非公领域职务犯罪预防探析

【关键词】非公领域；职务犯罪
【写作年份】2012年


【正文】

　　开展非公领域职务犯罪预防（以下简称非公预防）是高检院《关于充分发挥检察机关预防职务犯罪职能，参与加强和创新社会管理的十条措施》之一。但检察机关在非公领域开展职务犯罪预防历来存在争议。一种观点认为，检察机关职务犯罪预防的对象应该是国家公职人员的职务犯罪，目的是通过预防，遏制和减少公权力的滥用；一种观点认为，检察机关的预防职能是执法办案职能的延伸，在非公领域开展职务犯罪预防，突破了检察职能，有越权之嫌。为进一步厘清检察机关开展非公预防的模糊认识，笔者试从检察机关开展非公预防的理论基础、工作目标和实践路径三个方面，进行初步探析。

　　一、检察机关开展非公预防的理论基础

　　检察机关开展非公预防具有合理性。长期以来，检察机关职务犯罪预防的领域只限于国家机关和国有企事业单位，根本原因是囿于对职务犯罪的狭义理解。事实上，无论从检察机关职务犯罪预防工作的法律属性还是在反腐败惩防体系中的基本作用来理解，这样的认识都具有局限性。检察机关预防职务犯罪的对象应包括一切基于职务行为的犯罪，涵盖公有和非公领域，《联合国反腐败公约》对此也有明确规定。

　　首先，检察机关的法律定位，决定检察机关有义务和责任开展非公领域职务犯罪预防工作。根据《宪法》的规定，我国检察机关是法律监督机关；《人民检察院组织法》进一步明确了检察机关的职能包括国家公职人员职务犯罪案件的侦查、侦查监督、审查起诉、监所检察等。检察机关在行使职能过程中，不仅接触到国家公职人员的职务犯罪，如贪污罪、受贿罪，也接触到非国家公职人员的犯罪，如公司、企业人员受贿罪、为亲友非法牟利罪。开展国家公职人员的职务犯罪预防工作紧密与检察职能相联系，开展非国家公职人员的职务犯罪预防工作也没有脱离检察职能。无论是在国家公职人员中开展职务犯罪预防，还是在非公有制经济中开展职务犯罪预防，都是有利于经济建设的。因而，在非公有制经济领域开展职务犯罪预防工作符合上述决定的精神。其次，《最高人民检察院关于检察机关有关内设机构预防职务犯罪工作职责分工的规定》确定了检察机关有关内设机构预防职务犯罪工作职责的分工，工作对象中本身就包含非公有制经济体。如公诉部门结合出庭支持公诉，剖析被告人犯罪的原因，揭露职务犯罪造成的社会危害，开展法制宣传和警世教育；控告申诉检察部门对职务犯罪举报线索进行系统分析，掌握职务犯罪的发生和变化规律，对预防职务犯罪问题提出对策建议；民事行政检察部门结合办理抗诉案件，分析有关单位在管理和制度中存在的问题，提出预防职务犯罪的检察建议。上述各部门办理的案件既可能是由公有制经济体引发，也有可能是由非公有制经济体引发，提出的预防职务犯罪检察建议的对象当然就包括公有制经济体和非公有制经济体。此外，实际工作中，许多地方的检察机关的职能部门已经将职务犯罪预防工作向非公有制经济拓展。去年我市检察机关在办理某非公企业仓库保管员周某、现金会计陈某、徐某共同勾结职务侵占一案中，向该单位发出《检察建议书》，从内部财务管理制度、体制建设等方面分析了存在的问题，建议该单位加强相关制度建设，杜绝类似情况的再次发生。该企业立即根据建议作出整改，收到了良好的社会效果。

　　因此，检察机关立足法律监督职能，通过办案在非公领域开展职务犯罪预防，既体现将检察工作主动融入当地经济社会发展的自觉性和主动性，也体现检察机关因地制宜发挥法律监督职能作用为当地经济社会发展服务的大局意识，不仅有利于遏制行贿犯罪，从源头上防治腐败，也有利于非公经济和社会组织规范健康发展。

　　检察机关开展非公预防具有必要性。近年来，随着公有制经济组织的逐步退出，非公经济组织和社会组织成长迅速，在市场经济体系中的比重越来越大。据笔者在江苏省泰州市调查统计，全市现有非公企业1.8万多个，非公社会组织达到2600多个，经济总量占全市GTP的比重超过60%，从业人数也在大幅攀升。非公组织的迅猛发展和其在社会管理中的重要地位必然要求我们的立法、司法和法律监督为其提供良好的服务和保障，承担法律监督职能的检察机关应当为公有制经济组织和非公组织提供平等的法律保护。检察机关开展非公预防，为非公组织提供有效服务和帮助的同时，也利于对非公领域存在的一些矛盾和社会问题进行全方位、立体化的观察和评判，找出症结、拿出对策，为党委政府决策提供依据，提升检察机关服务经济社会发展的层次和水平。

　　检察机关开展非公预防具有紧迫性。从前期我们在泰州全市开展的非公领域职务犯罪预防调查情况看，发生在非公组织内部的职务犯罪呈易发多发态势。以近5年为例，泰州市检察机关共受理非公组织内部人员职务犯罪案件122件143人，其中直接立案的行贿犯罪案件25件25人，涉案人员包括非公组织中的部门负责人、中高级管理人员、财务人员等。由于长期以来对非公组织教育、监督、管理的缺失，使得其职务犯罪逐年上升。少数非公经济组织人员经营中急功近利，贿赂开道，拉拢腐蚀干部；少数非公社会组织居中斡旋，行贿受贿，贪渎现象严重。这些问题的存在，折射出当今社会管理中的漏洞缺陷，影响了社会管理秩序和市场经济秩序，诱发和激化了社会矛盾。检察机关将预防职能向非公领域延伸，可以促进社会矛盾化解，从源头上解决社会管理层面存在的突出问题，推动社会管理法治化、规范化水平的提高。

　　检察机关开展非公预防具有同质性。国家公职人员的犯罪和非公组织内部人员的职务犯罪有其共同点，都是基于公共权力的犯罪，只不过国家公职人员的犯罪是政府公权力腐败的结果，非公领域的职务犯罪是非公组织内部公共权力腐败的结果。从犯罪预防学角度分析，两类犯罪在主观方面和客观方面基本相同，因而可以对这两类犯罪采用基本相同的预防方法和预防措施。检察机关自2000年成立独立的职务犯罪预防部门自今，不断探索研究，积累了丰富的工作经验，形成了预防调查、犯罪分析、行业预防、系统预防、网络预防、同步预防、专项预防以及成立预防职务犯罪领导小组、协会等社会化预防工作形式，同时也形成了自己独特的对策调研、检察建议、预防宣传、预防咨询等专业方法和措施。只要我们立足检察职能，以科学分析为前提，以实现预防目标为导向，将行之有效的预防工作措施和方法延伸拓展到非共领域的职务犯罪犯罪预防工作中，必定能够从源头上遏制和预防非公领域职务犯罪的发生，促进非公组织在阳光下创造财富。

　　二、检察机关开展非公预防的模式和目标

　　笔者认为，开展非公领域职务犯罪预防工作，需要党委、政府以及社会各界的共同努力。检察机关不能单打独斗、包打天下。应当找准角色定位，坚持职能，审慎有序地开展在非公经济领域职务犯罪预防工作。

　　检察机关在工作中可以探索建立以下三个模式：第一，建立检察机关预防非公领域职务犯罪主导模式。充分发挥检察职能作用，将在公有领域开展的专业预防措施延伸到非公经济组织和社会组织，围绕非公领域职务犯罪进行全面深入的调查，从中分析非公经济组织和社会组织经营发展环境、政府和行业主管部门管理，以及市场秩序等方面存在的问题，有针对性地提出对策建议和预防措施。第二，建立检察机关预防非公领域职务犯罪推动模式。根据预防调查发现的问题，围绕构建非公领域职务犯罪惩治与预防体系，着力打造检察服务平台和惩防信息沟通平台，建立检察机关与政府部门、非公组织之间的良性互动机制。适当延伸检察职能，结合查办案件和调查分析，提出对某一个行业、系统预防职务犯罪的对策建议，推动政府主管部门或者行业协会等规范管理，引导行业主管部门或协会正确发挥社会管理主体的职能作用。第三，建立检察机关预防非公领域职务犯罪服务模式。进一步转变执法理念，拓展检察职能，通过开展维护非公组织合法权益的专项犯罪预防活动，深入非公经济组织和社会组织开展法制宣传等，引导非公经济组织和社会组织积极预防职务犯罪，为非公经济组织和社会组织提供法律服务、法律咨询，促进非公经济组织和社会组织依法经营、公平竞争、规范管理、行业自律、诚信建设，正确发挥其在社会管理中的作用。

　　在以上三个模式的主导下，充分调动社会各界的力量，支持参与非公领域职务犯罪预防工作，共同完成以下三个工作目标：一是促进政府加强对非公经济和社会组织规范治理。通过开展专门调查和专项预防，全面了解非公经济和社会组织的发展状况及发展环境，客观分析政府部门在非公组织设立审批、日常监管、公共服务、行政处罚等环节存在的问题及其原因，揭示非公组织治理与职务犯罪发生之间的内在规律，提出强化和创新政府对非公经济组织和社会组织的规范治理意见，营造有利于非公组织发展的良好环境，从源头上预防职务犯罪的发生。二是促进非公经济和社会组织加强行业自律。深入调查分析近年来查处的非公领域职务犯罪案件，找出行业协会及其工作人员职务犯罪的特点和规律，发现行业协会管理体制、机制和制度方面存在的漏洞，提出加强和创新行业协会管理的建议，推动行业协会增强民间性、民主性、服务性、公益性、自愿性和自律性，充分发挥行业协会作为政府、企业、市场之间联系的纽带和桥梁作用，以及在行业自律、预防职务犯罪方面的作用。三是促进非公经济和社会组织加强内部管理。通过犯罪分析和深入有关单位进行专项预防调查，发现本地非公经济组织和各类市场中介组织在内部管理方面存在的制度和机制问题，并通过检察建议、预防咨询等形式，推动建立单位内部的廉政风险排查、风险识别、风险监控，以及预警、应对、处置等机制，促进各单位形成以岗位为点，以流程为线，以制度为面的立体化、动态性权力监控体系。

　　三、检察机关开展非公预防实践路径

　　开展非公领域职务犯罪预防是一项全新的探索和实践，没有现成的经验和模式可以借鉴，我们认为检察机关本着拓宽预防视野，立足工作实际，创新预防方法，丰富预防内涵的理念，可以从以下8个方面创造非公预防的实践路径。

　　一是开展非公预防调查。组织开展非公领域职务犯罪专题预防调查活动，通过调查，查找非公经济和社会组织存在的职务犯罪隐患，发现其机制、体制、制度等方面存在的漏洞以及由此而形成的社会管理问题，并向有关政府管理部门、非公经济和社会组织提出预防检察建议，帮助他们及时整改，协助他们堵漏建制。

　　二是外部建立检察机关和非公组织之间联席会议制度。由市纪委、宣传部、检察院、公安局、工商局、民政局、非公经济党工委、工商联等相关职能部门，定期召开联席会议，通报非公领域职务犯罪惩防工作情况，分析非公领域职务犯罪的状况、特点和原因，了解非公经济组织和社会组织的发展情况和面临的问题，推动非公组织乃至全社会重视和支持非公领域职务犯罪预防工作。

　　三是检察机关内部建立 “诉防一体”工作平台。非公领域的职务犯罪案件都要从公诉部门提起公诉，借鉴检察机关有效开展的侦查和预防一体工作模式，建立检察机关公诉和预防部门之间“诉防一体”工作平台，加强检察机关公诉和预防部门之间的日常工作联系、协作配合，畅通非公组织人员职务犯罪情况的信息沟通渠道，提升诉防工作整体效能。

　　四是构建非公组织检察服务平台。检察机关在开展非公领域职务犯罪预防工作中，可以成立“非公组织检察服务中心”，并以服务中心为平台，深入非公企业开展法治宣传，提供法律咨询，引导企业依法经营、规范管理、用法维权，为非公企业提供全方位、多层次的法律服务和保障。

　　五是在非公领域建立行贿犯罪档案查询制度。利用检察机关建立的行贿犯罪档案查询系统，积极拓展行贿犯罪档案的查询范围，将非公经济社会组织内部的工程建设招投标和重大物资采购纳入行贿犯罪档案查询服务范畴。

　　六是建立非公领域职务犯罪危险源点分析和控制制度。深入重点非公企业和社会组织开展职务犯罪风险源点排查，对风险岗位人员进行预防提醒谈话，将预防措施落实到权力运行的各个环节，帮助非公组织健全完善各项内控机制。

　　七是建立非公领域职务犯罪预防年度报告制度。检察机关在开展非公预防调查工作的基础上，每年年底对辖区内非公领域职务犯罪的发案情况、特点原因和变化趋势做出分析，提出有针对性的预防对策和建议，形成《预防非公领域职务犯罪年度综合报告》，提交党委、人大和政府作为决策参考。

　　八是多途径强化非公预防宣传。通过制发非公预防宣传手册、成立非公预防宣讲团、打造非公预防示范点等措施，组织开展系列非公预防宣传活动，广泛地、连续地、多样地把预防宣传渗透到非公领域各单位、各部门、各行业。营造社会各界广泛参与、共同努力的非公领域预防职务犯罪工作氛围。




【作者简介】
朱亚峰，单位为江苏省泰州市检察院。