从一起存单纠纷案件看农村信用社的性质及责任承担

发布日期：2014-09-27 作者：修东磊律师

一、真实案例及分歧意见
2006年3月1日，吴某委托李某到某区农村信用联社A信用社的代办站将原存于A信用社的6.8万元存款转存，由代办站站干周某经手办理，周某向委托人李某出具了《**省农村信用合作社整存整取定期储蓄存单》，存单上载明的户名均为吴某，存入日期均为2006年3月1日，期限一年，操作员为周某。两份存单上还加盖了内容为“周某印”的私章，和一枚内容模糊不清、和A信用社业务公章相似的圆形印章。
据调查，周某1999年被A信用社聘任为该社代办站站干，负责对外办理存、取款等业务，并由A信用社统一制作信用社代办站的牌子。 2005年12月29日，某省农村信用社某市办事处在该市日报上刊登了公告，公告告知：原有的村级信用代办站（分站、联站）代办员从公告之日起停止直接对外办理存、取款及放贷、收贷、收息业务……代办员经信用社审查同意后，可聘为客户联络员，其开展业务采取联络方式，不直接对外办理存、取款业务和收贷、放贷、收息业务，不直接解除印戳、凭证和现金。当日，周某与A信用社交清了账目，但A信用社与周某并未办理解聘手续。公告之后，周某仍以A信用社代办站的名义为各储户办理存、取款的业务。后周某因伪造存单的行为涉嫌诈骗被公安机关立案侦查，但因潜逃至今下落不明。2006年3月23日，A信用社拆除周某代办站的牌子，同时张贴了2005年12月29日刊登在某市日报上的公告。吴某因听说周某办理的存款在A信用社取不到钱，遂于2006年4月12日到A信用社核实，结果被告知没有存款记录，不能取款。后查证，吴某所持存单系周某伪造。
在本案处理过程中，对周某以代办站的名义转存吴某存款并出具存单的行为构成对A信用社的表见代理，没有异议，但是周某的表见代理行为产生的法律责任由谁承担形成了三种不同的意见。第一种意见认为，应由某区农村信用联社承担责任。A信用社已被取消法人资格，没有独立财产承担法律责任，故周某的表见代理行为产生的法律责任应由某区农村信用联社承担。第二种意见认为，应由A信用社承担责任，某区农村信用联社承担补充责任。A信用社作为某区农村信用联社的分支机构，在A信用社无法完全承担责任的时候，应由某区农村信用联社承担补充责任。第三种意见认为，应由A信用社承担责任。
二、农村信用社法律地位的模糊状态
农村信用社成立于特殊的时代背景之下，历经多次改革，之所以在农村信用社的法律责任承担上产生分歧，根本原因是目前我国农村信用社法律地位的模糊现状导致对其法律地位认识不同，所以，有必要从其产生、运行、改革进程等问题进行分析，以对农村信用社性质的进行合理定位。
（一）农村信用社产生的背景及运行进程
20世纪50年代初，中国社会主义社会生产力水平偏低，党和政府从融通区域社会资金、防止民间高利贷剥削的宏观计划出发，领导人民群众组建合作金融组织，发挥调节资金余缺的互助服务功能。于是，由农民自愿入股组成，由入股社员民主管理，主要为入股社员服务的，具有一级法人资格的合作金融机构即为农村信用合作社。究其农村信用社运行的历史进程，1951年至1959年，农村信用社资本由农民入股，干部由社员选举，信贷为社员提供，合作制性质明显。1959年至1980年，农村信用社先后下放给人民公社、生产大队管理，成为基层社队的金融工具。1980年至1996年，农村信用社由农业银行管理，合作制“三性”基本恢复，期间设立了县级联社。1996年底，农村信用社与农行脱钩，由央行监管。1999年，央行试点在全国分期分批组建农村信用合作社市（地）联合社，央行中心支行原承担的当地农村信用社的行业管理职能移交给市（地）联社。2003年6月，开始新一轮的农村信用社改革试点，以法人为单位改革信用社产权制度，明晰产权关系,完善法人治理结构，同时改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责。
（二）我国农村信用社改革历程及相应的法律地位状态
1997年9月15日，中国人民银行发布了《农村信用社管理规定》，其中第二条规定：“农村信用社是指经中国人民银行批准设立、由社员入股组成、实行村员民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。”“农村信用社是独立的企业法人，以其全部资产对农村信用社的债务承担责作，依法享有民事权利，承担民事责任。”从法律地位上说，央行的这个规定明确表明农村信用社是具有法人资格。《规定》还明确了农村信用社及其分社和储蓄所必须以所在乡镇、集镇、村名称命名，在管理体制上受央行的监管，但农村信用社与所在县(市)农村信用社联合社并非上下级的关系，农村信用社只是作为县(市)农村信用社联合社的社员社入股。
1999年，央行试点组建农村信用合作社市（地）联合社，并于6月28日发布了《农村信用合作社市（地）联合社管理规定（暂行）》、《农村信用合作社市（地）联社示范章程》，《组建市（地）联社申报材料目录》，《农村信用合作社市（地）联合社管理规定（暂行）》第二条规定：“本规定所称市（地）联社，是指经中国人民银行总行批准设立、由所在市（地）农村信用合作社县级联合社（以下简称县联社）自愿出资入股组成、实行民主管理、履行行业管理和服务职能，具有独立法人地位的合作金融组织。”这次试点只是组建市（地）联社，且市（地）联社由同样具有法人资格的县联社出资入股而成，不对居民和企业办理存贷款等金融业务，不设立分支机构，不干预社员社正常的经营活动，不无偿调用社员社的资金，只是履行行业管理和服务的职能。此次由央行牵头的试点改革并未涉及到县联社和乡镇信用社，央行的《农村信用社管理规定》在改革当时依然有效，依据《农村信用社管理规定》成立的县、乡镇农村信用社仍应具有法人资格。
2003年6月，新一轮的信用社改革试点工作由银监会拉开帷幕，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》，明确改革构建新的产权关系，完善法人治理结构的目标。2003年9月，中国银监会发布《关于农村信用社以县[市]为单位统一法人工作的指导意见》，《意见》指出，以县（市）为单位统一法人后，原“××县（市）农村信用合作社联合社”更名为“××县（市）农村信用合作联社”，原“××县（市）××农村信用合作社”更名为“××县（市）农村信用合作联社××信用社”。只是《试点方案》和《意见》都未对原县（市）农村信用合作社也就是更名后的县（市）农村信用合作联社下的信用社（乡镇信用社）的法律地位作出明确界定，对于更名后的债权债务如何承担，《意见》中也只是简单规定“按有关规定换发金融许可证、更换营业执照，并公告。同时办理相应的债权债务变更手续。”这里的“债权债务变更”仅指因主体名称变化发生的债权债务相应的变更，还是指因主体性质发生变化后的债权债务一并转让，值得商榷。
三、农村信用社性质的合理认定
农村信用社经历了从计划经济时代到市场经济时代的变迁，职能设置上也发生了变化，虽经历多次改革，但规制它的规范性文件少之又少，各地对其指导、规范以及改革进程阶段的把握也不尽相同。2003年，中国银监会以县（市）为单位统一法人的试点改革不但没有清晰定位农村信用社的性质，试点方案解读起来，亦有模糊化更名后的县（市）农村信用合作联社下的信用社的法律地位之嫌。立法和政策上的模糊不清，导致实践中对农村信用社身份和地位认识不清。但是从诸次改革及形成的文件内容仔细推敲，反复始终，对其性质的认定可察端倪。
因2003年农村信用社的试点改革以县（市）为单位统一法人资格，所以本文以2003年为时间界限来分析农村信用社的性质。
（一）2003年试点改革以前
1、农村信用社的合作制性质
在国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》中明确规定，在产权制度改革的同时，要因地制宜确定信用社的组织形式。根据不同地区情况，分别进行不同产权形式的试点。其中对试点改革阶段安排进行了详细的规定：“有条件的地区可以进行股份制改造；暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则和做法,实行股份合作制；股份制改造有困难而又适合搞合作制的,也可以进一步完善合作制。”从上述内容上看，对于信用社的性质定性，在2003年试点改革前，农村信用社应为合作制企业。而在农村信用社成立之初，其目的就已定位于调节资金余缺的互助服务功能，以期实现合作化农业生产。1991年中国人民银行发布《农村信用社管理规定》，《规定》第二条内容表明农村信用社由社员入股、实行村民民主管理。此时，虽对其合作制性质未予明确认定，但是现在从这一前一后跨度十余年的两份规范性文件内容以及信用社产生之初的定位来看，农村信用社应为合作制性质。
2、农村信用社的股份制性质
股份制的基本特征是生产要素的所有权与使用权分离，在保持所有权不变的前提下，把分散的使用权转化为集中的使用权。从农村信用社产生的背景看，在农村信用社形成时就确定了由农民自愿入股组成，由入股社员民主管理，主要为入股社员服务的合作金融机构。1997年出台的具有规范意义的《农村信用社管理规定》将农村信用社社员扩大为农户、农村各类具有法人资格的经济组织和农村信用社的职工，同时规定，社员以其出资额为限承担风险和民事责任。在股权设置上，农村信用社的注册资本金是农村信用社社员缴纳的股本金和农村信用社公积金转增形成的资本总额。农村信用社所有社员必须用货币资金入股。此时的农村信用社已经符合股份制的特征。
2008年1月14日湖南省政府宣布废止《湖南省股份合作制企业试行办法》，原登记的股份合作制企业需要进行改组、改制等后续处理，鉴于此项工作量大，政策性强，涉及多方利益，关乎经济发展和社会稳定， 2009年2月，湖南省工商局出台了《湖南省股份合作制企业后续处理意见》,《后续意见》指出，全省在《湖南省股份合作制企业试行办法》废止之日起，停止受理新设立股份合作制企业及现有股份合作制企业设立分支机构的注册申请，并根据不同情形对原登记的股份合作制企业进行经济性质和企业类型变更的登记。省工商局在下达给各市州工商局的贯彻《后续意见》的通知中还特别强调，除农村信用合作社允许延长至2011年12月31日前完成改组、改制外，其它股份合作制企业原则上应立即进行改制。从省工商局的上述《意见》和《贯彻通知》中我们可以肯定，作为为市场主体准入把关的注册登记机关，对农村信用合作社的性质是明确界定为股份制合作企业的，尽管《意见》中所称农村信用合作社是指市、县农村信用联社，还是指乡镇农村信用社很模糊，但可以肯定的是，乡镇农村信用社在2003年试点改革后企业性质公司化之前，一直具有企业法人资格，而且1999年的试点改革并未涉及到市、县农村信用联社和乡镇农村信用社，所以2003年以前其性质应为股份合作制性质的非公司企业法人。
（二）改革以县（市）为单位统一法人资格之后
股份合作制企业是改革开放探索建立企业制度而产生的过渡性企业形态，随着我国市场经济体制的日益完善，现代企业制度的逐步确立，股份合作制企业已完成其历史使命，加之农村信用社在运营过程中暴露出来如产权不明晰、法人治理结构不完善、经营机制和内控制度不健全、管理体制不顺、潜在风险大等问题，使得农村信用社的改制改组成为必然。2003年的试点改革就是以明晰产权，改革管理体制为目的。农村信用社以县（市）统一法人后，对于更名后的农村信用联社下面的农村信用社如何改制以及其与农村信用联社的关系界定，改革方案未予以明确。有人认为既然未予否定就仍具有企业法人资格，农村信用联社与农村信用社的关系应类似于母公司与子公司的关系。也有人认为，既然是以县（市）统一法人资格，那么农村信用社就当然地被取消企业法人资格，其与农村信用联社的关系应类似于总公司与分公司的关系。正因为上述不同的认识，所以对于农村信用社的责任承担也存在争议。
虽然在试点改革中，对于以县（市）统一法人资格后乡镇农村信用社法律地位未予以明确，但是中国银行业监督管理委员会在《关于农村信用社以县[市]为单位统一法人工作的指导意见》中对于建立健全农村信用社的内部控制制度中提到，要以“统一法人，授权经营，分级核算，单独考核”为原则，建立科学的内部授权授信、内审、信贷、财务管理、劳动用工和分配等配套制度，切实转换经营机制。“授权经营”的涵义非常丰富，不同的场合，其具体内容也不一样，《指导意见》主要针对县级农村信用联社而言，“授权经营”作为县级农村信用联社内部控制原则之一，与之相联系必然只有乡镇农村信用社，所以在此《指导意见》中，“授权经营”应指乡镇农村信用社在县级农村信用联社的授权范围内从事相关的业务活动。虽然类似分公司的法律特征，但因现实中农村信用社普通未进行改组改制，县级农村信用联社是非公司的企业法人，所以，县级农村信用联社与乡镇农村信用社之间是公司与分公司的关系的说法并不十分准确，现阶段乡镇农村信用社应是作为县级农村信用联社的分支机构存在的。
在《关于农村信用社以县[市]为单位统一法人工作的指导意见》中对于农村信用社的定性问题，让人产生模棱两可认识的可能更多是基于“分级核算、单独考核”的内部控制原则。一般，分级核算是建立在单独核算基础上的，比如行政机关一般是进行单独核算，一个系统内的上、下级行政机关之间，一般会确立分级核算的原则。经过分析，我们已经得出，现在乡镇农村信用社已不具备法人资格，只是作为县级农村信用联社的分支机构存在，那么，现在的乡镇农村信用社已失去了单独核算的前提条件，所以《指导意见》中的“分级考核”也不会再是建立在农村信用社单独核算的基础上，只是把农村信用社视为一个会计主体，而不是单独的核算主体。只是《指导意见》中在“分级核算”后强调“单独考核”似乎让人疑惑乡镇农村信用社作为一个会计主体存在的准确性，但是从《深化农村信用社改革试点方案》的指导思想和总体原则出发，我们不难发现，强调“单独考核”是为了在明确县级农村信用联社与乡镇农村信用社之间的关系后，强化对其的约束机制，使监管加强，以更好地控制金融风险和潜在的风险，以提高基层农村信用社的资产质量和扭转经营状况。鉴于其行业特殊性，为了更好地控制风险，对不能作为一个单独考核主体存在的农村信用社而言，必然要对其进行严厉约束，在“分级核算”基础上强调“单独考核”可以从制度上更好地规制好乡镇农村信用社运营过程中的内审、信贷、财务管理、劳动用工和分配等问题。所以，《指导意见》不是模糊了乡镇农村信用社作为分级核算的会计主体，而是这种内部控制制度能更好地更大限度地实现试点改革明晰产权关系,完善法人治理结构的目的。
所以，从2003年《深化农村信用社改革试点方案》、《关于农村信用社以县[市]为单位统一法人工作的指导意见》可以分析出，农村信用社在以县（市）为单位统一法人后，乡镇农村信用社的法律地位的准确定性应该是县级农村信用联社进行“分级核算”的分支机构。
四、农村信用社的责任承担
（一）农村信用社被诉时是否享有民事诉讼主体资格
一般情况下，如作为企业法人的分支机构被诉时，法院总是要求原告将企业法人列为共同被告，或是在诉讼中追加其为被告参加诉讼。结合本文所述案例，个人认为，农村信用社是经工商部门核准登记领取营业执照、合法设立而成的，如原告在未同时起诉县信用联社时，单独列农村信用社为被告是合适的。理由是《中华人民共和国民事诉讼法》第四十九条规定，公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第40条规定：“民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：……（5）法人依法设立并领取营业执照的分支机构……”。另外，《最高人民法院关于领取营业执照的证券公司营业部是否具有民事诉讼主体资格的复函》（1997年8月22日法函〔1997〕98号）中称：“证券公司营业部是经中国人民银行或其授权的分支机构依据《中华人民共和国银行法》的有关规定批准设立，专营证券交易等业务的机构。其领有《经营金融业务许可证》和《营业执照》，具有一定的运营资金和在核准的经营范围内开展证券交易等业务的行为能力。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第40条第（5）项之规定，证券公司营业部可以作为民事诉讼当事人”。农村信用社与证券公司营业部相似，同样领有《经营金融业务许可证》和《营业执照》，经过严格核准才予以登记，因此，农村信用社被诉时列其为当事人主有法律依据，作为分支机构的农村信用社享有诉讼主体资格。
（二）农村信用社能否作为实体责任的承担者
在现实中，由于各种原因，常常有不具有法人资格的分支机构，以自己的名义对外签订民商事合同，发生合同纠纷后起诉到法院。当分支机构存在违约等行为，需要对外承担民事责任时，如何确定民事责任主体在实践中做法不一，或者否认分支机构的被告资格，涉及分支机构的民事责任时，一律以企业法人为被告，责任一律由企业法人承担；或者只以分支机构为被告，在诉讼中由企业法人授权分支机构参加诉讼，判决由企业法人承担民事责任；或者以分支机构、企业法人为共同被告，判决分支机构承担民事责任，企业法人承担连带责任或补充责任。
本律师认为，不能因为分支机构不具备法人资格，不具备独立的民事行为能力，而一概否认分支机构承担民事责任的能力，要正确理解法律法规及司法解释，并考虑实践中的可操作性，亦要结合像农村信用社地位较特殊的分支机构主体特征综合分析。首先，农村信用社涉及金融业务，一般都有一定规模的资产，并具备较强的偿付能力。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第124条对于涉及商业银行、保险公司的分支机构承担民事责任时以该分支机构为被告的规定，也正是基于此。解释虽然没有详细列举农村信用社，但是作为与商业银行、保险公司的分支机构主体特征类似的农村信用社来说，此解释应该具有一定的参考作用。其次，《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第78条规定：“被执行人为企业法人的分支机构不能清偿债务时，可以裁定企业法人为被执行人。企业法人直接经营管理的财产仍不能清偿债务的，人民法院可以裁定执行该企业法人其他分支机构的财产”，被诉的分支机构被判承担责任但财产不足以清偿债务时，可以在执行过程中裁定执行企业法人的财产，也就是说这时可以直接追加企业法人为被执行人，最高院的规定已经很明确地提出了在诉讼程序与执行程序中对于此类问题的前后解决方案，对于像农村信用社这种偿付能力较强的分支机构来说，无需追加县联社作为被告参加诉讼，即使执行过程中发现农村信用社无足够能力偿还债务，也只需在执行过程中追加被执行人即可。第三，农村信用社是经依法批准从事各项金融业务的，从事存、取款及放贷、收贷、收息业务也是在业务范围内，具有相应的民事民事权利能力和民事行为能力，具备《合同法》第九条第一款规定的合同主体资格，当储户到农村信用社存款时双方即成立存储合同关系，按合同相对性原则，当发生纠纷时，应当由作为合同一方主体的农村信用社承担责任较为妥当。第四，针对农村信用社所进行的试点改革就要是在县（市）一乡统一法人资格后，从内部进一步控制金融风险以提高资产质量，由分支机构农村信用社承担因业务过程产生的实体责任，有利于强化约束机制，更好地实现改革的目的。
综合本文所述，回到案例，个人认为，尽管A信用社是以某区农村信用联社的分支机构存在，周某的表见代理行为产生的法律责任仍应直接由A信用社承担，裁判中也无需表明由某区农村信用联社作为补充责任人或连带责任人承担民事责任，若在执行过程中，A信用社确无力履行，可追加某区农村信用联社作为被执行人，执行其财产以履行义务。

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从一起存单纠纷案件看农村信用社的 性质及责任承担

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