预防和遏制危害食品安全犯罪

“民以食为天，食以安为先”。食品安全关乎公民的身体健康和生命安全，是重要的民生问题。2012年12月3日，湖北省刑法学研究会2012年年会暨“食品安全法律保障”研讨会在湖北省鄂州市召开。本届年会以社会热点问题“食品安全”为切入点，立足社会实践展开研讨。会议共分四个议题——食品安全监管的问题与对策、食品安全法律监管中的“两法衔接”问题、司法机关在治理食品安全犯罪中的作用、食品安全的立法完善，以探讨完善食品安全监管的法治建设路径，解决当前食品的生产、销售等流通环节存在的严重问题。

一、食品安全监管的问题与对策

食品安全监管是国家职能部门依法对食品的生产、流通、运输、销售等环节进行监督管理的活动。食品安全关系公众身体健康和生命安全，增强食品安全监管工作的规范性、科学性和有效性，具有战略性的重要意义。2012年两会召开之际，人民网展开的网络调查显示：食品安全位列网民最为关注的十大热点话题前列。京津冀等地的地沟油事件、河南的瘦肉精、沈阳的毒豆芽、上海超市的染色馒头、问题牛奶等事件，把民众对食品安全的关注推到了新的历史高点。在上述这些出现问题的企业中，不乏一些全国消费者耳熟能详的大品牌，以及名列前茅的明星企业，这不仅引起公众舆论的轩然大波，也使我国食品安全监管模式在运作中所产生的实际效能备受质疑。

目前我国在食品安全监管方面存在的主要问题包括：食品安全监督部门的监管职责界定不清，导致监管的碎片化；政府监管力量呈“倒金字塔”结构，上强下弱，基础监管力量薄弱；政府与社会协同监管体系不健全，对食品安全源头的监管力度不够、食品安全标准的制定不严格、食品安全监管执法体系不完善、执法过程缺乏规范化和持续性以及缺乏有效的行政问责制度等问题。

研讨会上，与会代表一致认为，要完善我国的食品安全监管体制，就必须从源头上保证食品安全、制定统一的食品安全标准、完善多部门监管的协调合作机制、强化行政部门的执法权力、建立食品安全问责制。同时考虑构建“以品种监管为主、分段监管为辅”的食品安全监管模式，推动由单向监管向协同治理转变，实现政府、社会、公民三个主体整体治理；推动由事后处置向预防为主转变，实现源头、过程、结果三个方面整体控制。

二、食品安全法律监管中的“两法衔接”问题

食品和食品相关产品的生产者、经营者以及监管者，违反国家食品安全管理法规的，应当承担相应的法律责任，包括民事责任、行政责任和刑事责任。其中，违反国家食品安全管理法规，生产、经营对人体有危害的食品，足以使不特定多数人的身体健康或生命安全受到严重威胁的，或者在食品安全监管和查处危害食品安全违法犯罪活动中失职渎职的，依法应负刑事责任。问题在于什么情况下食品安全违法行为构成犯罪，这就涉及到食品安全的“两法衔接”问题。

目前，我国关于食品安全的法律法规中，其用语表述和内容规定均存在不协调的情形，特别在食品卫生法与刑法的衔接上表现明显，譬如“生产经营”与“生产、销售”的表述；“用非食品原料生产食品”与“掺入有毒有害非食品原料”用语的差异；食品生产、销售中的罪与非罪的标准；情节严重、情节特别严重的评判等，使得在司法适用时出现疑惑和困难，亟待在理论上加以研究和探讨。

为此，湖北省宜昌市人民检察院检察长孙光骏在研讨会发言中谈到，将行政执法与刑事司法有效衔接视为遏制危害市场经济秩序和社会管理秩序违法犯罪行为的一项至关重要的基础性工作机制已成为广泛共识。建立食品安全的两法衔接机制有利于震慑食品安全违法犯罪活动，提高社会管理水平，监督行政执法机关公正执法，深化司法体制和工作机制改革。要实现食品安全“两法衔接”机制的无缝对接和高质量运行，就必须解决该机制的一些根本性问题，即需对由谁来监督执行，如何整合各方力量，如何进行信息传递、案件移送、标准掌握和证据转换，以及如何进行责任追究等具体问题都应逐一解决。如完善信息共享机制、案件移交机制、执法协作机制、投诉调查机制。

武汉市江汉区人民检察院检委会专职委员杨祥兴从如何实现食品安全“两法衔接”的角度出发，列举江汉区人民检察院在上级检察机关和区委的领导和支持下，依托江汉政务网，积极推动江汉区行政执法与刑事司法信息共享平台的建设。实现了行政执法与刑事司法部门之间的互联互通、资源共享和工作互动。该信息平台建立运行以来，在打击食品安全犯罪方面发挥了重要的作用。

三、司法机关在治理食品安全犯罪中的作用

湖北省人民检察院常务副检察长张正新认为，食品安全犯罪的新形势对检察机关提出了新的挑战和要求。检察机关作为我国的法律监督机关，对于法律的正确和有效实施负有监督责任，也是惩治食品安全犯罪的重要司法力量。在食品安全犯罪新形势下，检察工作面临新的挑战和要求：一是要进一步发挥检察机关的诉讼职能，严厉打击食品安全犯罪。这不仅表现在对狭义的食品安全犯罪案件的办理上，还表现在对食品安全监管领域的贪污、受贿和渎职侵权行为的查处上；二是在办理食品安全犯罪案件过程中加强诉讼监督和检察机关的内部监督，提高执法公信力；三是检察机关要积极参与社会管理创新，加入到食品安全社会综合治理体系中，通过履行检察职能，探索食品安全监管、犯罪防控的新方法、新机制。

宜昌市中级人民法院车志平认为，如今，对各种食品安全违法行为进行处罚基本可在现有法律框架下进行，但“徒法不足以自行”。当前，一些执法部门对制售问题食品的危害性认识不够，地方保护观念还较为盛行，“以罚代刑”的现象仍然比较普遍，在一定程度上也助长了制假售假违法犯罪分子的嚣张气焰，更是公众利益严重受损，行政公信力和司法公信力不断遭受质疑。虽然现行刑法典对生产、销售有毒有害食品犯罪具体罪状的规定，在某些方面还存在着一定程度的模糊性、滞后性、片面性等问题，影响了实际执法效果。但这不应是执法不严的借口。惩防制售有毒有害食品行为需要多方面努力，需要多种力量的集合，需要多部门的通力配合，提高用刑罚手段打击制售有毒有害食品行为的执法意识、执法观念，完善惩防制售有毒有害食品行为的机制、方式、手段。强化食品消费诉讼机制的食品安全治理功能，对消费者与食品经营者之间的权利义务关系进行不对等配置，是一个系统的、全方面的过程，需要加强事前预防和指引，需要严格生产者的举证责任，需要合理界定销售者责任，同时也需要发挥刑罚的威慑力。

四、食品安全的立法完善

湖北省刑法学研究会会长、武汉大学法学院副院长康均心教授认为，目前我国食品安全犯罪入罪门槛高，刑事打击难，有效打击食品安全犯罪首先应完善食品安全的刑事立法。我国刑法第一百四十三条规定“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患的”、“对人体健康造成严重损害的”，才可以进行刑事处罚。但是何为“足以”、何为“严重”，法律没有具体规定，在司法实践中难以认定，实际上是提高了食品安全犯罪的入罪门槛。另外，刑法对食品安全的过失犯罪、不作为犯罪、预备犯罪没有明确规定，不利于预防和遏制食品安全犯罪。刑法所涉及的食品安全罪名调整范围过窄，在犯罪主体方面，刑法仅仅包括生产者和销售者，而食品安全法则包括生产（种植和养殖）销售、加工、包装、运输、储藏、消费等各环节的人员；在调整对象方面，刑法仅仅限定为食品，而食品安全法则对食品原料、食品添加剂和食品相关产品都有规定。因此，有必要进一步完善食品安全刑事立法。

华中科技大学贾济东教授认为，从不断曝光的重大食品安全事件中可以看出当前的食品安全问题已不再是以往的小规模、单纯的食品卫生、质量问题，而呈现出科技含量高、隐蔽性高、范围广、影响深等特点。相较于因食品质量伪劣而对市场经济造成的破坏而言，其更严重的后果是对公众健康和生命的危害。因此，可将部分食品安全犯罪归入危害公共安全类犯罪中，更有利于遏制恶性案件，保护公众安全。同时，这也与国际通行做法相一致。

湖北省高级人民法院副院长崔正军在研讨会总结发言中指出：食品安全关乎国计民生，解决好食品安全问题，严厉打击食品安全犯罪问题具有重要的现实意义。党的十八大提出：要提高人民健康水平，改革和完善食品药品安全监管体制机制。这充分表明食品安全问题是党和国家十分关注的重大民生问题，要解决食品安全问题，切实提高我国食品安全保障水平，必须从法律制度建设层面进行系统规划。而多年来治理食品安全问题的实践表明，健全的食品安全法律保障体系，既是解决食品安全问题的最有力的手段，也是提高我国食品安全总体水平的最根本的保障。

（作者单位：武汉大学法学院）