国资委出具《产权界定意见函》是不是具体行政行为

　　话题背景

　　2006年1月22日，黑龙江省哈尔滨市广丰汽车维修有限公司（简称广丰公司）和广进汽车配件经销中心（简称广进中心）向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销国务院国有资产监督管理委员会（简称国资委）办公厅所作的《关于哈尔滨市广来汽车配件公司（简称广来公司）和哈尔滨市丰田纯牌零件特约经销中心（简称丰田中心）产权界定意见的函》（简称《意见函》）。2月初，法院电话告知广丰公司和广进中心不予受理。其理由为，根据《企业国有资产监督管理条例》第12条及第17条第二款规定，国资委只履行出资人的职责，负责监督管理企业国有资产，并不履行政府的社会公共管理职能，故国资委不具备行政主体资格；国资委做出的只是一份答复意见，不具有任何行政效力。因此，该起诉不属于人民法院行政审判权限范围。

　　这起行政诉讼案件的来由缘自于一年前的一起民事财产权争议案。2005年1月17日，哈尔滨市南岗区人民法院对原告广来公司与丰田中心、广进中心和广丰公司之间的财产权争议案作出民事判决，认定丰田中心的财产归广来公司所有。同时，认定丰田中心对广进中心、广丰公司两家被告有投资参股，因此广来公司对广进中心、广丰公司享有股权。

　　此后，三家败诉方在上诉及再审中接连败诉。二审法院和再审法院判决的主要依据是国资委办公厅上述《意见函》。两级法院都认为，对国资委的《意见函》有不同意见，当事人应通过行政诉讼程序解决。

　　[议题一]

　　《意见函》是否为具体行政行为？

　　主持人：请问国资委出具的《意见函》是否属于具体行政行为？具有什么样的法律效力？

　　莫于川：具体行政行为是行政机关针对特定相对人做出的具有法律效力的行为，应受到司法审查，除非已由法律明确排除。根据《企业国有资产监督管理条例》第17条第二款：“国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府的其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责”的规定，“不行使政府的社会公共管理职能”的规定，是指将国资委界定为一类专门职能机关，但它有权且有责任在职能范围内做出产权界定等有关企业国资监管的行为并承担相应责任。

　　王成栋：《产权界定意见函》是国务院直属特设机构国资委对争议双方财产权的行政确认行为，是具体行政行为的一种形式。无论是依职权直接做出，还是应申请做出的答复，都是国资委代表国家做出的一种意思表示，是对相关当事人的利益的一种处分，具有行政行为的特征、性质。

　　具体行政行为应包括四个要素：一是主体要素。其行政主体是能够依法行使行政职权的行政机关和法律法规授权的组织；二是目的要素。是一种公共意志或者国家意志的表达；三是职权要素。是行政主体基于行政职权，依法代表国家并为实现国家所规定的目的所作的行为；四是效力要素。具体行政行为一旦做出，就具有相应的法律效力，对行政相对人包括行政主体和其他国家机关具有法律约束力。

　　王丛虎：首先，国资委有监督管理企业国有资产的职责。而《意见函》实际履行的就是针对国有资产进行监管的职权，属于其职权范围。其次，《意见函》的具体内容是针对国有资产权属的一种确认。第三，《意见函》在民事诉讼中被哈尔滨两级法院采信，已经表明了该意见的行政效力。

　　[议题二]

　　可诉行政行为的范围如何界定

　　主持人：什么样的行政行为是可诉的？法院受理行政案件应当审查哪些要件？

　　王成栋：根据2000年最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》的规定，拥有行政管理职权的机关、组织和个人在行使行政管理职权的过程中所实施的，除法律有特别规定和上述《若干解释》特别排除的以外，都具有可诉性。

　　可诉性行政行为是确保当事人诉权意义上的界定。它一般包括三个要素：第一，必须是拥有行政管理职权的机关、组织和个人所实施的行为，以区别立法、司法机关和不具有行政职权的企业等组织。但它并不要求是行政主体，即是否有机关法人资格，是否有独立对外行使职权的能力，是否具有独立的承担法律责任的能力，一概不问。

　　第二，可诉性行政行为必须是与行使行政职权有关的行为。至于行为主体是否依法在行政职权范围内行使，则是审判需要查明的。

　　第三，行政行为必须是对公民、法人和其他组织权利义务产生影响的行为，只要受到行政行为的影响，就具有可诉性。

　　受理是审理的前提条件，只要起诉人具有原告资格、有明确的被告、有明确的诉讼请求和事实根据、符合起诉期限，法院就应当受理。

　　姚来燕：行政确认包括对法律关系和法律事实的确认。从目前我国行政法法律的规定来看，主要是关于不动产所有权和使用权的确认，还包括公证、专利确认等。本案的产权界定意见是国资委在职权范围内做出的确认行为，是一个可诉的具体行政行为。

　　[议题三]

　　国资委可否当被告

　　主持人：像本案这种情况，即民事行为与行政行为相纠缠发生冲突时如何救济？国资委是否可以作行政诉讼的被告？

　　王丛虎：对民事诉讼和行政行为纠缠在一起的产权纠纷，应遵循行政先行原则，先进行行政行为的审查，之后再进行民事诉讼。

　　王成栋：因为行政机关的意思表示是基于行政职权做出的，人民法院要给予尊重。但也有例外，即当行政行为只作为证据使用又存在严重违法的情况下，人民法院可以直接否定其证明力。

　　行政行为的主体只要具有行政职权，其实施的与行政职权有关的行为对权利人的权益产生了实际影响，就具有可诉性。国资委不是立法、司法机关，也不是一般的企业、事业单位和社会组织，是拥有行政职权的国务院特设机构，依据监督管理职责做出产权界定，对相关企业权益有实际影响，符合可诉性要件，是行政诉讼的适格被告，人民法院应当受理。

　　姚来燕：这类资产争议案件具有一定的典型性：一是案件具备《行政诉讼法》确定行政诉讼范围的两项标准，也就是具体行政行为和人身权、财产权的标准；二是被诉行政行为是由国资委这样的在我国现行体制中，客观上具有特殊地位的机构做出。不回避对此类案件的实体性审理，一方面维护了当事人的合法权益，另一方面也能促进行政机关依法行政。

　　王丛虎 中国人民大学公共管理学院副教授、博士后

　　莫于川 中国人民大学教授、宪政与行政法治研究中心执行主任

　　姚来燕 北京大学法学院宪法与行政法博士

　　王成栋 中国政法大学宪法学与行政法学教授

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