我国高校绩效评估制度之改革

    近年来，由高校绩效评估引发的法律纠纷屡有发生，并引起了法学界的关注。高校根据绩效评估单方面解除聘任合同是否具有法律依据？由此引发的法律纠纷应当如何处理？笔者以高校对教师的考核和职称评定／职务聘任为绩效考核内容，以两类诉讼案件为观察点，就该问题作一讨论，并在此基础上提出我国高校绩效评估制度改革和完善的总体思路。

    一、基于高校绩效评估的民事诉讼

    自2000年以来，由高校绩效评估引发的民事案件，在北大法意网和万律中文法律信息数据库中可检索到四起（如表1所示）。

    表1　高校教师与学校间的民事诉讼

    说明：由于案名中已包含原告的姓名，因此表1中没有设原告一栏。后面的表2与此相同。

    （一）高校绩效评估民事诉讼的制度接口

    高校绩效评估的民事案件，是指当事人经过劳动人事争议仲裁后不服仲裁裁决而向人民法院提起诉讼的案件。表1中的四起案件都经过了劳动人事争议仲裁以及人民法院的一审和二审才得以结案。

    现行的《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》（以下简称《劳动争议调解仲裁法》）第52条规定：“事业单位实行聘用制的工作人员与本单位发生劳动争议的，依照本法执行”。高校系事业单位，其聘用制改革始于2002年，目的是“建立适应社会主义市场经济体制要求的事业单位人事制度”，“调动事业单位各类人员的积极性和创造性”，实现“科教兴国”和“人才强国”。 ^[6]2002年人事部制定的《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》明确规定了聘用制改革的范围：“事业单位除按照国家公务员制度进行人事管理的以及转制为企业的以外，都要逐步试行人员聘用制度。对事业单位领导人员的任用，根据干部人事管理权限和规定的程序，可以采用招聘或者任命等形式”。自这项改革以来，我国高校对教师普遍实行了聘用制。教师与学校之间的聘用合同属于劳动合同，适用《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）的规定， ^[7]因而引发的争议也适用《劳动争议调解仲裁法》的规定。劳动争议仲裁具有法定的受案范围，《劳动争议调解仲裁法》第2条对此作了明确的规定，根据这一规定，高校教师与学校之间的争议符合该规定的，可申请劳动争议仲裁。然而，《劳动争议调解仲裁法》对事业单位适用该法设置了但书，即排除性条款。该法第52条规定：“……法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定”。《劳动人事争议仲裁办案规则》第56条规定：“本规则未作规定的人事争议仲裁涉及事项，依照《人事争议处理规定》有关规定执行”。《人事争议处理规定》第36条规定：“因考核、职务任免、职称评审等发生的人事争议，按照有关规定处理”。根据上述规定，高校与教师之间纯粹就考核（绩效评估）发生的争议不属于劳动人事争议仲裁的范围。但是，因考核而导致前述《劳动争议调解仲裁法》第2条规定的争议的，仍适用该法的规定。根据司法最终原则，《劳动争议调解仲裁法》规定了对劳动争议仲裁的救济。该法第49条第1款规定：“用人单位有证据证明本法第47条规定的仲裁裁决有下列情形之一，可以自收到仲裁裁决书之日起30内向劳动争议仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决……”；第50条规定：“当事人对本法第47条规定以外的其他劳动争议案件的仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起15日内向人民法院提起诉讼……”。《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第3条也规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定”。

    （二）高校绩效评估的合法依据

    “丁训荣案”、“王者静案”和“琚贻宏案”是在同一次年终考核中发生的三起案件。三案件原告的诉讼请求都是要求人民法院确认其学校的考核标准违法并补发被扣的绩效工资。人民法院在该三起案件中都裁定不予受理，理由都是人民法院在民事诉讼中，依法只能审查劳动合同纠纷即聘用合同纠纷，而合同履行中的规章制度即考核标准是否合法则不属于人民法院民事诉讼审查范围。 ^[8] “朱海雷案”系因考核不合格而引发的解除聘用合同纠纷案。终审判决认定，朱海雷与海南大学三亚学院双方签订的劳动合同合法有效，双方应当遵照履行。海南大学三亚学院在朱海雷未完成教学任务的情况下，根据聘用合同第5条第2款的规定扣发朱海雷的绩效工资3　000元，不属于《劳动法》第50条所指的“克扣或者无故拖欠劳动者的工资”的情况。朱海雷不仅不按时完成学校的教学任务，而且还拒绝接受高校思想政治理论课培训，其行为符合《劳动法》第25条第2项规定的“严重违反劳动纪律或者用人单位规章制度”的情形，海南大学三亚学院据此解除与朱海雷的劳动合同符合法律规定。 ^[9]

    应该说，上述案件的判决并无瑕疵，原因有三：第一，高校教师应履行聘任协议约定的义务，高校具有对教师进行考核的职权。《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）第8条第2项明文规定教师的义务之一是“履行教师聘约”。《教师法》第22条第1款规定：“学校或者其他教育机构应当对教师的政治思想、业务水平、工作态度和工作成绩进行考核”。第二，高校具有按考核结果决定教师待遇和是否继续聘任的职权。《教师法》第24条规定：“教师考核结果是受聘任教、晋升工资、实施奖惩的依据”。第37条第1项规定，教师“故意不完成教育教学任务给教育教学工作造成损失的”，所在学校有权给予行政处分或者解聘。《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》则进一步规定：“对在试用期内被证明不符合本岗位要求又不同意单位调整其工作岗位的，聘用单位也可以随时单方面解除聘用合同。受聘人员有下列情形之一的，聘用单位可以单方面解除聘用合同……（二）受聘人员年度考核或者聘期考核不合格，又不同意用人单位调整其工作岗位的，或者虽同意调整工作岗位，但到新岗位后考核仍不合格的”。《劳动法》第25条第2项规定，劳动者“严重违反劳动纪律或者用人单位规章制度的”，用人单位可以解除劳动合同。《劳动法》第26条第2项规定，劳动者“不能胜任工作，经过培训或者调整工作岗位，仍不能胜任工作的”，用人单位可以解除劳动合同。第三，高校具有制定考核制度的职权，并要求教师遵守。《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）第41条规定：“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，行使下列职权：（一）拟订发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施……（四）聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分……”《教师法》第8条第2项规定，教师应当“遵守规章制度，执行学校的教学计划，履行教师聘约，完成教育教学工作任务”。第四，

    对规章制度产生的争议不属于劳动争议仲裁和民事诉讼的受案范围。根据《劳动争议调解仲裁法》第2条规定的仲裁范围，以及《民事诉讼法》第2条规定的任务和第3条规定的适用范围，劳动争议仲裁和民事诉讼不包括对考核制度引发的争议，因而也无法依据《劳动争议调解仲裁法》第50条的规定把考核制度引发的争议纳入民事诉讼的受案范围。

    （三）高校教师有关绩效评估民事诉讼败诉的原因

    四起有关教师绩效评估的民事诉讼案件都以教师败诉结案。它们的共同原因在于，聘任合同中存在不确定条款。“丁训荣案”、“王者静案”和“琚贻宏案”这三起案件原告的2007年度考核，根据学校旧规定240学时／年的考核标准属于合格，而根据学校新规定300学时／年的考核标准则属于不合格。三原告的聘任合同都约定，遵守学校的规章制度，完成学校规定的工作量。三原告考核不合格，就属于没有完全履行聘任合同，被扣发绩效工资。 ^[10] “朱海雷案”聘用合同中也有同样的约定。原告因未达到学院规定的工作量，被安排暑假参加培训，原告予以拒绝。学院遂以不服从工作安排、违反聘用合同为由对原告予以解聘。人民法院认定，朱海雷与海南大学三亚学院双方签订的劳动合同真实有效，双方应该全面、正确地履行合同。朱海雷作为一名教师，应当遵守学校的规章制度，执行教学计划，履行教师聘约，完成教育教学工作任务。 ^[11]

    四案聘用合同中有关遵守学校的规章制度、完成学校规定的工作量或服从学校的工作安排条款，在全国各高校的聘用合同中具有普遍性。如前所述，高校具有制定各项规章制度、规定考核的工作量标准、按教学计划安排教师工作的职权，并可随时实施。这对高校教师履行聘用合同来说，存在着巨大的不确定性，从而严重威胁聘用合同的平等性。高校教师在与学校缔结聘用合同时，根本无法预见在自己的聘期内学校会在什么时候制定、修订什么样的规章制度，会在什么时候给自己安排什么样的工作，以及会在什么时候、以什么样的形式因新制度的出台而违反聘用合同。基于劳动争议仲裁和民事诉讼不审查规章制度合法性的法律规定，高校教师在绩效评估民事诉讼中必然是败诉多于胜诉。由此引发高校绩效评估的第一个正当性危机，即高校是否可以要求教师对任何规章制度都予以服从？

    二、基于高校绩效评估的行政诉讼

    （一）高校教师提起的行政诉讼案件概览

    在北大法意和万律中文法律信息数据库的检索中，笔者只检索到表2中的1－5号案件。另外收集到表2中的6、7号案件。这些案件基本涵盖了高校教师不服高校对其作出的职称评定和职务聘任而提起的行政诉讼的主要类型，因此在一定程度上可以说明高校教师与高校间行政诉讼的概貌。

    表2   7起行政诉讼案件

    当前，与高校教师绩效评估有关的行政诉讼案件集中于职称评定和职务聘任方面。对此，本部分将作专门讨论。但表2中的“杨茂案”应当予以关注。该案表明，对聘用合同纠纷也可以先向政府机关提出申诉，不服申诉结果再向人民法院提起行政诉讼，而不只限于经劳动争议仲裁后向人民法院提起民事诉讼。因年终考核或聘期考核等绩效评估引发的聘用合同纠纷，也可以比照“杨茂案”加以解决。

    （二）以高校为被告的行政诉讼

    根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的规定，高校如果经法律、法规或规章授权行使行政权，那么就可以成为行政诉讼的被告。

    1．基于高校教师职务评聘分开改革的行政诉讼。1986年《高等学校教师职务试行条例》（以下简称《试行条例》）对高校教师职称、职务进行了评聘分开的改革。该条例第14条第2款规定：“省、自治区、直辖市成立高等学校教师职务评审委员会（以下简称省级高评委，但引用为全称的除外），负责在本地区的高等学校教师职务任职资格的评审工作。国务院有关部委根据所属高等学校某些专业的特殊需要和教师队伍的实际情况，可设立高等学校教师职务评审委员会，经国家教育委员会同意，负责所属高等学校的某些专业教师职务任职资格的评审工作，其他教师职务的评审工作仍由所在省、自治区、直辖市高等学校教师

    职务评审委员会负责。”根据这一规定，对职称或职务资格的评定属于一项行政行为。该条例属于规章，把职称的评定权授予经国务院教育行政主管部门同意的部分高校。 ^[19]获得授权的高校对职称的评定属于行政行为；未获授权的高校对职称的评定系省级高评委职称评定的初审行为即预备行为， ^[20]不属于行政行为。

    同时，《试行条例》第五章专门规定了“聘任及任命”。该条例制定时我国仍然处于计划经济时代，还不是当前的市场经济时代，但改革已经启动。为此，它既没有把高校与教师之间的聘任及任命关系规定为政府与公民那样的行政关系，也没有规定为民事合同关系，而是规定为高校的内部管理关系。由于这种关系并非行政关系，聘任与任命并非行使行政权而是事业单位行使其内部管理权，因此高校聘任及任命教师职务的行为不属于行政行为。

    基于上述改革，由高校教师职称评定引发的纠纷属于行政诉讼的受案范围，由高校教师职务聘任引发的纠纷则不属于行政诉讼的受案范围。高校教师对获得授权的高校的职称评定不服，以高校为被告提起行政诉讼的，人民法院应该受理。 ^[21] “刘文锋案”虽然被人民法院裁定为不予受理，但其理由是被诉评审反馈意见属于告知而非决定， ^[22]即不符合起诉条件而非不可诉。如果以未获授权的高校为被告提起行政诉讼，那么就不属于行政诉讼的受案范围，人民法院就应该裁定不予受理。

    2．高校教师职务聘任制改革排除了行政诉讼。《教师法》进行了高校教师职务聘任制改革。《教师法》第16条规定：“国家实行教师职务制度”；第17条第1款规定：“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任”。也就是说，只聘职务不评职称或职务资格；聘用关系是一种劳动人事关系（民事法律关系）而不是一种行政任命或批准关系。《高等教育法》第47条第1款、第48条再次确认了《教师法》的改革，并在第41条把教师职务聘任规定为以校长为代表的高校办学自主权范围内的事项。由此，高校教师职务聘任制改革从制度上取消了高校教师的职务资格评定，明确了高校对教师的聘任和解聘系高校办学自主权范）围内的事项，所形成的法律关系为民事法律关系，从而排除了行政诉讼。 ^[23]《教师法》和《高等教育法》虽然进行了上述改革，但并没有直接废止《试行条例》。《教师法》第16条授权国务院规定教师职务制度的具体办法，以及授权国务院教育行政主管部门规定实施教师聘任制的步骤、办法；《高等教育法》第47条第4款授权国务院规定高等学校教师职务的具体任职条件。但是，国务院及其教育行政主管部门至今仍没有制定。这样，虽然《高等教育法》已经取消了《试行条例》规定的职称或职务资格评定制度，但是在现实中各地方、各高校仍然以《试行条例》为依据评定职称。高校教师按照各地方、各高校实际评定职称的该条例起诉高校时，人民法院则因该条例已被改革而不予受理。高校教师也无

    法根据《教师法》和《高等教育法》起诉高校的职务聘任，因为该行为依法不可诉。“王晓华案”的判决认定，根据《高等教育法》的规定，评聘教师及其他专业技术人员的职务是高等学校的自主权，华中科技大学专业技术职务评聘委员会有权对副教授的任职资格进行审定，该行为属于高等学校行使自主权的范围。人民法院依法判决维持被告教育部作出的行政复议不予受理决定，驳回原告王晓华的其他诉讼请求。 ^[24]由此也就引发了高校绩效评估的第二个正当性危机。这正如现代人遭受古代宫刑，然后法官说我们现代的法律里没有宫刑，所以我们不能提供法律救济一样。

    （三）以政府机关为被告的行政诉讼

    1．以省级高评委所在部门为被告的行政诉讼。《试行条例》规定，除获得授权的高校外，高校教师职称或职务资格都由省级高评委评定。省级高评委大多设在省、自治区、直辖市的人事行政主管部门。职称或职务资格评定属于行政诉讼的受案范围，省、自治区、直辖市的人事行政主管部门也是合格的被告。 ^[25]但在《教师法》和《高等教育法》取消职称或职务资格评定制度后，省、自治区、直辖市的人事行政主管部门的职称或职务资格评定是否属于行政诉讼的受案范围则出现了混乱，有的起诉被受理而有的起诉被裁定为不予受理，至今仍未形成统一的规则。

    2．以教育行政主管部门为被告的行政诉讼。《教师法》第39条规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的30日内，作出处理……”。据此规定，高校教师对职称或职务资格评定等绩效评估不服的，可以向教育行政主管部门申诉。通过申诉，纠纷如果得到化解，高校教师当然就不会再向人民法院起诉；如果纠纷得不到解决，高校教师则可以以教育行政主管部门为被告，以申诉答复为诉讼标的，请求人民法院进行司法审查。 ^[26]人民法院对申诉答复的合法性审查，自然要以对职称或职务资格评定等绩效评估的审查为基础，从而实现对职称或职务资格评定等绩效评估的间接司法审查。“王晓华案”和“赖恒安案”就是以对高校职称评定的审查为基础的。“王晓华案”的判决认定，2002年华中科技大学进行了高级专业技术职务的评聘工作，评聘委员会认定王晓华在学校没有主持或参加过一项科学研究项目，不符合有关政策中副教授的任职资格。而王晓华认为其符合副教授的任职资格，该校在职称评定问题上存在弄虚作假问题，故多次向湖北省教育厅及教育部等部门反映、检举。 ^[27]

    3．以相关行为的作出机关为被告的行政诉讼。高校教师针对职称或职务资格评定等绩效评估，可以依法寻找相关的行政行为，从而向人民法院起诉。目前，已经发生的实例是申请政府信息公开。高校教师依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）可以申请政府信息公开，依据《政府信息公开条例》和《高等学校信息公开办法》可以对学校职称评审委员会的职称或职务资格评定等有关绩效评估申请信息公开。高校教师如果如愿获得信息，那么既可以诉诸媒体和舆论，也可以作为后续的诉讼证据；如果不能获得职称或职务资格评定等有关绩效评估信息，那么可以依法向人民法院起诉。人民

    法院通过对政府信息案件的审判，可以间接审查职称或职务资格评定等有关绩效评估。“周如倩案”中的原告向被告上海市人力资源和社会保障局申请公开高评委名单、评审经过和评审结果，获得人民法院的支持。 ^[28]

    总之，进入本世纪以来，社会已进入权利觉醒、公民维权的时代。有关教师职称评定等绩效评估的行政诉讼，虽然不能说条条道路通罗马，但是“直通车搭不上”就“绕道而行”的先例已经出现。

    三、高校绩效评估制度改革之具体内容

    以上笔者阐述了基于高校绩效评估的两类诉讼案件，从中我们可以看出，这两类诉讼案件的胜诉结果和胜诉原因均不同。在此，笔者拟从胜诉结果和胜诉原因这两方面对这两类诉讼案件进行比较。（1）如果从胜诉结果来对两类诉讼案件进行比较，那么从表1可以发现高校教师是直接针对绩效评估的结果即待遇和岗位提起诉讼的。这表明高校绩效评估民事诉讼的胜诉是实质性胜诉，高校教师的权利得到了最终的实现。但在高校绩效评估的行政诉讼中，人民法院依法支持高校教师的判决种类只有撤销有关决定、确认有关决定违法或无效、重做有关决定和履行有关决定职责，以及赔偿损失。例如，判决撤销不准予某教师副教授的决定，只能说该不准予副教授的决定违法，但并不意味着该教师可以获得副教授职称或职务资格，能否获得副教授职称或职务资格有赖于再次评审。赔偿损失虽然也是一种实体权利的实现方式，但所赔偿的只是物质上的直接损失，而不是副教授的职称或职务资格。更何况很多行政诉讼都是“绕道而行”的救济，诉讼主张和判决只间接针对绩效评估。这样，行政诉讼的胜诉只是过程性胜诉，是绩效评估结果的阶段性胜诉，而非高校教师最终权利的实现。因此，在民事诉讼中，人民法院虽然可以直接针对绩效评估结果作出判决，但由于不能审查高校的规章制度，因此无法干预高校的绩效评估；在行政诉讼中，人民法院虽然可以审查高校的规章制度，但由于难以对绩效评估结果作出判决，因此也很难干预高校的绩效评估。（2）如果从胜诉原因来对这两类诉讼案件进行分析，也可以发现，民事诉讼是针对私权保护而设计的，其任务是解决民事争议。只要意思表示不违反法律的强制性规定，人民法院在民事诉讼中一般只审查聘任协议是否真实、平等和自愿，而不审查是否具有合法性依据。因此，“琚贻宏案”原告提出的审查学校文件的合法性这一诉讼请求被人民法院裁定不予受理。当然，如果学校的规章制度破坏了聘任协议要求的平等和自愿原则，那么根据“安远稻种案” ^[29]判决，不论该规章制度是否合法，人民法院都不会支持高校的诉求。行政诉讼是针对公权的监控而设计的，其遵循的是法定主义原则，即一切行政行为都要有法律依据。行政诉讼不仅可以审查被告决定的合法性，而且可以审查被告决定所依据的文件的合法性，审查的强度大于民事诉讼。正因如此，对高校教师来说行政诉讼胜诉多，民事诉讼胜诉少。由此看来，行政诉讼比民事诉讼进入绩效评估领域的可能性要大，但人民法院目前基本上不受理针对职称评定行为的起诉。通过对两类诉讼案件的比较不难发现其背后实际上隐含着两种自由权之间及其与国家权力之间的紧张关系。一方面高校的学术自治权需要得到保障，另一方面高校教师的职业安全权需要得到保障。只有这两方面的权利都得到切实的保障，学术自由才能有效实现。学术自由是《中华人民共和国宪法》第47条确认的基本权利。它既支撑着高校的学术自治权免受国家权力的干预，又限制着高校学术自治权对高校教师学术自由的干预，而高校教师职业安全权是高校教师享有的且为宪法保障的劳动权的实体化。然而，如前所述，现行制度并未圆满解决上述自由权之间以及自由权与国家权力之间的关系。为此，必须对我国

    高校现行的绩效评估制度进行改革以确保该制度的正当性。

    （一）相关法律制度的完善和改革

    前文已指出，职称或职务资格评定制度虽然早已被改革但目前仍在实际中被执行，并且基于新的法律规定其基本上不受司法审查。然而，司法审查的作用就在于矫正没有按制度要求运作的权力的随意性和专横性。因此，人民法院应对实际执行的而不是制度规定的职称评定实施司法审查。只有这样，才能化解现实与制度冲撞造成的正当性危机。但是，从根本上讲，国务院及其教育行政主管部门应尽快根据《教师法》和《高等教育法》的授权制定有关高校教师职务的规定，彻底废止《试行条例》。只有这样，才能从根本上改革当前与法律规定相矛盾的实际运作，化解正当性危机，让高校的学术自治权名副其实。

    同时，对《教师法》第39条规定的申诉制度以及《信访条例》规定的信访制度也应当进行改革。创立这些制度的初衷是为了加强监管，增进行政行为的公众参与。它们在出台时人们对公权与私权、国家与社会之间关系的认识并不十分清楚。但到了今天，这些申诉或投诉制度却导致了公权随意进入私权或自治权领域的后果，严重威胁到私权和自治权的安全。由于这些制度还具有权利救济的功能，因此其就既消解了司法救济的权威性又造成了救济制度的过度，从而严重威胁到法律秩序的稳定性。就高校绩效评估而言，它是一项典型的高校学术自治权。如果高校的绩效评估制度违背宪法和法律，那么其就属于可投诉的范围。但是，如果高校按照该制度进行绩效评估，那么其就属于高校自治权的范围。对属于高校自治权范围的纠纷，应该按照自治的原则进行处理。如果不允许司法权介入高校绩效评估，那么就不应该允许更具有随意性和侵略性的行政权介入。

    再者，《教师法》和《高等教育法》已经对高校管理制度进行了改革，赋予高校较多的学术自治权。 ^[30]对高校学术自治权范围内的纠纷，在改革申诉制度以后，需要建立相应的机制加以解决。当前，我国能体现私权自治原则的纠纷解决机制有经济纠纷调解仲裁和劳动人事争议调解仲裁，体现农村群众性自治原则的纠纷解决机制有农村集体土地纠纷调解仲裁。在高校学术自治领域，也应建立体现自治原则的纠纷解决机制。仅就高校教师与高校之间的纠纷而言，可以通过修改《劳动争议仲裁调解法》仲裁管辖范围的途径加以解决。但是，这样的解决方案并不能解决高校管理中属于学术自治权范围内的所有纠纷，如学生与学校之间的纠纷。比较理想的方案是制定高校内部管理纠纷调解仲裁制度，统一处理高校与教师、学生之间的纠纷。根据《中华人民共和国立法法》第8条的规定我们可知，仲裁制度只能由法律规定，而不能由国务院的行政法规和国务院教育行政主管部门的规章加以规定。通过法律规定高校内部管理纠纷调解仲裁机制的方案至少有两个：一是由全国人民代表大会常务委员会制定专门的法律，但这需要长期的推动；二是在《高等教育法》中增加一条，即“国家对高校内部纠纷实行调解仲裁制度，具体办法由国务院教育行政主管部门规定”。相比较而言，后一方案更为简便。在上述法律制定之前，有关高校也可以先行先试，与其他高校联合建立高校内部的纠纷处理机制，积极探索，积累经验，为立法提供经验支持。

    （二）高校内部管理制度的改革

    前文提到，学校将来会出台什么样的制度，将来的制度对高校教师的权利产生什么样的影响，高校教师在与学校缔结聘用合同时根本无法预见。高校教师当时虽然在聘用合同中承诺遵守规章制度，但是“承诺的有效性都是以环境为基础的”。 ^[31]如果学校后来出台的制度完全系按照国家法律的要求制定的，那么，由于在国家法律出台的过程中有立法的公众参与、立法机关的合议制、法不溯及既往以及立法的备案审查制度等相应的制度的保障，因此立法的正当性和合宪性应该能够得到保障。但是，当前高校自治范围内的制度还存在这样或那样的问题， ^[32]也缺乏完善的制度来保障其正当性，因此高校聘用合同的正当性遭到严重挑战。“政权本来是应该制止非正义的行为的，但它的效果却是把非正义的行为具体化和永久化了。” ^[33] 高校相对于教师来说，也是一种“政权”，其出台的制度不应当存在正当性缺陷；否则，“恶法非法”，高校就不能要求教师予以遵守和服从。

    当前各高校已有的工会组织和学术委员会还不足以保障学校制度的正当性，工会组织和学术委员会无法真正代表教师的利益。在排除国家公权力对高校自治进行干预的前提下，要保障高校规章制度的正当性，唯一的途径是建立凡涉及教师利益的制度都必须经教师同意的机制。“服从似乎不如说是包含着思想上的不受强迫的选择和判断上的同意。但是我对于政权的服从如果不是由于我对它的措施的赞同，就同我服从一个野兽一样，野兽可以在我的判断和意向促使我向南走的时候，强迫我向北跑。” ^[34]

    但是，由于这种“同意机制”在规模巨大的高校具有较高的难度，因此就必须建立学校与学院的分权制度，也就是建立以学院为实体的制度。以学院为实体，不能只体现在责任方面，也应当体现在权力方面，保障权力与责任的一致性。当前，有的高校不将教育经费分到各学院而分到各机关部处，各机关部处设计的经费使用项目又多针对教师个人或教师团队。这样做就意味着学校跨过学院直接调控教师，学院这一实体成了虚设，进而学院对教师的调控手段被严重弱化。如果以学院为实体能够得到真正的实现，那么凡涉及教师利益的制度都应经教师同意的机制将相对较容易实现。

    四、结语

    高校对教师的考核和职务聘任，以至于单方面解除聘任合同，具有法律上的依据：一是高校教师应履行聘任协议约定的义务，高校具有对教师进行考核的职权；二是高校具有按考核结果决定教师待遇和是否继续聘任的职权；三是高校具有制定考核制度的职权，并要求教师予以遵守。

    高校对教师的考核和职务聘任引发的争议，经由劳动争议调解仲裁进入民事诉讼途径。省级高评委或获得授权的高校的职称评定或职务资格评定属于行政行为，引发的争议进入行政诉讼途径。在民事诉讼中，由于人民法院不能审查高校的规章制度，因此无法干预高校的绩效评估；在行政诉讼中，由于人民法院难以对绩效评估结果作出判决，因此也很难干预高校的绩效评估。行政诉讼比民事诉讼进入绩效评估领域的可能性要大，但人民法院目前基本上不受理基于职称评定行为的起诉。高校在对教师的绩效评估领域，与高校对学生的学术评价相比，具有较充分的自主权。为了既保障高校的学术自治权又保障教师的职业安全权，当前沿袭旧制度评定职称的作法亟待改革；把后来制定的规章制度适用于聘用合同缔结时无法预料到的教师，亦因缺乏正当性而须进行改革。国务院及其教育行政主管部门应尽快按照法律的授权制定职务聘任规定，国家应按学术自治原则建立纠纷解决机制，高校在推出规章制度前应让教师充分参与。