客观法秩序维护模式下行政诉讼原告资格研究

【出处】中国法院网
【摘要】行政诉讼原告资格，是指符合法律规定的条件，能够向人民法院提起行政诉讼的资格。行政诉讼原告资格规定地合理与否对于人民法院正确及时地审理行政案件，保障和监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益有着重要的价值。行政诉讼原告资格界定的标准及是否应扩大等问题，虽然有许多学者对此问题进行了全面、深入的分析与探讨，并且也提出了许多完善建议，但目前的研究缺乏深层次的理论基础，主要是从主观公权利的救济角度，存在认识上的偏差。本文认为，有必要从客观法维护模式下来探讨行政诉讼原告资格的标准及完善，具有理论和实践上的正当性。
【关键词】行政诉讼；原告资格；客观法秩序
【写作年份】2012年


【正文】

　　在我国行政诉讼中，没有对原告资格做出具体而明确的规定。但是，在行政诉讼中，谁有资格向法院起诉，是行政诉讼程序必须首先予以解决的问题。它不仅与公民权利的保护和监督行政主体能否依法行政有着直接的关系，同时也决定着司法机关对行政主体行为的监督范围，决定着受到行政主体侵害的个人或者组织诉权的范围，也关系到行政效率会不会因为行为人滥用诉权而产生的消极影响，关系到整个诉讼过程能否顺利地进行。我国行政法学界对于行政诉讼原告资格的研究众说纷纭、莫衷一是，对于“合法权益”、“法律上利害关系”的论争更有愈演愈烈之势，虽说在某些方面取得了一些共识，行政诉讼法理论界一致认为应当扩大我国行政诉讼原告资格，理论界开始从诉权、诉的利益、成熟原则等新的角度研究了行政诉讼的原告资格，并在各自的角度下取得了共识。但他们为完善原告资格而提出的新理论仍然不能满足实践需要，远远不足以解决实际问题，存在明显的缺陷。因此，应当重新审视现有的一些理论，形成更成熟的理论来准确界定行政诉讼原告资格。

　　一、行政诉讼原告资格研究现状

　　行政诉讼的原告，是指认为行政主体及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，而向人民法院提起诉讼的个人或者组织。[1]

　　行政诉讼原告资格，是指符合法律规定的条件，能够向人民法院提起行政诉讼的资格。原告资格是一种程序性权利，享有原告资格的人，只要认为其合法权益受到具体行政行为的侵害即可提起行政诉讼，并不要求真正发生侵害其合法权益的事实。[2]依据《布莱克法律大辞典》的解释，是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益，其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。[3]

　　《行政诉讼法》有关原告资格共有三方面的立法规定：一是《行政诉讼法》第2条关于行政诉权的规定；二是《行政诉讼法》第24条关于原告范围的规定，即确定原告的不同情形；三是《行政诉讼法》第37—41条关于起诉、受理条件的规定。依据《行政诉讼法》的上述规定，人们习惯于以行政相对人作为标准来判定原告资格。由于《行政诉讼法》的立法规定比较原则，难以解决司法实践中原告资格的确定问题，为此，最高人民法院《行政诉讼法司法解释》第12条规定了在审判实践中确立原告资格的新的标准，即“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。

　　行政诉讼法理论界一致认为应当扩大我国行政诉讼原告资格。在原告资格的利益保护方面，应当扩大理解法律规定中的“合法权益”、“法律上利害关系”等概念，应当涵盖法律消极承认的“法益”[4]或“形成中的权利”，避免把原告资格的利益保护范围局限于法律规定的“权利”。在原告资格可诉行政争议方面也展开了广泛的讨论，除了进一步详细探讨具体行政行为的不同类型及特征外，还建议扩大行政诉讼的受案范围，扩展到抽象行政行为、部分内部行政行为等。[5]各国的行政诉讼法也经历了特别许可到一般许可的历史过程。国外行政诉讼原告资格相对于过去已经有了很大的扩展，已成为域外法研究中的常识。行政诉讼原告资格的研究抛弃了过去过于脱离具体问题的研究方式，进入到了各个具体领域。原告资格研究涉及到的具体领域包括对高校行政行为[6]、内部行政行为[7]、股东的原告资格[8]、抽象行政行为、与环境资源相关的行政行为，甚至有关行政事实行为、公安侦查行为等，研究的领域越来越细化；新近关注的焦点集中在行政合同、行政计划和行政强制执行等领域。对各个领域中的具体问题都取得一定共识，例如，理论界一致认为行政合同应当纳入行政诉讼的受案范围。[9]学者们从不同的角度进行研究，为行政诉讼原告资格的完善拓展了思路、打开了视野，提供了有益的理论借鉴。

　　但是，我们也应看到，理论界为完善行政诉讼原告资格提出的方案无法取得共识。有的认为，利益衡量是界定原告资格的“根本方法”，法官在界定原告资格时应当考虑到社会主流价值取向、社会整体的道德情感以及公共政策等因素，也就是与社会需求保持某种程度的一致。[10]有的则认为，应把“合法权益”作为衡量原告资格有无的标准，还有的学者具体提出了发展我国行政诉讼原告资格的具体路径：第一步，人民法院通过典型判例形成若干发展行政诉讼原告资格的规则；第二步，时机成熟时，再通过司法解释确认这些规则；第三步，如果司法解释与法律法规行政解释发生冲突，造成司法权与立法权、行政权相互干扰时，由全国人大及其常委会以制定法的形式加以明确。[11]各家间无法形成完善我国原告资格的共同方案，对于采用“一步到位式”还是“循序渐进式”的完善途径也缺乏共识。

　　为完善原告资格而提出的新理论仍然不能满足实践需要。理论界提出的上述观点远远不足以解决实际问题，其缺陷是明显的。理论界对原告资格规定中的相关术语及其相互关系理解也存在分歧，这种分歧根源是背后的理论观点不同。因此，我国原告资格理论研究中存在的问题归结到一点，就是现有的观点和理论不够成熟，理论上难以得到认同、实践上难以满足要求，迫切要求我们引入新的理论观点完善原告资格的理论。

　　二、行政诉讼原告资格扩大之理论基础

　　（一）我国行政诉讼功能模式

　　所谓行政诉讼的功能模式是指设计行政诉讼制度以及行政诉讼活动所要达到的终极目标而呈现的总体风格。行政诉讼的功能是指行政诉讼制度对社会关系可能产生的影响。尽管学者们对行政诉讼功能有不同的理解，但行政诉讼功能具有保护权利以及实现行政客观法律秩序两个要素是基本认同的。由于世界各国的政治状况、历史阶段、文化底蕴、宗教伦理、地缘环境等因素的不同，各国设计的行政诉讼功能模式，在不同的历史时期和不同国家亦有所不同。因此，行政诉讼之功能，从世界范围内行政诉讼发展的历史及理念看，依功能取向的不同，存在主观公权利保护模式及客观法秩序维护模式两种不同的理想类型。

　　所谓主观公权利保护模式就是指国家设立行政诉讼制度的核心功能在于保障人民的公权利，而客观法秩序的维护只是在保障人民的公权利的范围内附带功能的理想模式类型。在此模式下，行政诉讼的主要功能是保护公民的合法权益。当公民的合法权益受到来自国家的行政侵害时，国家有义务提供帮助。其理论基础是个人主义和自由主义，其逻辑假设就是个人权利优先，把社会看作是个人为了实现本质上属于个人的目的而建构起来的工具。在个人权利优先及注重司法与行政分立的理念下，司法审查的目的被定位为救济权利的法，而不是监督行政的法。主观公权利保护模式为德国目前的通说。除了大陆法系的德国，英美法系的司法审查制度总体上也是主观公权利保护模式。

　　所谓客观法秩序维护模式是指国家确立行政诉讼制度的目的是维持行政客观的公法秩序并确保公法实施的有效性，其功能取向在于协助行政创造或重建行政行为的客观合法性。行政诉讼功能模式是一个国家对行政诉讼价值选择的结果，特定历史时期行政诉讼的价值直接决定并体现于行政诉讼功能中，因而，一个国家的行政诉讼呈现维护客观公法秩序模式是由于这个国家的行政诉讼制度突出监督行政功能的价值选择。客观法秩序维护模式的理论基础是法国社会连带主义法学观点。尽管行政诉讼之客观法秩序维护模式与诉讼的一般规律显得不太协调，但却与产生行政诉讼制度的历史相吻合。从世界范围看，各国行政诉讼制度发展史表明，设立行政诉讼的初衷并不主要是为了保障公民权益，而首先是为了维护客观法律秩序，协调司法权与行政权的关系。

　　行政诉讼应当兼顾个人权利的救济与维护客观法秩序的关系，亦即我国行政诉讼功能模式应当是混合模式，即兼顾主观公权利保护和客观法秩序维护功能模式，但是，二者在其中的地位是不一样的，行政诉讼模式总体上是客观法秩序维护功能模式，同时兼顾主观公权利保护模式的特点，具有宪法学以及行政诉讼法学的理论基础。[12]

　　（二）客观法秩序维护模式下研究行政诉讼原告资格的正当性

　　1.主观公权利保护模式下原告的起诉资格受到限制

　　由于主观公权利保护模式下的行政诉讼的核心功能在于保障公民的公权利，因而主观公权利保障模式下的行政诉讼程序构造具有与其功能相适应的特征。该模式在理念上以保护个人权利为重心，属于主观诉讼的范畴。在此理念下，行政诉讼的程序设计和运作机制主要围绕当事人的权利损害与救济展开。在行政诉讼审理过程中，行政行为合法性问题并非审理的核心，只是给予当事人救济的辅助手段。

　　在行政诉讼入口上，原告资格需要具备受到行政行为法律上的侵害，至少与行政行为具有利害关系。因此，只有公民的主观公权利受到侵害时，行政诉讼的大门始才开启。否则，法院以诉之不合法性不予受理。因此，主观公权利保护模式下行政诉讼具有原告的起诉资格受到限制的特点。

　　2.客观法秩序维护模式下原告提起诉讼的资格限制松懈

　　维护客观法秩序模式下的行政诉讼制度的功能主要在于行政创造或重建行政行为客观的合法性。因此，该模式下行政诉讼的主要目的不在于保护当事人的权利，而在于促进行政客观法秩序的实现。此种诉讼目的应当纳入客观诉讼的理念。在该理念下，行政诉讼的要旨不是当事人的权利或利益是否受到侵犯，而是行政行为的适法性。因而，对当事人起诉资格宽松许多，法院的审理侧重围绕行政行为的合法与否进行。尽管维护行政法治，监督行政行为，客观上可以实现保护公民权利之目的，但当事人是否享有法定权利、法定权利与行政行为之间的关联性等问题不是审理的核心。因此，维护客观公法秩序模式下，行政诉讼运作与主观公权利保护模式的出发点是不同的，司法权的运作空间以及行政诉讼程序构造也有差异。

　　行政诉讼程序的启动，不以原告主观公权利受到侵害为前提要件，赋予个人请求启动行政诉讼程序的地位，从某种意义上说，其目的是借助个人启动诉讼程序以实现行政诉讼制度维护客观法秩序的功能，原告只是扮演参与行政监督者的角色。由于客观法秩序维护模式属于客观诉讼理念，因此，它可以容许更多的启动行政诉讼程序的方式。例如公益诉讼、团体诉讼、机关诉讼、公民诉讼等诉讼类型在原告资格问题上相对宽松。原告资格最大化的理想状况就是，可以容许由检察机关主动发动司法审查。因此，客观法秩序维护模式下行政诉讼具有原告提起诉讼的资格限制松懈的特点。

　　3、客观法秩序维护模式之理论价值：放松行政诉讼原告资格限制

　　客观法秩序维护模式下，原告资格问题相对宽松，行政诉讼程序的启动，不以原告个人主观公权利可能受侵害为前提要件，并容许更多的启动行政诉讼程序的方式，甚至可以容许由检察机关主动发动司法审查。从世界范围看，各国行政诉讼制度对原告资格的规定都经历了一个从限制到逐渐放宽的过程，原告资格标准基本上走了一段从“法定权利”到“法律上权利”再到“利害关系人权利”直至“公共利益”标准的历程。1989年我国颁布的《行政诉讼法》对行政诉讼原告资格做了严格的限制。这是与当时历史背景相吻合的。但是，随着社会发展，人民法院审判能力以及公民权利意识不断提高，这种限制束缚了行政诉讼的发展。尽管最高人民法院的司法解释对原告的资格做了扩张性解释，把原告资格拓宽到利害关系人诉讼标准，但与客观法秩序维护模式相匹配的宽松的原告资格尚有差距，仍然有进一步放宽原告资格的必要。例如：近年来，公益诉讼中由于原告不具备主体资格而被驳回起诉的现象就值得我们反思。事实上，尽管这些案件的原告败诉了，但对社会的变革仍然具有积极作用。公益诉讼往往具有保障人权、保护公共利益、扩大公众参与和推动社会变革的意义。所以，我们认为，既然我国行政诉讼定位于客观法秩序维护模式，很有必要放松行政诉讼原告资格限制。

　　三、 我国行政诉讼原告资格制度的未来展望

　　本文立足于客观法秩序维护模式，在法律规定方面提出一些完善意见：

　　（一）有条件地扩大行政诉讼的受案范围

　　在客观法秩序维护模式下，行政诉讼受案范围比主观公权利保障模式要宽，其最大化的结果就是要求对行政决定是否遵守所有与行政决定相关的法规范进行完全的司法审查，倾向于司法权审查范围的扩张。司法审查范围的扩张，不仅表现在司法审查原则的扩张，也表现在审查客体上的扩张。例如行政组织内部的行政行为也可以成为司法审查的对象。然而，出于多种原因和多重因素的考虑，我国行政诉讼受案范围立法上做了大量限制，司法实践上法院也存在不愿、不敢立案的现象，不利于行政争议的解决，无形当中增加了社会不稳定因素。既然我国诉讼定位为客观法秩序维护模式，那么，行政主体和行政相对人之间一旦出现行政纠纷，社会应当尽可能地提供司法救济途径。因此，有必要扩大行政诉讼受案范围，淡化行政事实行为、准司法行政行为等限制受案范围的概念，明确行政主体与相对人之间的“行政争议”作为行政诉讼的受案范围标准，而不是目前立法上以“行政职权行为”为标准，有条件地将抽象行政行为、内部行政行为纳入司法审查范围。同时，正确处理行政权和司法权的关系，减少行政终局裁决行为的范围，尽可能让其接受司法审查，以保障公民权利，监督行政主体依法行政。

　　不以抽象的概念来对行政行为进行划分，而应当从行政诉讼的功能模式和《行政诉讼法》的立法宗旨出发，放在客观法秩序维护模式下来把握受案范围。凡是行政机关做出的处分公民、法人或其他组织的权利的行为，或是直接课处公民、法人或其他组织义务的行为，或者对公民、法人或其他组织实现自己的权利产生直接影响的行为都是可诉的，不再受行政行为所涉权利的性质的限制。更不以单纯的主观公权利救济来研究行政诉讼受案范围，而是应当把权利救济与客观法秩序统一起来审视行政诉讼受案范围，如此，对公民权利的保护才是全面的、彻底的，无论是涉及人身权、财产的行政行为，还是政治、民主权利或者是其他性质的权利的行政行为，都应当纳入受案范围。[13]

　　（二）行政事实行为的当事人应当具备行政诉讼原告的资格

　　行政事实行为，是指行政主体以不产生法律约束力，而以影响或改变事实状态为目的实施的行为。在现代行政法中，行政事实行为作为行政主体的一种行为形式已成共识。行政事实行为虽然不具有法律上的约束力，但它对行政相对人的影响却是客观存在的，是现代行政法发展的重要趋势之一。[14]行政事实行为具有行政性、可致相对人权益受损性和多样性等特征。行政事实行为可诉是现代行政法治发展和实现客观法秩序的要求，行政事实行为可诉有利于更好的保护公民、法人及其他组织的合法权益，体现“有损害，必有救济”的现代法治原则。行政事实行为可诉，解决了理论与实践的矛盾和冲突，体现了《行政诉讼法》与《国家赔偿法》的统一。同样，行政事实行为可诉顺应世界发展潮流。国外有关国家及我国台湾地区行政事实行为可诉的司法实践已经为我们提供了很好的借鉴经验。国内行政赔偿诉讼实践已经进行了积极而有意义的探索和尝试。

　　因此，赋予行政事实行为的当事人行政诉讼原告主体资格有着更深层次的理论基础，我们完全可以在借鉴国内外研究及经验的基础上，在客观法维护模式下将行政事实行为也纳入行政诉讼受案范围，为行政相对人提供充分而完整的救济，监督行政主体依法行政，并最终促进行政客观法秩序的实现。

　　（三）构建公益诉讼制度

　　我国建立公益诉讼制度已经势在必行。那么，哪类主体才有权提起公益诉讼呢？纵观外国公益诉讼的法律规定，出于防止起诉人滥用诉权和维护行政效率的考虑，对公益诉讼的受案范围皆有比较严格的限制。同时在公益诉讼的提起条件上必须将 “利害关系的非直接性” 严格限定在公共利益， 即公益诉讼起诉人所请求保护的利益不能是公共利益之外的特定的、 个人的利益，后者适用一般的行政诉讼制度。




【作者简介】
周万春，单位为江苏省淮安市清河区人民法院行政庭。


【注释】
[1]姜明安主编，《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，2007年版，第504页。
[2]马怀德主编，行政诉讼原理[M]，法律出版社， 2003年版，第205页。
[3]布莱克法律词典[Z]?西部出版公司，1975年版。
[4]平平：《论行政诉讼原告资格》，载《前沿》，2004年第6期，第122页。
[5]张玲：《论行政诉讼受案范围之重构》，载《行政与法》，2005年第7期，第92—95页。
[6]如孙喜峰：《高校管理行为及其可诉性探讨》，载《行政与法》2005年第10期，第31—38页。
[7]参见王洪芳：《内部行政行为不可诉的理由及其反思》，载《行政与法》2006年第1期，第22—41页。
[8]参见江伟、段厚省：《论股东诉权》，载《浙江社会科学》1999年第3期，第81页。
[9]参见张传：《论我国行政诉讼受案范围的确立标准》，载《当代法学》，2002年第1期，第69页。
[10]参见唐哗旎：《论利益衡量方法在行政诉讼原告资格认定中的运用》，载《行政法学研究》，2005年第2期，第92—99页。
[11]参见高新华：《论我国行政诉讼原告资格制度发展的路径选择》，载《兰州学刊》，2005年第2期，第141页。
[12]转引侯继虎：《客观法秩序维护模式：行政诉讼受案范围扩大的理论基础及其制度建构》，载《政治与法律》，2011年第12期，第122页。
[13]转引侯继虎：《客观法秩序维护模式：行政诉讼受案范围扩大的理论基础及其制度建构》，载《政治与法律》，2011年第12期，第123、129页。
[14]姜明安，行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2007：364.