财政民主主义的中国萌芽—以清末立宪运动为中心

论文摘要：财政民主主义最初萌发于13世纪的英国。大力宣扬宪政思想、财政预算思想和地方自治思想。财政预算思想。地方自治思想。
论文关键词：财政民主主义，宪政思想，财政预算思想，地方自治思想


财政民主主义最初萌发于13世纪的英国，其直接要求是人民通过一定的方式行使对重大财政事项的决定权。这与传统的中国封建财政思想格格不入。但是清末立宪思潮和革命思潮风起云涌之际，慈禧太后经过仔细权衡后，决定支持她认为为害较轻的立宪主义，于1905年发起了立宪运动。在慈禧太后眼里，立宪只是用来安抚公众、而不需真正损害其自身权力的一个方便工具，但是立宪派以此为契机，借鉴西方财政理论，大力宣扬宪政思想、财政预算思想和地方自治思想，催生了财政民主主义的中国萌芽。

一、宪政思想

“自甲午以至戊戌，变法之论虽甚盛，然尚未有昌言立宪者”[②]，但20世纪初宪政理论逐渐成为热点。1901年，梁启超较为系统地阐述了立宪理论。他说：“立宪政体亦名为有限权之政体；专制政体亦名无限权之政体。有限权云者，君有君之权，权有限；官有官之权，权有限；民有民之权，权有限”。而各种有限之权皆源于宪法。“宪法者何物也，立万世不易之宪典，而一国之人，无论为君主，为官吏，为人民，皆共守之者也，为国家一切法度之根源。”梁启超认为，“今日之世界，实为专制、立宪两政体新陈嬗代之时也……地球各国必一切同归于立宪而后已”。不过在他看来，世界上有君主专制、君主立宪和民主立宪三种政体小论文，其中“君主立宪者，政体之最良者也”。[③]1902年，康有为在《请归政皇上立定宪法以救危亡折》中称，“决开举国议院而立宪法”为“中国自立之第一机会”。在这一时期，张謇、赵凤昌等人刻印了《日本宪法》、《议会史》和《日本宪法义解》等书。上海积山乔记书局出版了《宪法通义》、《宪法论》、《各国宪法论略》和《英国宪法沿革考》等一系列关于宪政的书籍。通过他们的介绍和呼吁，“变法不自设议院、改宪法始，则变如不变”[④]的观点逐渐得到人们的认可。

1905年，在日俄战争的刺激下，宪政思想在中国陡然高涨。立宪派认为日俄战争是“专制国与自由国优劣之试验场”，日本的战胜标示着立宪战胜专制，这使立宪派更加明确和坚定了宪政的方向。他们从不同的角度论证了中国实行宪政的重要性和紧迫性。第一，立宪为救亡之急需。1907年，熊范舆等人指出中国处于“千钧一发之际，存亡危急之秋，以言乎外，则机会均等之政策并起于列强，以言乎内，则革命排满之风潮流行于薄海”，惟有立宪，“尽心一德，合力御外”。[⑤]东三省总督锡良在奏折中也承认“现今朝野上下，无不公认国会为救亡之良药”。[⑥]第二，立宪为振兴实业之急需。梁启超认为20世纪以后将“由武力时代变为实业时代”，[⑦] “国中有资力之人，国之宝也”[⑧]。“解决资本问题”和“奖励资本家”是救国第一义。而“于万死中求一生，惟希望有良善之政府，实行保护产业之政策，庶几有所怙恃而获即安”。[⑨]因此他宣称，“试有人问我以中国振兴实业之第一义从何下手？吾必答曰改良政治组织。”[⑩]显然，梁启超已认识到对于后发外源型现代化国家来说，经济的腾飞离不开良好政治体制的支持。

随着对宪政理解的不断深入，立宪派开始将宪政理念引入财政领域。他们指出“财政为一国之元气，财政一整理而各政皆具”，而在宪政体制下，财政权是国会之成立和议会之持久“其相依为命而不可须臾离者”。[11]《时报》从英国革命的经历和“无代表，无课税”的原则出发，认为“议会对财政的监督是全部监督权的灵魂，是议会职能的命脉。”[12]《国风报》指出，“列国宪政所难同者，不过枝节耳。至其大本大源经天纬地者，则一言以蔽之曰：国会有监督政府行政及预算、决算财政之权而已”。[13]此语道破了宪政思想的精髓，即公民有权通过民选代表参与和监督政府财政决策及其执行，财政民主主义呼之欲出。

在宪政思潮的推动下，清廷于1906年宣布实行预备立宪，但有意“遗漏”了预备年限。1908年，清廷颁布《钦定宪法大纲》和《议院未开以前逐年筹备事宜清单》，确立了9年预备立宪的期限。1909年10月，除新疆缓办外，全国21个行省谘议局同时宣布成立。谘议局为“一省之议会”，“是为朝廷以议政之权给与国民，许国民预闻国政之权舆”[14]，有权议决本省岁出入预算、本省岁出入决算、本省税法及公债及本省担任义务之增加等事项。但是谘议局会议由督抚召集，受督抚监督，且督抚对其议案有“裁夺施行之权”[15]。1910年，资政院成立，其议民一半钦定小论文，一半民选。

清廷迟缓拖延的态度和借立宪之名行集权之实的举措，与立宪派的宪政理念相差甚远。“国民知谘议局之见厄于政府，资政院又为非驴非马之议会，俱不可待，因有联合请愿国会之举”。[16]1909-1910年间，各省联合发动了三次全国性的国会请愿运动，要求速开国会。1910年10月的第三次国会大请愿迫使清廷宣布缩短国会期限（从1916年提前到1913年），但清廷同时发布上谕遣散国会请愿代表。立宪派认识到“政治上之改革，决非一二人之力所可冀成功”，[17]提出“立宪之事，不可依赖政府，而惟恃吾民自任之”。[18]1910年底至1911年初，立宪派发动了第四次请愿运动，遭到清政府强力弹压。[19]国人抨击清廷“以议员为仇自不啻以国民为敌”[20]。1911年，清廷组建皇族内阁。立宪派认为“新内阁虽已成立，然不过军机处之另名，于实际上毫无裨益。以此而冀其能任国家大事，殆所谓磨转成镜，蒸沙为饭之类也，必无可成日矣。”[21]清政府“政治之无条理，及立宪之假筹备” [22]暴露无遗，立宪派从此看清了“朝廷于立宪之旨有根本取消之意”[23]，部分立宪派人士因之转向革命派，从此“主张立宪政治之辈日见其少，附和政治革命之辈日见其多”。[24]

二、财政预算思想

财政预算思想的萌芽始见于19世纪后半期。1887年，黄遵宪在《日本国志》一书中介绍了西方的财政预算制度。在该书中，黄遵宪指出西方国家“其征敛有制，其出纳有程，其支销各有实数，于预计之数无所增，于实用之数不能滥，取之于民，布之于民，既公且明，上下孚信”。他认为，中国“以今日值多事之秋，履至艰之会，则不变其何待！”[25]郑观应于1894年前后所著的《度支》一文中，详细地介绍了西方的财政预算制度，明确提出“当仿泰西国例，议定一国岁用度支之数”。[26]此后，有关西方财政预算制度的相关思想不断被介绍到国内。藉由他们对西方财政预算制度的介绍和实行财政预算的持续呼吁，国内逐渐形成了一种仿行西法、试办预算的氛围。

20世纪初，立宪派将宪政思想引入财政预算领域，这使得国人对预算制度有了更加深入的理解。1901年，张謇指出应“仿西法，作会计预算表……事前预算，揭告于众，事后决算，揭告于众。增入之法，议会筹之，要使取之官，散之民，与天下共见共闻而已。”[27]此语揭示了财政预算的透明性原则。1904年，《时报》发表了《论今日宜整顿财政》一文，强调了预算的极端重要性。该文称小论文，“今日京外各官之所汲汲皇皇者，莫不曰财政、武备、教育、实业，而四者中，尤以财政为最要”，而“财政之最要者，莫如预算”，且“国家愈文明，则其岁出岁入之费愈多，则其预算之法亦愈精密”[28]。

伴随着财政预算思想的深化，财政民主主义的理念开始在中国萌发。1906年，御史赵秉麟明确指出，“东西各国之财务、行政，必须国民以两种监察：一、期前监察，承诺次年度之预算是也。一、期后监察，审查经过年度之决算是也。故国民知租税为己用，皆乐尽义务；官吏知国用有纠察，皆不敢侵蚀。”[29]此语强调了国民享有对财政预算的期前监察权和对财政决算的期后监察权，这是对民众财政监督权的认可和彰显。同年，《南方报》刊载了《论中国于实行立宪之前宜速行预算法》一文。该文称，“所谓预算者，国家预定收入、支出之大计划也。盖国用之收入，收入于民也。收入自民，故不能不求民之允诺，不能不示以信用。预算者，示民以信用之契据也。国用之支出，亦以为民也，支出为民，故不得不邀民之许可，欲民许可，不得不受其监督。预算者，授民以监督之凭证也。” [30]财政“收入自民，支出为民”的表述蕴含了公共财政的理念。而“收入自民，故不能不求民之允诺；支出为民，故不得不邀民之许可”的论断，旗帜鲜明地肯定了民众的财政自主权，即民众是重大财政事项决定权的本源性拥有者，民众通过一定方式行使对重大财政事项的决定权。而这正是财政民主主义的精髓所在。

立宪派希望藉由财政预算制度约束晚清政府的横征暴敛和财政滥支，将国民的财政负担明确、固定于合理的范围之内，从而保障自己的财产权利。但是正如1907年《时报》发表的《论国民当知预算之理由及其根据》一文所言，“以预算之事，以国民所委任，此在民权发达之国，视此种理想，固如日月经天、江河行地，而不以为奇，若自现政府视之，恐将掩耳骇汗而却走，非其所乐闻也。”[31]在清政府试办预算的过程中，各省谘议局名义上有权议决本省的岁出入预算和决算，但是谘议局会议由督抚召集，受督抚监督，而且督抚对其议案有“裁夺施行之权”[32]。因此各省预算编制人员“视为某税应增若干，某款应减若干，一一电请督抚，督抚以为可则加之，以为不可减之小论文，以为不可加不可减，则不加不减之，或竟无回覆明文，而于预算内悬为未决。”[33]1911年，资政院依其职权对度支部拟定的全国总预算进行核减时，清廷维持度支部拟定方案，经资政院核议的预算案成为一纸空文。

虽然立宪派理想中的预算并未出现，但是藉由他们的倡导，财政民主主义得以在中国萌发，这对后世财政理念和预算思想产生了深远的影响。

三、地方自治思想
清末地方自治思想的理论渊源有二：一是传统封建论的相关思想；二是西方地方自治思想。两者相较，清末地方自治思想受西方影响更为明显。1838年，美国传教士高理文（E. C. Bridgman）在中国出版了《美理哥国志略》一书，首次向中国介绍了西方的地方自治制度。此后，黄遵宪、冯桂芬、陈虬、何启、胡礼垣等人均不同程序地论及西方地方自治制度，并主张中国应仿行西方地方自治制度。黄遵宪曾称，“警察一局，为万政万事根本。诚使官民合力，听民之筹费，许民之襄办，则地方自治之规模，隐寓于其中。而民智从此而开，民权亦从此而伸。”[34]在他看来，“听民之筹费”的地方自治是“开民智，伸民权”的有效途径。

20世纪初，立宪派进一步全面论证了地方自治的正当性和紧迫性。第一，地方自治顺应人的天性。时人称，“地方权付之地方公民，以地方公民任地方义务，准之天理而合，撰之人情而要。”[35]第二，地方自治为人民应有的权利。梁启超指出，“地方自治者，民权之第一基础也”，“民权之有无，不徒在议院参政也，而尤在地方自治。地方自治之力强者，则其民权必胜，否则必衰”[36]。第三，地方自治为强国富民之根本。时人称，“国家以人民为根本。人民强，国家未有不强者；人民能自治，国家亦自不理而治矣。”[37]而《游学译编》指出，“地方自治者，当今世界立国之基础。地方自治制最完全者，其实业必最隆起，其国力必最强盛。地方自治制与实业有密切之关系。”[38]第四，地方自治为救亡之本。康有为认为，“中国地方之大病在于官代民治，而不听民自治也……救之之道，听地方自治而已”。[39]第五，地方自治为宪政之基础。时人称，“今日立宪各国，欲求宪政之完美，乃益不得不致力于地方自治，无他，人民之参预政治小论文，大之则在组织国家机关，小之则在组织地方机关，其事互相联络，未有不能自治而能治国家大事者也”[40]。因此时人认为，“中国今日之立宪，当以地方自治为基础”。[41]还有时人称，“救亡莫亟于立宪，立宪莫先于地方自治”。[42]在立宪派的鼓吹下，“于是地方自治之说，随为吾人视线之所集，而群谋之所同。”[43]

在此基础上，伴随着国人对地方自治的了解不断深入，地方财政自治这一核心内容日益突显。时人称，“地方自治云者，地方团体自以其机关，自以其财力，为之结合，以处理地方公共事业也……自治之要义，在承认地方团体，并以一种之人格也”[44]。“地方团体自以其机关，自以其财力，以处理地方公共事业”的论断，不仅揭示了地方自治的精髓，还蕴含了公共财政、财政民主主义和财政联邦主义等现代财政理念。另有时人认为，“夫自治云者，以地方之公民，筹地方之公费，任地方之公文者也。设地方之议会，以议地方之事，而执行政务，则委之参事会员。”[45]“以地方之公民，设地方之议会，筹地方之公费”的论断，明确指出了财政民主主义的地方实现途径。而欧榘甲在《新广东》一文中更是喊出了“广东者，广东人之广东也”的口号，高调提出，“广东之政权、财权、兵权、教育权、警察权、铁路矿山权、土地所有权、森林权、海权，莫不宜自操而自理之。以广东之人，办广东之事，筑成广东自立之势，以建全中国自立之起点。”[46]藉由他们的宣扬，“地方之人，以地方之财，供地方之用” [47]成为地方自治的关键所在，财政民主主义因之从中央层面拓展至地方层面。

在自治思潮的推动下，清政府于1908年宣布实行地方自治。1909年，清廷颁布《城镇乡地方自治章程》，规定议事会有权议决自治经费岁出入预算及预算正额外预备费之支出、自治经费岁出入决算报告、自治经费筹集方法及自治经费处理办法等事项，但是“地方官有申请督抚，解散城镇乡议事会、城镇董事会及撤消自治职员之权”[48]。而在省一级，省谘议局有权议决本省岁出入预算、本省岁出入决算、本省税法以及公债及本省担任义务之增加等事项，但是谘议局会议由督抚召集，督抚对其议案有“裁夺施行之权”[49]。财政事项因之成为谘议局与督抚争执的焦点问题。1910年，云贵总督李经羲擅自决定增加盐价，云南谘议局呈请总督收回成命，并表示“如不得请小论文，即全体辞职”。闽浙总督拒不将预算案交由谘议局商议时，福建谘议局决定全体罢议。另有直隶总督陈夔龙拒不回应有关拟发行公债用途的质问，顺直谘议局遂决定，“拟合全省之力，于督部堂争持，如在不允，决令地方上之捐税，一概不纳，以为抵制之计，务使谘议局之权力，不稍损失”。[50]但是清政府坚持认为地方自治，“一则人民先有自治之力，而后政府握其纲，一则政府实有总制之规，而后人民贡其议，施之广土众民之国，自以大权集一为宜”[51]。这与立宪派地方自治理念相差甚远，部分立宪派人士由此转向支持革命派，清政府更加陷入了孤立无援的绝境。

四、结论

清末立宪运动为清政府提供了打造现代财政体制的历史契机，但是以慈禧太后为首的满族贵族不过是“假立宪之名，行中央集权之实；又假中央集权之名，以行排汉之实”[52]；而在实力雄厚的汉族地方督抚眼中，立宪提供了他们固化自身权力的可能途径，而非是伸张民权的渠道。这就注定了立宪运动必然偏离立宪派所预期的轨道，但是立宪派首次将民主、法治和自治等理念引入财政领域，大力宣扬宪政思想、财政预算思想和地方自治思想，彰扬了国民的财政参与权、自主权和监督权，催生了财政民主主义的中国萌芽。它将中国财政思想推向了前所未有的理论高度，标示着中国财政思想的现代转型，对于今日中国财政体制的改革和中国特色财政思想的构建具有重要的启示和借鉴意义。

[①]彭立峰（1974- ）：女，江西宜春人，西北政法大学副教授，博士。

本文为西北大学研究生创新教育项目《晚清财政思想史》（项目编号：07YJC16）的成果之一。

[②]中国史学会：《辛亥革命》（四），上海人民出版社，1957年，第3-4页。

[③]梁启超：《饮冰室合集·文集》第21卷，中华书局，1989年。

[④] 孙宝瑄：《忘山庐日记》上册，上海古籍出版社，1983年，第556页。

[⑤]故宫博物院明清档案馆：《清末筹备立宪档案史料》下册，中华书局，1979年，第610-616页。

[⑥]故宫博物院明清档案馆：《清末筹备立宪档案史料》下册，中华书局，1979年，第648页。

[⑦]梁启超：《新大陆游记》，湖南人民出版社，1981年，第51页。

[⑧]梁启超：《饮冰室合集·文集》第23卷，中华书局，1989年。

[⑨]《新民丛报》，1906年9月3日。

[⑩]梁启超：《饮冰室合集·文集》第21卷，中华书局，1989年。

[11]《时报》，1908年4月29日。

[12]丁守和：《辛亥革命时期期刊介绍》第二册小论文，人民出版社，1982年，第257页。

[13]《国风报》，1910年第9号。

[14]《东方杂志》，1910年第13期。

[15]故宫博物院明清档案馆：《清末筹备立宪档案史料》下册，中华书局，1979年，第678-681页。

[16]《东方杂志》，1910年第13期。

[17]《中国新报》，1908年第9号。

[18]刘晴波：《杨度集》，湖南人民出版社，1986年，第211页。

[19]故宫博物院明清档案馆：《清末筹备立宪档案史料》下册，中华书局，1979年，第635页。

[20]《时报》，1911年2月20日。

[21]《国风报》，1911年第10号。

[22]故宫博物院明清档案馆：《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局，1979年，第98、99页。

[23]故宫博物院明清档案馆：《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局，1979年，第577页。

[24]《时报》，1911年10月11日。

[25]黄遵宪：《日本国志·食货志·国计》第17卷，天津人民出版社，2005年。

[26]王贻梁评注：《盛世危言》，中州古籍出版社，1998年，第285-286页。

[27]张謇：《张季子九录·政治类》第2卷，中华书局，1931年。

[28]《东方杂志》，1905年第1期。

[29]故宫博物院明清档案馆：《清末筹备立宪档案史料》下册，中华书局，1979年，第1016-1018页。

[30]《东方杂志》，1906年第3期。

[31]《东方杂志》，1907年第6期。

[32]故宫博物院明清档案馆：《清末筹备立宪档案史料》下册，中华书局，1979年，第678-681页。

[33]彭雨新：《清末中央与各省财政关系》，《中国近代史论丛》第2辑第5册,台湾正中书局，1963年，第38页。

[34]张永芳：《略论〈黄遵宪致梁启超书〉——对梁启超的评价》，《中国哲学》第8辑，三联出版社，1982年，第384页。

[35]《牖报》，1907年第2号。

[36]梁启超：《饮冰室合集·文集》第11卷，中华书局，1989年。

[37]《法政学交通社杂志》，1907年第6号。

[38]《游学译编》，1902年第5号。

[39]张枏,王忍之：《辛亥革命前十年时论选集》第1卷，上册，三联书店，1979年小论文，第180页。

[40]张枏,王忍之：《辛亥革命前十年时论选集》第1卷，下册，三联书店，1979年，第500页。

[41]《东方杂志》，1905年第12期。

[42]《东方杂志》，19063年第9期。

[43]《东方杂志》，1904年第9期。

[44]《新民丛报》，1905年第20号。

[45]《东方杂志》，1906年第9期。

[46]张枏,王忍之：《辛亥革命前十年时论选集》第1卷，上册，三联书店，1979年，第270、287页。

[47]故宫博物院明清档案馆：《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局，1979年，第112页。

[48]故宫博物院明清档案馆：《清末筹备立宪档案史料》下册，中华书局，1979年，第740页。

[49]故宫博物院明清档案馆：《清末筹备立宪档案史料》下册，中华书局，1979年，第678-681页。

[50]《东方杂志》，1910年第10、12期。

[51]故宫博物院明清档案馆：《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局，1979年，第11、15页。

[52]李剑农：《戊戌以后三十年中国政治史》，中华书局，1965年，第65页。