人民陪审员制度在实践中的问题与思考

【学科分类】诉讼法学
【出处】北大法律网
【摘要】人民陪审员制度是我国社会主义民主法治建设的一项重要措施，是公民直接参与司法活动的一种民主形式，有着巨大的政治民主价值和司法工具价值。全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》实施后，人民陪审员们在审判工作是发挥了积极的作用。特别是在诉讼调解环节上发挥了其来自基层、贴近百姓的独特优势，帮助化解了大量矛盾纠纷，收到了较好的法律效果与社会效果。但在实践中，人民陪审员制度也存在一些问题，有待完善。本文仅从一个基层法院的视角，从实践的角度分析陪审员制度在实践中存在的一些问题，以期同仁指正。
【关键词】人民陪审员；实践；问题；思考
【写作年份】2012年


【正文】

　　人民陪审制度是我国审判制度的重要组成部分，是国家审判机关吸收普通公民作为非职业法官参加民事、刑事、行政案件审理的一项重要司法制度，是我国社会主义民主政治的重要内容之一。[1]全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）于2005年5月1日起开始施行，标志着我国人民陪审员制度迈入了一个新的阶段。建立在中国特色社会主义民主基础上的人民陪审员制度作为司法民主的重要保障措施之一，[2]有着巨大的政治民主价值和司法工具价值。正如法国著名政治家托克维尔对陪审制的评价：“实行陪审制度，就可以把人民本身或至少把一部分公民提到法官的地位。这实质上就是陪审制度把领导社会的权力置于人民或一部分公民之手”。[3]它有利于实现司法民主，保障司法公正。2005年以来，宜昌市西陵区人民法院选聘的人民陪审员直接参与审理刑、民事、行政等案件1000余件 ，充分发挥了人民陪审员的积极作用。特别是在诉讼调解环节上发挥了其来自基层、贴近百姓的独特优势，帮助化解了大量矛盾纠纷，收到了较好的法律效果与社会效果。但由于种种历史和现实的原因，使人民陪审制度在现实实践中产生了一些“异化”，如“参而不审”、“审而不议”、“议而不判”、“审”“判”分离，陪审成“陪衬”等等，使其未能充分发挥其积极作用。本文仅从一个基层法院的视角，从实践的角度分析陪审员制度在实践中存在的一些问题，以供管窥。

　　一、该院人民陪审员的基本情况

　　《决定》实行后，经推荐、审查、培训等程序，该院在全市范围内聘请了来自各行各业的首批20位人民陪审员，并由区人大常委会予以任命。其中，通过单位推荐的有17人，本人申请的有3人，选任过程中没有采取其他方式产生人民陪审员候选人。2009年7月，该院根据最高人民法院《关于开展人民陪审员增选工作的通知》精神，提请同级人民代表大会常务委员会确定增选了第二批10名人民陪审员。此次新任命的人民陪审员与以往相比最大特色是更贴近群众，主要是由辖区街办副书记、副主任或综治民调专干组成。由于基层组织领导在辖区群众中有一定威望，而且熟悉当地情况，在纠纷解决时往往起到法院和人民群众之间的桥梁作用，这样不但可以大大提高化解矛盾的成功率，而且通过人民陪审员自身的宣传，有利于增进社会各界对法院工作的了解和支持，为法院营造良好的司法环境。

　　迄今为止，该院共有人民陪审员30名，其中女性8人，男性22人； 30岁以下5人，31-40岁20人，41岁-50岁5人。分布在工商、教育、旅游、房屋拆迁、医院、统计、妇联、街办、建委、证券、供电、广告等不同行业，具有不同的专业特长，且大多数人长期从事基层基础工作。但这些陪审员，有一个比较普遍的共同点，带“长”的多，局长，科长、主任等比比皆是。一些陪审员上任伊始，由于对新的事物充满着新鲜和向往。工作热情很高，出勤率也高，但时间一长，新鲜度减弱后，由于其本身工作繁忙，又是担任单位的领导职务，以后就很难有时间参加陪审工作。这样一来，需要安排陪审员的案件无法得到满足。特别是近两年，随着该院新受理案件数量的快速增多，要求陪审员组成合议庭开庭的案件也随之增多，但现实情况却又无法满足，这就形成了一个令人尴尬的局面，一方面该院拥有一支与一线办案法官人数相当的陪审员队伍，但另一方面在实践中却常常面临无陪审员可派的情形。

　　二、人民陪审员参与案件审理情况

　　多年来，该院不断摸索总结人民陪审员工作的经验，会同有关部门做好人民陪审员的培训和考核工作，加强并改善对人民陪审员的服务和管理，充分发挥人民陪审员作用，为人民陪审员参与司法审判创造良好条件，使人民陪审员的作用得到了充分发挥。自2005年6月以来，人民陪审员共参与各类案件审理1185件，其中2009年共参与审理案件806 件，占该院适用普通程序审理案件数的 78.40%。2005年5月至2009年，人民陪审员年度审理案件数量最多为35件／人。

　　一是健全人民陪审员信息，陪审因案而异。建立专门的人民陪审员个人资料信息库，根据其不同行业、专业将人民陪审员分配到不同的业务庭。在庭审前，该院充分考虑到案件具体情况及可能涉及到的专业知识，结合人民陪审员的专业、职业、性别、年龄等条件，合理安排人民陪审员参与陪审，将选任的30名人民陪审员根据其工作岗位的性质相对固定分配在各审判业务庭。比如街办、妇联的同志分配在民事审判第二庭，主要参与审理婚姻家庭类案件；学校的同志对青少年的教育、培养有自己独到的认识，容易与被告人沟通，就分配在刑事审判庭，主要参与审理未成年人犯罪案件；政府机关的同志主要分配在行政审判庭，主要参与审理行政诉讼案件的审理。充分发挥了他们来自不同行业的专业优势，在一定程度上既减轻了该院案多人少的压力，又推进了司法民主。

　　二是建立信息反馈机制，奠定参审基础。在日常工作中，该院注意与人民陪审员的信息交流反馈，定期向其寄送法院相关信息、最新出台的法律法规及司法解释、典型案例等，让人民陪审员在不参与庭审的情况下也能了解法院工作流程、掌握基础法律知识、学习了解审判技巧，为其充分发挥陪审职能夯实基础。

　　三是避免陪而不审现象，力求法与情统一。考虑到审判人员与陪审员专业与工作特色的不同，人民陪审员与法官在职责的行使上有明显区别，法官重“法”--在案件审理中侧重于证据规则的法律指引，着力于“引经据典”、充分阐述案件所涉及的法律关系；人民陪审员重“情”--侧重于以百姓眼光，站在群众的角度看待问题，着力于确保法官对于法律原则、法律精神的恰当把握及对自由裁量权的正确运用。对人民陪审员参与审理的案件该院都邀请其参加合议庭评议，认真听取人民陪审员的意见和建议，对其发表的与法官不同的意见也认真录入合议庭笔录，不仅杜绝了人民陪审员“陪而不审、合而不议”的现象，同时也充分将“法”、“情”融合，使法院的裁判更富有人情味、也真实体现出社会主义法制的人文关怀。

　　四是庭后及时通知裁判结果，落实司法公开。对于人民陪审员参与了陪审的案件，在案件审理终结后，该院都主动寄发司法文书，告知陪审员裁判结果，通过公开审判结果、使司法工作透明化、公开化，有效避免了陪审流于形式的情况。

　　五是定期交流加强沟通联系，提高陪审能力。该院在案件审理数量逐年递增的情况下，克服工作日程满、办案强度大的困难，坚持定期邀请人民陪审员与法官进行座谈。一方面，听取人民陪审员对法院审理工作提出的合理化建议，解答人民陪审员对适用法律方面的疑问；另一方面，通过观看优秀庭审影像资料、评阅典型案例司法文书、组织先进人民陪审员讲课等形式，强化陪审员的专业水平。既加强了法官与陪审员的相互了解，又促进了人民陪审员陪审能力的快速提高。

　　三、存在的主要问题

　　一是法院审判工作的现有规律及特点导致陪审制度的实施受到限制。一方面陪审员参加审理案件的范围法律没有明确规定。为提高审判的效率，审判简易程序在基层法院成为主要的办案程序，在大量的民事案件甚至一部分的刑事案件适用，简易程序是独任审判即法官一人审判，本身就排斥陪审员的参与，目前该院人民陪审员参与审理的案件均系适用普通程序，简易程序、立案程序、执行程序均没有陪审员参与；另一方面是审判合议制度的本质是以多位法官的集体智慧来避免一人审判的偏面，这种集体智慧的形成前提是对法律的共同认知，而对法律知之不多的陪审员能否在合议案件时促成这种集体智慧的形成，这是值得怀疑的，在处理复杂疑难案件上引入陪审员，如果陪审员是陪而不审、合而不议，则容易把合议制度还原为一人审判，是否能够确保案件审判的质量，这不能不让人有所顾虑，尤其法院在审判改革上加大了审判长责任制度、在审判监督上存在错案追究制度，更难接纳陪审员无阻碍地进入所有的审判过程。法院这种半推半就的矛盾使得在使用陪审员上持谨慎的有限制的态度。[4]

　　二是陪审员的权责地位不明确陪审员的作用发挥不充分。人民陪审员制度在实践中，存在一些问题，如“参而不审”、“审而不议”、“议而不判”、“审”“判”分离，陪审成“陪衬”等等，一直是为司法界和社会各界诟病的焦点，但这些问题的出现既有陪审员制度本身的缺陷，也有理想与现实偏差的原因。如人民陪审员参审时应享有哪些权利和承担哪些义务，法律并没有明确的规定。而陪审员要真正了解一个案件必须参与的工作程序主要有庭前阅卷、开庭审理、庭后合议、裁决文书审核等四个环节，这四个工作流程放在不同的时间段，一个陪审员至少必须分四次到法院履行职责，每次所需的时间半小时或半天也难以确定，而由于种种原因，一个案件的审理过程中，常常会出现开庭改期、合议改期、多次开庭、多次合议，这样一个陪审员来法院陪审的次数就再也不是四次，而可能是五次、六次，甚至更多，而且法庭开庭或合议时，不仅有陪审员，还有法官、当事人或犯罪嫌疑人、书记员、速录员等诉讼参加人，时间一旦确定就不便更改，法院对陪审员这种多次性、临时性、即时性的要求，大多数陪审员在实践中是难以满足的。那么，出现“参而不审”、“审而不议”、“议而不判”等情况也就不难理解了。

　　三是陪审工作与人民陪审员本职工作的冲突导致参审深度不够。人民法院组织法第三十八条规定：“人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利”。这是国家通过立法，规定审判机关吸收非专业审判人员参加人民法院案件的审判制度。人民陪审员参与案件的审判就是人民参加管理国家的具体表现。但是，一方面由于大部份陪审员都有自身的本职工作，有的单位也不支持其参与审判，且有的陪审员认为，这是份外之事，故总是被动地参加审判案件，接到人民法院参加组成合议庭审判案件的通知后，总是机械的来和机械的去，对案件事实和法律规定，不闻不问，毫无主动性可言，有的陪审员甚至不知自己肩负着民众的意愿、社会责任和历史责任，认为参加亦可，不参加亦可，还有个别陪审员认为参加审判案件的待遇低，补助费用少，不如干其他工作的收人多，在人民法院邀请其组成合议庭陪审时，干脆不出庭。另一方面，法院案件的审理有特定的周期要求和程序要求，被选任的陪审员大都是兼职，有时因为出差、开会等临时请假，导致法院不能按期开庭，一定程度上影响了案件的审理进度。由此导致一方面，法官们抱怨说现在的陪审员难请，即使请来了，有些陪审员只是充当“陪”的角色，坐在审判台上，做一做样子，摆一摆架势，[5]在审判中也发挥不了多大作用；另一方面，许多陪审员也抱怨说他们在审判中根本不受重视，作用得不到有效发挥。

　　四是法律规定与现实的落差导致陪审工作补助费偏低。陪审员代表人民参加审判机关的审判工作是法律赋予的权利，同时也要承担一定的责任，陪审虽然是一项光荣的任务，但是在现代市场经济条件下，“经济杠杆”的作用越来越强，陪审员参与陪审，必然要耗费一定时间和精力，如继续以五十年代的那种靠陪审员内心的好奇、责任感为动力，让陪审员无偿参与审判，很少有人愿意干这种出力不讨好的事情，所以，给予陪审员以适当的补助，是相当必要的。人民法院组织法第三十九条规定：“人民陪审员在执行职务期间，由原工作单位照付工资，没有工作资收入的，由人民法院给以适当的补助”。确定陪审费数额应当以当地的经济状况和工薪阶层的平均收入为依据。但是，在实践中有的单位，特别是企业对员工请假扣工资是有严格规定的，要陪审员因此去与单位理论在当前就业环境中也显得有些过于理想化了。而且人民法院属于地方政府财政拨款单位，如想要同级财政负担数额不小的陪审费用，也不是一件容易的事情。现在该院的做法是只按每件案件30元的标准给付办案补助，这只能是聊表心意而矣。

　　五是陪审员陪审次数不均匀导致参陪率两极分化严重。人民陪审员之间办案数量不够均衡是实践中法院遇到的一个最突出的问题，2005年以来，该院有3名陪审员陪审次数为零。该问题的存在，一方面是个别陪审员的主人翁意识不强，政治素质不高，没有真正把执行陪审工作当作应当依法行使的权利和义务，对陪审工作持无所谓态度。[6]所致。但另一方面也与陪审员本单位工作与陪审工作的冲突是密切相关的，即使有单位领导的支持，偶尔能请假，但岗位责任制也让人顾虑多多，更何况有升迁、奖金、评先等的激励及制约，当出现单位本职工作与法院陪审工作的冲突时，选择的原则自然是两利相权取其重，优先本职工作则成为了天经地义的必然选择。长期以来，请而能到的则不断受到邀请，不能来也就不勉强了。这样，一支陪审员队伍就分化成两极，一极是被高频率地使用，如同法院的编外工作人员一样；一种是领取了人大常委会的一纸人民陪审员任命书之后，便再不曾想起陪审员的职责与使命了。

　　六是对陪审员的监督约束缺乏具体措施导致法院对陪审制度心存矛盾。《决定》中规定，人民陪审员在参加审判活动时，与法官享有同等的权利。这意味着陪审员除了不得担任审判长外，在事实认定与法律适用上享有与法官同等的权利。这说明，陪审员必须需要接受有效的监督，否则也难免其手中的权力被滥用。但《决定》却没有明确规定人民陪审员的义务或职责，而且目前对人民陪审员的工作纪律及错案追究制度还没有完全规范化，对人民陪审员无故不参与庭审及造成错案如何具体追究责任尚无明确的法律规定。这导致了在实践中人民陪审员只享有权利，却不承担义务或责任，也使得人民法院对陪审员的监督无法真正进行。同时，在管理上，人大任命陪审员之后，对陪审员没有直接的具体的管理行为；法院、司法行政机关因与人民陪审员无行政、组织隶属关系，对陪审员也难以进行有效管理；推荐单位则因不了解陪审员是否正确履行职责也无从管理，有的推荐单位甚至抱着事不关己的态度。这样难免出现一些不尽人意的问题，影响司法公正与审判效率，违背了人民陪审制度设立的初衷，直接影响了法院的形象。虽然在实践中还没有听说人民陪审员腐败的案例，但这种对其监督上的缺失无疑是很危险的。所以为了在实践中能更好的贯彻实行人民陪审员制度，国家应立法建立对人民陪审员的监督制度和责任追究制度，以在制度上弥补对人民陪审员监督上的缺失。[7]

　　四、完善人民陪审员制度的几点建议

　　为使人民陪审员制度在法院发挥有效的作用，真正实现民主、公正等价值，笔者提出如下建议：

　　一是要高度重视人民陪审员的选任工作，加强人民陪审员的管理工作，拓宽人民陪审员的来源渠道。要制定一系列关于选任、培训、考核、日常管理、长远规划的规章制度，使陪审工作走入制度化、规范化，减少随意性。进一步拓宽陪审员的来源渠道，数量也要相应增加，要为更多的公民提供平等参与陪审的机会。要加强对人民陪审员制度的宣传，对被任命的人民陪审员名单应登报通告，晓喻社会，增强人民陪审员的荣誉感和责任感。

　　二是要加强对人民陪审员法律知识的培训，建立符合人民陪审制度特点的培训机制。在对人民陪审员培训时，要建立定期培训制度，将人民陪审员纳入总体规划，制定培训方案、落实培训经费，使广大人民陪审员在培训中真正有所收获。在培训方案、目标上，要注重技能化、实用性内容的传授，以培养人民陪审员的基本法律意识为目标。在方式上，可将任前培训、日常培训和个案培训相结合，以观摩、点评为主要模式，增强实用性，提高陪审员的法学理论水平和法律运用能力。在内容方面，要加大对人民陪审员法律业务知识的培训力度，使其了解审判原则、审判制度以及审判活动的过程和特点，掌握实体法与程序法的基本知识，增强法律素养，从而不断提高人民陪审员的执业能力，在一定程度上扭转因专业素质所限而出现的陪而不审、审而不议等现象。

　　三是要建立健全人民陪审员考核约束机制。要同人大协商制定专门制度考核约束人民陪审员的工作，对无故推脱不参加庭审的人民陪审员及其妨碍陪审工作的单位，采取相应的措施予以约束。人大还应当对每个人民陪审员在任期内完成的陪审工作进行量化，每年对人民陪审员的工作进行综合测评，届满后由人大进行综合考核。

　　四是要对陪审员进行跟踪管理，与陪审员所在单位或者基层组织建立定期和不定期的联系制度。加强与人民陪审员的沟通力度，与其所在单位或者基层组织定期和不定期的联系，提高理解、信任、支持度；采取以会代训、进行节日问候等沟通方式，相互交流又进行业务指导，增强其参加陪审工作的积极性、主动性，实现“双赢”。

　　五是要切实落实随机选用陪审员制度。人民陪审员的生命力在于其产生的随机性和代表的普遍性，不能出于缓解审判压力的需要或者方便陪审的考虑，将陪审任务固定地交给少数陪审员。陪审员随机选用机制是陪审制度有效运行、功能充分发挥的基本制度设计，因此要在司法实践中坚决落实。要建立本地区的陪审员选用系统，通过摇号等方式随机确定具体案件的陪审员，避免陪审员选用的“暗箱操作”，实现选用的公开与公平，防止陪审员专职化。

　　六是要保障人民陪审员制度的物质基础。人民陪审员参与审判必然会耽误时间、影响工作，从个人角度看，参与陪审会减少个人收入；从企事业单位角度看，会影响本单位的工作或效益。为了保障这项制度的顺利施行，要加强与各级党委、政府等有关部门的汇报沟通，将人民陪审员经费纳入当地财政预算中，积极争取地方财政的支持，解决陪审员的福利待遇问题，激发陪审员的工作积极性。




【作者简介】
丁戎，湖北省宜昌市西陵区人民法院政治处任副主任。


【注释】
[1]曹建明：《人民陪审员培训教程》。
[2]何家弘：《陪审制度纵横论》。
[3]{法}托克维尔著：《论美国的民主》（下卷），董国良译，商务印书馆1998年版，第314页。
[4]2008年8月8日广州市中级人民法院教育培训处：《广州市人民陪审员情况调查》。
[5] 蔡可登著：《关于陪审制度的沿革]现状及思考》，载《法学研究》2005年第6期。
[6]申君贵：《对我国陪审制度的否定性思考》。
[7]农会清：《人民陪审员制度存在的问题及改革对策》。