律地位，三者均由人民代表大会产生，对它负责并接受其监督。我国宪法第一百三十一条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的非法干涉”，表明我国检察机关行使的法律监督权，既独立于政府，又独立于法院，在我国宪政结构中处于完全独立于其他国家权力的地位。由于检察机关的法律监督权来源于人大，作为国家法律监督体系的子系统，它不享有超越行政和审判之上的权力，法律监督权的行使同样要接受国家权力机关的监督和有关部门的制约，法律监督权的独立是“相对独立”，是在人民代表大会权力结构下的“依法独立”。

（三）法律监督职能具有权威性和规范性。从维护国家法律的统一正确实施的需要出发，检察机关作为国家的法律监督机关，它行使的权力是一项国家权力，因而具有权威性。它的权威性要求被监督者必须尊重检察机关的监督，并依法产生一定的法律后果。同时，我国的检察法律监督作为一种专门的监督，必须依照法律的授权进行，监督的范围、对象及方式无一不以法律明确规定为限。检察机关只能对于法律规定的监督对象，运用法律规定的手段，并依照法定程序进行监督，不得任意扩大监督的范围。

（四）法律监督权不包括实体处分权，只具有程序上的意义。现有法律规定检察机关主要是通过启动诉讼程序、提出检察建议、发出检察通知等形式行使法律监督权，即法律监督以程序控制为限，并不追求实体性、终极性的裁决权。法律监督权不是上级对下级的监督，而是不同主体之间作为一种制约方式的监督。这种监督关系的实质不是要被监督者必须服从监督者，必须按照监督者的意志纠正自己的错误，而是使被监督者与监督者之间形成一种制衡关系，它要求被监督者必须重视监督者的意见，重新审视、检查自己的行为，如果认为确有错误就应当按照被监督者自己的意志来纠正错误。正因为法律监督权对于其他主体只具有建议纠正和提请追诉的权力，而不具有实体处分的权力，所以它不可能从根本上妨害其他国家权力的有效行使，不可能代替或侵犯被监督者的权力。

二、现有检察法律监督制度的存在的主要问题

（一）立法不完善，影响检察监督职能的发挥。1、法律规定缺乏操作性。我国法律监督的方式主要有四种：一是通过调查职务犯罪，促使国家工作人员勤勉、廉洁和依法行事；二是通过控诉犯罪，督促全体公民尊重和遵守法律；三是通过参与诉讼，维护法律适用的合法性；四是通过对确有错误的刑事、民事和行政裁判的抗诉，维护司法公正。这些内容主要体现在检察院组织法和三大诉讼法中，但是，“四法”规定均比较原则，缺乏可操作性。刑诉法是法律监督制度规定比较详细的一部法律，但仍有许多问题。如对自诉案件的审判活动、死刑复核程序、人民法院决定逮捕或变更强制措施等活动，检察机关应如何监督没有明文具体的操作措施。侦查监督是检察机关刑事诉讼监督的重要内容，但如何介入、怎样审查，目前仍处于理论探讨、实践摸索阶段。而有关民事、行政诉讼检察监督的法律规定更为简单。《民事诉讼法》仅有第14条、第185条至第188条对检察机关的监督权以及抗诉条件、程序作了原则性的规定。《行政诉讼法》亦仅有第10条、第64条作了规定，十分简单抽象。突出的如调阅案卷问题，由于立法上无明文规定，至今检、法两家仍未能妥善解决，相互间的分歧很大。法律监督的宪法地位与实际运作效果存在巨大反差。2、缺乏被监督者的义务条款。由于检察机关的法律监督权只是程序上的权力，其最终实现有赖于被监督机关的认可程度。现有的法律在规定人民检察院有权进行法律监督的同时，大多没有规定有关机关和人员如何接受检察机关的法律监督和不接受监督所产生的法律后果。这种制度设计上的缺陷，是检察机关的法律监督在实践中效果不理想的主要原因。

（二）检察权弱化，制约了法律监督职能的发挥。1、检察权地方化，监督职权受到严重干扰。按照《宪法》和《人民检察院组织法》的规定：检察机关的领导体制是实行“垂直领导、横向监督”的体制，即地方各级人民检察院受上级人民检察院和最高人民检察院的统一领导，并受同级人民代表大会权力机关的监督。但在实践中，《宪法》、《人民检察院组织法》规定的这一领导关系仅仅体现在业务方面，而对于检察机关具有直接影响和切身利害关系的权力内容，如人事权、财权等，实际掌握在地方各级党委、政府和人大的手中，使得地方党委和政府都自觉或不自觉地将检察机关纳入自己的管理之下。地方各级检察机关在缺乏制度保障的情况下，在行使法律监督职能时，被动地、甚至是无奈地背弃了法律。2、保障机制不健全，监督职能难以有效发挥。完善的保障机制是保证法律监督职能得以充分实现的前提。现代世界各法治国家都普遍建立了检察官保障机制，其主要内容包括身份保障、经济保障和特权保障等。就我国目前检察官的保障机制而言，《宪法》、《检察官法》虽然都对检察官的任免、奖惩、辞退、辞职等方面作了规定，但是有关检察官切身利益的身份保障、经济保障和其他特权保障规定得十分粗浅而且不能落实。如《检察官法》第9条第（三）项：“非因法定事由，非因法定程序，不得免职、降职、辞退或者处分。”但由于规定太原则，缺乏具体的内容，造成事实上有些检察官该免责的没免责。实践中检察官因违背所谓上级领导的指令或查办领导案件而被迫调离检察院的例子屡见不鲜，因待遇不高而辞去职务的亦比比皆是。

（三）监督的内容有缺失。就目前的情况看，检察监督还没有完全覆盖法律实施的各个环节，存在很多空白。比如对强制措施的适用问题，除了逮捕以外的强制措施实际上都可由公安机关自行决定，检察机关无法很好的对公安机关的活动进行监督。又比如重大民事、行政案件，虽然检察机关可以抗诉的形式行使监督权，但问题是如果这些案件没有人起诉，那么很多关系国计民生的民事、行政违法活动都不会得到纠正，又怎么能谈得上监督法律统一实施呢？监督内容的缺失，无疑削弱了检察机关在法律监督中的作用和影响力。实际上，监督机制的首要环节就是对监督权力的配置，这是提高检察机关法律监督能力前提中的前提。

（四）监督方式单一。现有法律规定的检察机关启动诉讼程序、提出检察建议等法律监督方式，大多体现为事后纠正，而事前防范、事中制约作为法律监督的应有之义，条文中却很少涉及。抗诉作为法律监督中最常用、最有效的监督方式，但非常单一。如根据我国《民事诉讼法》规定，检察机关监督民事诉讼的方式，就是对已经发生法律效力的裁判可以提出抗诉。近年来，对于这种比较单一的监督方式，无论是理论界还是司法实务界，都提出了质疑。从实际操作上看，监督的手段亦显得软弱无力，当有关机关拒不接受检察机关的意见时，法律上没有进一步的解决手段，严重影响法律监督的效力。实践中，检察建议书可有可无，形同虚设，而民事行政抗诉成功率较低以及刑事抗诉的艰难，更彰显了现有法律监督软弱的一面。

（五）监督缺乏权威性。检察机关作为法律监督机关，其地位和职权是由宪法赋予的。因此，法律监督必须具有权威性。但现实情况却不尽如人意。检察机关除了抗诉形式能够在一定程度上体现出监督的权威，在其他方面其监督权威性明显不够，监督无反馈、监督不执行、监督无惩戒的现象还是比较普遍的。如审判机关和公安机关对检察机关提出的违法纠正意见、公安机关对检察院监督立案的消极对待问题，如何应对法律并未明确规定。又如抗诉权的行使问题上，法院对于检察机关的抗诉可以“裁定驳回”。检察机关也有连续抗诉、一抗到底的，但法院始终可以“裁定驳回”。出现了审判权钳制监督权而不是监督权制约审判权的不正常现象。由于法律未设定这些情况下被监督者不服监督时的应对办法，使法律监督权成了一种“软权力”。只有揭露违法、控诉犯罪的权力，没有处罚权或处分权，实践中难免尴尬。

三、推进检察改革，完善检察监督机制，提高法律监督能力

（一）完善检察监督机制对提高法律监督能力的必要性。我国宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关，法律监督是对检察职能的总体概括。而对于法律监督能力而言，根据贾春旺检察长的讲话，是指检察机关正确履行宪法和法律富裕的各项职责，维护法律统一正确实施的本领，它包含：履行检察职能、打击预防刑事犯罪，促进廉政建设的能力；正确处理群众诉求，化解矛盾纠纷，促进社会和谐的能力；敢于监督、善于监督、规范监督，促进严格执法和公正司法的能力；强化自身监督和制约，严格、公正、文明执法的能力等。提高法律监督能力最主要的就是探求如何最充分、最有效的履行检察机关的各项检察职能。而法律监督职能的发挥是在一系列法律制度保障之下运作的，检察监督机制并不是指制度本身，而是这些制度相互运作的结果，它包括监督权的配置、运行程序和、法律制度之间的相互协调和相互作用等。这些制度是否具有理论基础，是否符合实际需要，是否具有前瞻性，是否相互协调，是否在相互作用中形成最强的合力，乃是评价我国检察监督机制的最主要标准；而法律监督能力的提高在某种意义上说依赖于法律监督机制的完备。

1、法律监督机制是影响法律监督能力的重要因素。对于民主法治国家来说，国家机关的权力来自于法律的赋予，并在法律规定的范围内运作。就国家机关的能力而言，主要包括两点：一是“能”，即国家机关权力影响的范围，它体现为国家机关对哪些国家事务和社会事务进行管理或者控制；二是“力”即国家机关权力影响的程度，它源于国家权力的阶层等级，表现为对国家事务和社会事务控制的力度，表现为客体的服从程度和影响效果。能力虽然在内容上有一定的限制，但能力的发挥则又是一个问题。影响能力发挥的因素很多，这些因素有主观的也有客观的，有内在的也有外在的，有些涉及制度领域，有些则纯粹是技术性的；但多数的因素都是静态的，它或者表现为一种既有的状态，或者表现为现实的条件。引入“机制”的概念在于考量法律对国家机关的权力是否合理，是否适应了现实的需要，是否与其他权力和权利相互协调。它固然有制度静态的存在，但更多的是这些制度之间的相互作用的动态模式。机制建设，尤其是其权力配置内容本身就包含于能力建设，是能力建设的应有之意，直接影响到能力作用的发挥。因此，检察监督机制是提高法律监督能力的重要因素。

2、完善检察监督机制是提高法律监督能力的基础和前提。检察机关是国家的法律监督机关，法律监督是其基本职能，这是我国法律对检察机关的权力配置的概括性表述。加强法律监督能力建设，检察机关固然要从自身出发，主观挖潜，但更需要一个制度空间和恰当的机制模式，需要在外部给予检察机关以支持。而在既有的权力范围内，相关制度相互协调，形成合力也是法律监督能力得以提高的保障。缺少一个完备的检察监督机制，即使我们充分发挥了主观能动性，切实提高了自身的素质，也难以在狭小的空间种施展拳脚，监督能力也不会有“质”的提高。制度以及制度的运作为检察机关法律监督职能提供机制支持，是法律监督能力提高的基础和前提。在影响法律监督能力提高和发挥的诸要素中，监督机制是其他要素互相作用的润滑剂，是促使其他要素相互融合，发挥最大合力的关键。静态的权力要素、素质要素、资源要素和主观能动性只有在完备的监督机制下运行才能发挥作用。没有完备的监督机制这个前提，监督能力的提高势必会沦为能力要素的简单累加。

3、完善检察监督机制是正确履行检察职能的重要保障。检察机关作为法律监督机关，具有双重作用，它既是犯罪追诉机关，又是法律监督机关；它不仅有自身承担和打击犯罪、保障人权的任务，而且肩负监督其他机关执行法律、保障人权的职责。加强法律监督能力建设，正确履行检察职能归根到底是为了搞好检察业务工作。检察机关都是在监督和维护法律的统一正确实施。因此，检察机关必须有一套完备的、行之有效的监督机制作保障。这不仅是监督本身的需要，也是检察机关搞好业务工作的需要。如果没有完备的监督机制，检察机关的各项工作都会因为缺少程序保障和制度规范，而陷入混乱无序。监督者不是凭空监督，而是有权、有范、有序的进行监督。

（二）完善监督机制、提高法律监督能力。完善监督机制是提高法律监督能力的前提和基础，只有确立了完备有效的监督机制，赋予法律监督机关具体的监督措施，才能使检察机关真正行使法律监督的权力，法律监督能力才能切实得到提高。

1、完善立法，继续确立和强化检察机关的监督者地位。法律监督是建设社会主义法治国家过程中一个极为重要而又一直受到极度轻视的问题。当前法律监督实践举步维艰，存在这样那样的问题，根本的原因是没有一部专门的法律监督法。因此必须加快立法步伐，继续确立和强化检察机关的监督者地位。目前法律监督的有关规定散见于“三大诉讼法”和《检察院组织法》中。“三大诉讼法”由于其“程序性”性质和自成体系的特点，不可能对法律监督作过细的规定，《检察院组织法》亦然。由于缺乏对监督地位、对象及范围等相关方面的详细规定，且监督权限过小，导致其运作状况与其所承载的功能相去甚远，虽然为了便于实际操作，最高人民检察院制定了若干司法解释，但其法律效力无法与诉讼法相比。同时，为了保证法律监督的效力，法律在规定法律监督主体的权力时，必须同时设定被监督者义务以及违反这种义务可能引起的法律后果。因此，应补充三大诉讼法的相关规定，健全检察机关法律监督的范围、手段、程序和效力保障措施，完善监督对象接受监督的义务性规定。因此，加快立法步伐，完善法律规定，是全面履行法律监督职责的迫切需要。

2、完善检察机关的领导体制，建立健全检察官的保障机制，确保法律监督权的依法独立行使。第一，建立检察机关垂直领导体制。对检察机关实行垂直领导即实现“检察一体化”是检察机关行使法律监督权的必要保障。坚持和强化“检察一体化”，做到检令畅通，司法独立。在现有的领导体制基础上，应实行上级检察院领导为主，地方权力机关监督为辅的垂直管理模式。第二，改革现有经费管理体制。现代法治国家基本上都实行对检察经费由国家财政保障的制度，这也是检察机关能够切实履行其职责的必要基础。考虑到我国经济发展的实际状况以及各地经济发展水平的差异，实行“业务经费省级统筹、其他经费分级负担”的检察经费管理体制，是比较切实可行的办法。在此基础上，随着我国经济的不断发展，最后逐渐走上所有经费统一由中央财政负担的管理体制。第三，建立和健全检察官的保障机制。首先，应丰富检察官职务保障的具体内容，明确规定检察官依法履行职责的行为不受追究；其次，按照检察官的等级给予必要的高薪待遇和应有的社会地位，增强检察官的荣誉感，使检察官的“责、权、利”相统一。

3、适当扩展监督内容，构建完善的刑事、民事、行政诉讼检察监督体系，增强监督权威性。其一，对公安机关受理的案件，除了对需要逮捕的案件依法进行监督外，对于公安机关违法采取拘留、取保候审、监视居住等强制措施的案件也应当规定具体的监督方式。对于公安机关没有正当理由并在接到检察机关立案通知后仍不立案的，检察机关有权通过上一级检察机关通知同级公安机关责令其立案侦查；有权建议公安机关对不依法立案的责任人予以相应的惩处。其二，构建完善的民事行政诉讼检察监督体系。现行的民事行政检察监督存在一个明显的缺陷，就是诉讼法总则规定的监督权力的广泛性和分则规定的具体监督方式的狭窄性。因而造成民事行政诉讼检察监督只能在审判监督程序中进行抗诉，并且只能由做出终审判决、裁定的法院的上级检察机关提出，形成抗诉“倒置”。因此应该在现行的审判监督程序的抗诉制度的基础上，增加上诉程序的抗诉，使检察机关在一审判决作出后就有权进行抗诉。三是明确规定检察机关有权就人民法院、诉讼当事人和诉讼参与人以及与上诉有关的单位或者个人，在民事、行政诉讼中发生的不合法行为和对案件的处理出现错误时，作出基本结论和监督意见。人民法院接到检察意见、纠正违法通知或检察建议后，应对案件或有关问题进行复查并予以答复。对于原审判决、裁定确有错误决定再审时，应通知检察机关出席法庭，监督审判活动。

检察机关作为法律监督机关，在建设社会主义法治国家的进程中，有着举足轻重的作用，提高监督能力是发挥监督职能的前提和基础，要提高监督能力必须先完善检察监督机制，只有做好这两个方面，才能实现“维护公平正义”这一检察工作的主题。




【作者简介】
高忠祥，单位为山东省宁津县人民检察院；李淑萍，单位为山东省宁津县人民检察院。