对不动产登记行为不能提起行政诉讼

●不动产登记是不具有法律性行政行为的执行力，它是一种准行政行为。

●对准行政行为引发的纠纷可以通过民事诉讼、内部调解等方式加以解决，因此准行政行为不符合行政行为可诉的必要性标准。

案例：1983年6月，河南省焦作市纺织工业局（下称纺织局）购买房屋三间，在取得房产证后，交由其下设的纺织工业局供销公司（下称供销公司）使用。不久，供销公司将房款交给纺织局。1984年10月，纺织局将房屋移交给其开办的实业公司使用。供销公司与实业公司在纺织局主持下签订了移交协议。1988年12月25日，纺织局与实业公司签订“房产转让协议书”，由实业公司支付纺织局3万元，取得房屋所有权，双方未办理所有权转移登记手续，但该房屋由实业公司使用至今。1992年12月，供销公司向焦作市房产管理局申请办理了证号为12161的房屋所有权证，并于1993年4月29日将该房屋卖给高永善。当日，高永善从房管局领取了证号为37121的房屋所有权证。由于该房屋由实业公司下属的电子光源总店使用，该店认为房屋所有权属于其公司，拒绝搬出，纠纷遂起。

在该案中，围绕三间房屋的所有权争议，各方当事人分别进行民事诉讼和行政诉讼。历经焦作市中级法院和河南省高级法院的8次民事审判和行政审判，纠纷仍没有解决，目前处于新一轮的行政诉讼和民事再审程序中。该房产纠纷之所以形成如此局面，除了民事实体法方面的原因外，一个重要的原因是没有对不动产登记行为准确定性，对不动产登记能否提起行政诉讼存在争议。

■不动产登记符合准行政行为的三项特征

随着法制化进程的不断推进，狭义的具体行政行为已不适应人民法院受案范围扩展的要求。因此，大多数学者将行政行为定位在广义范畴，认为行政主体实施的所有公法行为都是行政行为。广义的行政行为可分为法律性行政行为、行政事实行为以及介于二者之间的准行政行为。学界对准行政行为的概念存在不同观点，其中最有代表性的观点认为，准行政行为是行政主体运用行政权以观念表示的方式作出的间接产生行政法律效果的行政行为。

笔者认为，准行政行为具有如下特征：

1.准行政行为的实施主体是行政机关和法律、法规授权的组织。不具有行政职权的机关和组织所实施的行为不是行政行为，亦不可能是准行政行为。

2.准行政行为是行政主体以观念表示的方式作出的行政行为。观念表示不同于意思表示。意思表示是指行政主体把进行某一行政法律行为的内心意思，以一定的方式表达于外部的行为，目的是为了改变相对人权利义务；而观念表示仅是行政主体就具体事实作出判断后表明观念的行为，这种表态并不为相对人设定任何权利义务。

3.准行政行为是不直接产生法律效果的行为。准行政行为虽然也产生法律效果，但是准行政行为产生的法律效果并不具有直接性。行政主体虽然作出准行政行为，但要对相对人的权利义务发生法律效果，必须依赖有关法律的规定或新的事实。准行政行为本身并不产生必然的、确定的、即刻的法律效果，只有当新的事实出现时，或者其他主体作出与该事实相关的行为时，处于休眠状态的的效果意思才表现出其对外的法律效果特性。

法律性行政行为，指行政主体是以改变相对人的权利义务为目的，且实施该行为时有明确的意思表示，对相对人能产生拘束力的行为。法律性行政行为具有完整的法律效果，作出后即产生拘束力、执行力、确定力；准行政行为非以意思表示而以观念表示为构成要素，依赖法律规定或法律事实而对相对人发生法律效果。准行政行为只产生行政法律行为的某些法律效果，如拘束力、确定力，但并不像法律性行政行为那样具有执行力。

不动产登记是不动产行政管理机关根据当事人的申请，就其权利享有状态进行审核并将该事实记载于登记簿的行为。由于产生不动产物权变动的法律效果源于民事主体的民事交易，并非行政主体的意思表示；登记行为中的行政机关的核实、登记等观念作用也只是在相对人的民事权利上叠加了一层官方认可的色彩，而民事权利的取得、变动等效果并未因登记而变化；登记行政行为基于法律的规定而非行政机关的意思对相对人产生间接法律效果。所以，不动产登记行为不包含行政主体的意思表示，登记与否仅代表行政主体对客观事实的认知与判断，是一种观念表示；登记本身不创设权利义务，但会对当事人产生间接的法律效果。

由此可见，不动产登记符合准行政行为的三项特征，其不同于法律性行政行为，而是一种准行政行为。

■行政行为是否可诉的五项标准

行政行为是否可诉，取决于是否同时具备以下标准：

1.主体标准。可诉性行政行为是具有国家行政管理职权的机关、组织或者个人的行政行为。确立主体标准可以排除下列主体的行政诉讼：行政机关以外的国家机关（审判机关、检察机关、立法机关）的行为；政党以及其他社会团体的行为，但法律法规授权的除外；企事业单位、公司法人所实施的行为，但法律法规授权的除外。

2.内容标准。可诉性行政行为必须是与行使国家行政职权有关的行为，包括国家行政行为和公共行政行为。确立内容标准可排除下列内容的行政诉讼：不具有社会公共事务性的行政机关或法律、法规授权组织以民事主体身份实施的民事行为；以及企事业单位内部的行政管理行为。

3.结果标准。可诉的行政行为是对行政管理相对人的权益产生实际影响的行为。所谓实际影响指对行政管理相对人已经造成了损害，其权利义务关系已经发生了变化；或者有的行政行为虽还没有执行，但行政行为已经产生确定力，如果相对人不自动履行，行政机关可以依法采取相应的强制措施。

4.必要性标准。指对行政主体的行政行为如果不通过行政诉讼来救济，相对人就没有其他救济途径，故必须赋予相对人对这类行政行为能提起行政诉讼的权利，这样才能从根本上保护公民、法人和其他组织的合法权益。

5.可能性标准。指根据法律、法规的规定，司法机关可以对行政行为的合法性作出明确判断的可能。这类标准具有强烈的国家意志色彩，与国家对司法权监督、制约行政权的容许程度相关。在我国，目前有几种行为司法机关不可能作出合法性判断：国家行为、抽象行政行为、行政机关对公务员的奖惩任免行为、法律规定行政机关最终裁决的行为。除此之外的其他行政行为，应具有行政诉讼的可能性。

准行政行为是否可诉，须运用行政行为的可诉性标准予以衡量：若同时具备可诉性标准规定的要求，意味着准行政行为与其他可诉行政行为一样，属于人民法院行政案件受案范围，反之，则应排除在受案范围之外。

■对不动产登记能否提起行政诉讼

由于准行政行为是行政主体以观念表示方式作出的具有间接法律效果的行政行为。从主体标准和内容标准看，准行政行为已具备可诉行政行为的某些特征。从可能性标准看，准行政行为也不在法律、司法解释规定的排除行为之列。在这种情况下，准行政行为是否可诉，关键看结果标准和必要性标准。

1.可诉行政行为的结果性标准要求对相对人产生实际影响，而准行政行为对相对人则不产生直接的法律效果。问题在于，不产生直接法律效果是否就不产生实际影响要具体情况具体分析，即准行政行为的间接法律效果可能会对当事人产生实际影响。

行政行为的直接法律效果对相对人会产生实际影响，但实际影响并不都是具有直接法律效果的行为产生的，某些行政行为尽管并不直接设定相对人的权利义务，但可能对相对人的权益产生实际影响。

2.就可诉行政行为的必要性标准来说，对准行政行为引发的争议，并不排除可以通过民事诉讼、内部调整等方式加以解决，这是准行政行为法律效果的间接性，行为方式的预备性、中间性、阶段性特征决定的。如果部分行为本身不完全具备最终影响时，其作为一大程序的组成部分，不得单独引起昂贵的法律救济程序。但是，当间接法律效果转化为对相对人产生实际影响，且通过民事诉讼无法有效消除这种影响，或者预备性、中间性、阶段性行政行为构成对相对人的实质损害，不对其及时救济可能造成更大损害时，准行政行为也因此获得可诉的必要性。

据此，笔者认为，准行政行为尽管在主体标准、内容标准以及可能性标准方面符合可诉行政行为的某些特征，但在结果标准和必要性标准方面，准行政行为并不具备可诉性标准的要求。所以，除该准行政行为对相对人产生实际影响，且没有其他救济方式外，准行政行为原则上不可诉。

由于不动产登记是准行政行为，一般不会对当事人的权利义务产生实际影响。即使不动产登记能对当事人产生实际影响，也能通过民事诉讼的方式进行救济。所以，笔者认为，对不动产登记行为不能提起行政诉讼。

刘健郭淑仙