浅论我国行政处罚程序现状

发布日期：2014-01-23 作者：110网律师

【摘要】：推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的严格实施是实行依法治国，健全法制的一项重要内容。规范行政处罚，体现公正、公开的处罚原则，做到合法行政、合理行政，对行政处罚程序的要求尤为重要。在当前我国法制尚不够健全的条件下，解决行政处罚程序中存在的一些问题，造就一支合格的行政执法队伍是落实依法行政的关键所在。因此我想从以下三个方面谈谈自己的看法：1、规范行政处罚的必要性。2、我国行政处罚法对行政处罚程序的规定。3、行政机关行政处罚程序违法的原因及预防对策。
【关键词】：我国行政处罚程序对策
《中华人民共和国行政处罚法》自1996年10月1日实施以来，行政执法、行政处罚不仅仅是有法可依了，更为重要的是行政执法机关及其工作人员的法律意识提高了，违法相对方的合法权益有了强有力的保障。但由于我国是从半殖民地半封建社会转变过来的社会主义制度国家，受几千年封建统治思想的影响，许多政府官员“权就是法”的思想还在左右他们的行政执法活动。特别是许多直接执法人员法律意识淡薄，无视法律规定，忽视行政处罚程序的问题很是严重。滥用权力、粗暴执法，这种重实体结果轻程序的执法方式，不仅败坏了执法机关的形象，尤其是践踏了法律的尊严，严重侵害了行政相对方的合法权益，其后果是造成了许多不应有的“官”“民”矛盾。当前，依法行政是依法治国的重要内容，而行政处罚中的程序问题尤其具有现实意义。为此，笔者就行政处罚程序问题提提看法，与大家共同探讨。
一、规范行政处罚程序的必要性
行政处罚主要包括实体和程序两个方面内容，这两个方面是并重的。为了规范行政机关的行政处罚活动，我国行政处罚法明确规定了“公正、公开”原则。所谓“公正”，就是公平、正直，没有偏私。公正原则要求行政机关在实施行政处罚时不仅要求形式合法，在自由裁量的法定幅度内实施，而且要求在内容上合法，符合立法目的。所谓“公开”，就是处罚过程要公开，要有相对方的参与和了解，以提高公民对行政机关及其实施的行政处罚的信任度，同时监督行政机关及其公务员依法、公正地行驶职权，保障相对方的合法权益。行政处罚程序是行政处罚中的核心问题之一，它是行政处罚得以正确实施的基本保障。近年来，随着民主与法制的发展，迫切需要一个关于行政处罚程序的统一规定，相对于行政机关享有的实体处罚权而言。行政处罚程序是行政机关在实施处罚时必须履行的义务，其义务的积极意义在于，保证行政机关在实施实体处罚时能达到正确和及时的目标。因此，行政机关行政处罚义务能积极推进民主和法制的建设。
然而，目前不少行政执法人员素质不高，官本位、权就是法的思想仍然严重，他们在实施行政处罚时只顾实体上的处罚而置行政处罚程序于不顾，由此严重损害了政府的执法形象，侵害了行政相对方的合法权益。规范行政处罚程序是各国政府乃至全世界人民的共同心声。
二、我国行政处罚法对行政处罚程序的规定
我国的行政处罚法规定了简易程序和一般程序两种处罚程序。行政处罚的简易程序又称当场处罚程序，是一种简单易行的行政处罚程序，它是指在具备某些条件的情况下，由执法人员当场作出行政处罚的决定，并且当场执行的步骤、方式、时限等过程。设定当场处罚程序的法律意义在于，基于行政管理效率的要求，对一些不需要立案调查且影响不大，在其被发现后即可认定事实的行政违法行为直接给予处罚，也并不影响受罚人的合法权益，从而确保行政管理的高效性。行政执法人员在进行当场处罚时应遵循下列程序：1、表明身份。它是表明处罚主体是否合法的必要手续，执法人员应当事先出示执法身份证件或委托书。2、说明处罚理由。执法人员应主动向当事人说明其违法行为的事实，说明其违反的法律规范和给予行政处罚的理由和依据。3、给予当事人陈述和申辩的机会。当事人可以口头申辩，执法人员要给予正确、全面的口头答辩，使当事人心服口服，而不得因当事人的申辩而加重处罚。4、制作笔录。执法人员对当事人的违法行为的客观状态当场制作笔录。5、制作当场处罚决定书。当场处罚决定书应是由有管辖权的行政机关或组织统一制作的有格式、有编号的两联处罚决定书，由执法人员当场填写。当场处罚决定书制作后，应当场交付被处罚人。6、备案。执法人员当场作出的行政处罚决定，必须向所属行政机关备案，以便接受监督和检查。7、执行。当场处罚决定作出后，一般可由被处罚人当场自觉执行。对当事人决定罚款的，可令其到指定的金融机构或其他专门机构缴纳，也可以由执法人员当场代收。当事人对处罚持有异议或拒绝缴纳罚款的，执法人员应将当事人的违法行为告诉其有管辖权的行政主体，由该行政主体按一般程序处理，由此即结束当场处罚程序而转入正常的一般程序。
行政处罚的一般程序又称普通程序，是行政处罚中的一个基本程序。除法律、法规另有规定外，任何一个行政处罚决定必须适用一般处罚程序。设置一般处罚程序的法律意义在于以完整、科学的处罚程序规范来规范行政处罚权，有利于保护受处罚人运用程序权利对抗行政机关违法、滥用行政处罚权。行政处罚的一般程序包括以下几个步骤：1、立案。行政主体通过行政检查发现行政相对方个人、组织实施了违法行为，或者通过受理公民的申诉、控告、举报，或由其他信息渠道知悉相对方实施了违法行为，应先予以立案。立案是行政处罚的启动程序，应通过一定的法律形式表现出来。一般说来，应当填写立案报告表，在经本机关主管负责人审查批准后即完成了法律上的立案程序。2、调查取证。行政相对方的违法行为立案后，行政主体即应客观全面公正地调查收集有关证据。调查取证主要通过检查、讯问违法相对方、询问证人、暂扣违法行为嫌疑人的物证书证等方式进行。此外，行政主体在调查取证过程中根据需要还可以进行鉴定、勘验。3、听取申辩与听证。行政主体在调查取证之后和作出行政处罚裁决之前，应告知被调查人的违法事实，准备对之作出处罚裁决的理由和依据。应给予被调查人申辩的机会，并制作申辩笔录。如果将对被调查人作出吊销营业执照、责任停产停业及企业法人生存权的行政处罚以及数额较大的罚款等行政处罚，还应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，行政机关还应当依法组织听证。听证程序可以说是一般程序中的特别程序。4、作出处罚决定。行政主体通过调查、取证，且听取了被指控人的申辩后，有些案件则是经过听证之后，如审查确认违法事实确实存在，且已事实清楚，证据确凿，即可依法根据情节轻重及具体情况作出处罚决定；如认为违法行为不存在或被指控的事实不能成立的则不得给予行政处罚，而应作出撤销案件的决定；如被指控人确实有违法行为，但情节显著轻微，依法可被控人不仅有违法行为，且该行为已构成犯罪的，则应将有关材料移送司法机关处理。行政主体作出处罚决定时，应制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当在宣告后，当场交付当事人；当事人不在场的，应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。
由我国行政处罚法对行政处罚程序的规定可以看出，行政处罚决定应建在程序合法的基础之上，只有这样才能确保行政相对方的合法权益，落实公正、公开的原则，最大限度的保障监督行政机关有效地实施行政管理，维护公共利益和社会秩序。这就要加强行政执法，做到依法行政，强化行政执法监督，重视人民群众通过行政复议、行政诉讼等法律途径，对行政行为的监督。为人民群众打造一个“公开、公正”的法律天空。
三、行政机关行政处罚程序违法的原因及预防对策
笔者认为，出现行政机关行政处罚程序违法的原因主要是：（1）行政执法人员的素质偏低。我们国家目前部分行政执法人员的素质是比较不令人满意的，一方面政治素质差，有一部分行政执法人员根本就没有行政为民的公心意识。另一方面是业务素质差，有不少行政执法人员不思上进，对行业法律法规学习不够，遇到问题的时候不是依照法律所规定的去处理，而是根据自己的主观臆断去判断，其结果是导致了粗暴和随意执法，践踏了法律的尊严，损害了当事人的合法权益。（2）行政立法不够完善。由于我国还处于社会主义初级阶段，生产力发展水平和社会政治文化水平比较低，要建立完备的行政处罚程序方面的法律法规，任务也较艰巨。然而，国家的行政事务涉及面非常广泛，特别是我国已加入世贸组织，随着市场经济的发展，经济全球化的趋势，政治体制改革的不断深入，依法治国依法行政的要求不断提高，相对滞后的行政立法不能适应新形势的需要，行政执法机关对行政相对方的行政违法没有相应的比较全面的行政处罚程序来作出行政处罚决定。
针对前述几种原因，预防行政机关行政处罚程序违法的对策有：（1）加强对行政执法人员的培训。对行政执法人员的培训主要是政治素质和业务素质的培训，对行政执法人员的培训必须求实，实实在在学好相关的法律知识，明确法律和法规规定的义务，能依照国家法律法规和政策执行公务，能密切联系群众，倾听群众意见，接受群众监督，努力为人民服务，能公正廉明、克己奉公。（2）必须加强各行政部门的行政处罚程序立法。相对完善的立法，使得行政执法机关在实施行政处罚时有章可循、有法可依。（3）加强制度建设。一切政府机关都必须严格地依法行政，切实保障公民权利。这就要实行执法责任制和评议考核制，建立冤案、错案责任追究制度，保障严格执法，完善坚强有效的法律监督体制，防止滥用权利，严惩执法犯法、贪赃枉法。（4）加强普法教育，增强全民法律意识。社会主义制度是建立在人民自觉遵守、执行和维护法制的基础之上的，从这个意义上说，社会主义法制建设的根本问题是教育人的问题。如何依法行政和人民的关系最为紧密，只有提高了全民法律意识，才能使行政机关在进行行政处罚过程中的违法程序进行监督，防止有法不依、错误执法的后果，以保证行政相对人通过正当的途径寻求司法救助，保障自己的合法权益。同时从另一方面维护了国家的尊严，保证法律从程序到实体正确实施。
[参考文献]
1、罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社，1998年版，2000年3月第三版
2、《中华人民共和国行政处罚法》
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刘晟，福建熹龙律师事务所，地址：福州市湖东路11号信息科技大楼3层，邮编：350025，电话：13645068558，E-mail：liurao2003@163.com

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