对增城市镇龙汇丰水泥厂诉增城市人民政府、增城市镇龙镇人民政府并请求行政赔偿案的分

原告：增城市镇龙汇丰水泥厂。

被告：增城市人民政府、增城市X镇人民政府。

原告增城市镇龙汇丰水泥厂下称水泥厂系私营合伙企业，于1993年开始筹建。1994年1月24日，增城市X镇企业经济管理委员会作出增乡企委19945号《关于兴建增城市镇龙汇丰水泥厂的立项报告和可行性报告的批复》，同意在镇X村屋吓牛春岭土名联户兴建水泥厂。同年2月3日，水泥厂经增城市工商行政管理局注册登记，领取了增私执工字125—411号《营业执照》。同年2月24日取得增城市国土局增国土94用地字21号《广州市建设用地许可证》，并获得增城市政府环保部门“同意定址建设”的批准。在未领取建设许可证的情况下，水泥厂对土地进行了“三通一平”，支付了征地补偿费、办证费和设备购置费，同时建办公楼。1994年4月，增城市政府领导到镇龙镇检查工作时发现水泥厂在广汕公路旁施工。从该市今后经济发展的整体规划和产业布局考虑，在广汕公路两旁不宜兴办水泥厂等有污染的项目。为此，增城市政府多次责成镇龙镇政府通知水泥厂停工。水泥厂6月28日停工。停工后，增城市X镇政府未及时进行处理。水泥厂多次与镇政府商谈并到增城市政府上访。期间，镇政府多次作专题报告给增城市政府，增城市政府亦没有及时作出处理。1995年5月24日，增城市政府的领导和市乡企局等部门及水泥厂部分股东开会，会议就水泥厂停建后的处理形成会议纪要：一、同意汇丰水泥厂搬迁到派潭镇找一个适当地点兴办。二、适当补偿该厂因搬迁造成的经济损失；三、汇丰水泥厂应抓紧搬迁，尽快建成投产。后由于水泥厂与镇龙镇政府对原厂址土地和建筑物如何处理等问题不能协商一致，致使会议纪要没有落实。增城市人民政府、镇龙镇人民政府未就补偿安置问题作出任何处理决定。1997年4月10日水泥厂向一审法院提起行政诉讼，请求行政赔偿。

广州市中级人民法院一审认为，原告兴建厂房，经向有关部门办理有关手续，是合法建设，唯其中基建部分因未取得建筑许可证便施工，属违法建筑不予保护。两被告以城市建设整体规划和产业布局需要为由决定原告搬迁厂房，应当对原告损失给予赔偿，并对拖延不及时作出停建后的处理所造成的损失予以赔偿，因此，作出判决：一、两被告共同赔偿原告经济损失（略）.48元。二、原告增城市镇龙汇丰水泥厂原征用、租用的土地及购置的设备全部归两被告所有。被告增城市政府、镇龙镇政府不服提起上诉。广东省高级人民法院二审终审判决：驳回上诉，维持原判。

笔者认为，该案一、二审法院作出判决正确，对行政行为进行了有效的监督，保护了合法权益，体现了司法公正。

第一、本案被告的行政行为是存在的。该行政行为是一个集合体，包括三方面内容：责令水泥厂停建并行搬迁和行政不作为，对于本案行政行为合法与否的分析判断有其特殊性。被告作出令原告搬迁的决定的理由是水泥厂影响增城市今后经济发展的整体规划和产业布局。案件证据材料反映出这一理由是成立的。既然如此，那么对于被告作出的搬迁决定，原告应当服从。事实上本案原告也是服从这一决定的。但由于原告在兴建水泥厂过程中，是依法律规定办理有关手续的，原告的行为也是合法的。因此，政府在决定要原告搬迁水泥厂时，应当对如何搬迁和因搬迁而发生的法律事宜妥为处理，既保证政府的决定得以落实，又能使原告因搬迁产生的安置、补偿等问题得以合理解决。处理搬迁的有效事宜的职责由被告承担。但两被告拖延不予处理，这在行政法上称之为行政不作为行为。

第二、原告的合法权益受到了损害。增城市镇龙汇丰水泥厂在增城市X镇X村屋吓牛春岭土名兴建水泥厂经增城市X镇企业经济管理委员会批准同意。增城市政府所属的环保部门亦同意定址建厂。1994年2月3日经增城市工商行政管理局注册登记，领取了增私执工字125—411号《营业执照》。同年2月24日取得增城市国土局增国土94用地字21号《广州市建设用地许可证》。因此，该厂筹备建厂手续基本齐备。尔后，被上诉人对土地“三通—平”，支付了征地补偿费、设备购置费等。原告所做的这一系列工作都是按法律规定进行的，是合法的行为。被告作出令其搬迁的决定，通知其停止施工。原告为建厂所付出的费用无疑受到一定程度的损失。两被告在决定原告搬迁厂房后，本应尽快就补偿安置等事宜作出妥善处理，以避免损失的扩大。遗憾的是被告不及时作处理，原告多次催促仍不作为，直至1995年5月24日，被告增城市的领导才和有关部门负责人及原告各股东开会研究该厂搬迁有关事宜，作出19957号《市长办公会议纪要》。但后来该会议纪要亦没有落实实施，以致造成原告经济损失扩大，原告损失的数额有支付的征地及青苗补偿费、购置设备费机器损坏、办公费等，经广东科信会计师事务所审计共计（略）.48元。

第三、被告应当承担补偿和赔偿的法律责任。我国法制的目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，因行政机关的行政行为受到损失的，应得到法律救济。《宪法》第41条第3款规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”。《宪法》的规定确定了有关赔偿的法律原则。本案被告作出了责令原告停建和令其搬迁的行为和对停建后的拖延不处理行政不作为行为。对于前一行为，行政机关是根据规划和产业布局的需要而实施的，这种行为造成相对人损失的补偿或赔偿的法律规范，目前还未作专门规定，根据行政补偿的法律原理，行政机关的行为即使是合法的，如果造成他人损失，也应当给予补偿。有的法律规范对有关问题已有有关规定：《土地管理法》第34条规定：“……使用其他单位使用的国有土地，原使用单位受到损失的，建设单位应当给予适当补偿；原使用单位需要搬迁的，建设单位应当负责搬迁。”本案一、二审法院确定要被告承担补偿责任是正确合法的；对于被告的行政不作为行为，因该行为是违法的，按《国家赔偿法》第四条第四项规定：“造成财产损害的其他违法行为”，“受害人有取得赔偿的权利”，本案两被告共同实施行为造成行政行为相对人的损失，由两被告共同承担赔偿责任是可行的。

第四、本案是行政诉讼一并请求行政赔偿的典型案例。本案在行政赔偿的程序上不属于单独请求赔偿的情况。如果认为原告仅起诉请求赔偿损失，没有分别明确具体请求一是确认行政行为违法，二是请求赔偿，便认为是单独请求赔偿的这种理解是不准确的。单独请求赔偿的前提是已有行政机关或法院等确认行政行为违法，本案并没有任何机关确认行政行为违法的情况。原告的诉讼请求，含有请求确认行政行为违法并请求行政赔偿两层意思。—、二审法院受理行政诉讼并处理行政赔偿问题是正确的。