突发事件中地方政府责任研究

摘要：如何高效解决日益增多的突发环境事件，缓解社会矛盾，保障公民环境权益，维护社会的稳定与发展，成为地方政府面临的一个主要问题。本文通过对我国地方政府当前应对突发环境事件的现状进行归纳分析，发现地方政府在应对突发环境事件上所存在的问题，进而在政治学相关理论的指导下，从突发环境事件的事前、事中以及事后等几个方面对地方政府应对突发环境事件提出相应的对策建议，从而为我国地方政府高效解决突发环境事件提供有益的借鉴。
　　关键词：地方政府；突发事件；应急管理
突发事件中地方政府责任研究
　　一、地方政府应对突发环境事件的基本理论
　　（一）应急管理理论
　　史蒂文•芬克将危机生命周期换分成4部分：首先便是危机前兆阶段，通过也许会使隐藏危机的线索来说明危机有可能产生；其次为危机产生阶段，即事件形成，同时引发某一程度的破坏；再次为危机延续阶段，危机产生后必然会维持很长一段时间，应急措施目的便在于将危机消除，缩短维持时限；最后为事件恢复阶段，一直到危机被彻底解决处理。应急管理能有效运行靠的是制度的实施和条件的保障，而这些的实现全靠科学且完善的应急管理体系。另外，目前公共管理体系同样通过应急管理系统构成，能够通过它直接体现出政府是否具备此能力，以及这个能力高低。
　　应急管理到目前为止还未形成能够被广泛肯定的概念。然而按期形成背景以及推进过往很容易发现，由于突发事件造成的“风险”或者“紧急情况”这些均为应急管理之基础和条件，其最终目标在于由事情发生以前构建防范措施、事情发生时的积极应对、事件过程的解决以及收尾工作这些制度来掌控风险，确保大众财产以及人身安全。从管理学的层面去分析，这种应急管理体制事实上就是在出现突发性公共事件的时候进行的有关应急处理因素和各个因素之间的关系。要想保证在应力管理的各个过程，不是各个环节都能实现快速高效的反应，例如在防御、预测、调整、处理、评估与救援等各个层面，就一定要不断完善这种应急管理体制，尽最大可能预防出现突发性公共事件，降低其带来的负面影响。
　　（二）政府职能理论
　　在市场经济条件下，我们国家的政府职能理论可以分为：
　　1、引导型理论：政府踊跃自主推行政策来迎合经济以及社会全方位向前发展之所需，进而推动社会不断向前，正确指引能带给社会积极的作用，而错误的引导则会带给社会消极的作用；
　　2、服务型理论：以往政府都是将其自身作为核心，而将社会最为其实施统治的目标，改变这种理念，把中心放到社会本位上，政府治权服从于人民主权；
　　3、责任型理论：政府一定要对社会以及群众的要求作出相应的回应，然后利用相关的策略去实现，同时要更好的履行应该承担的各种社会责任和义务，并且还有担负起道德、政治以及法律方面的责任；
　　4、治理型理论：治理型政府是在公民社会兴起的基础上建立的，政府认为其不是国家唯一的权力中心，并寻求与公民社会的积极合作。只要其行使的权力得到了公众的认可，那么不管任何公共和私人的机构则都可能成为在不同层面上的权力中心；
　　5、企业型政府职能理论：用企业家精神重塑政府，把竞争机制引入公共服务，提高行政效率。我国地方政府在行政体制改革过程中，对这一理论实际运用主要体现在：将权力授予基层部门以及管理者，鼓励每一级公务人员积极投身决策中；打破“官本位”以及“行政本位”这种比较传统的思想观念，形成一种为人民群众、纳税人以及顾客服务的新颖的理念；将政府的一些行政职责进行社会化和市场化处理；政府在供给公共服务同时要引进一种竟争体制；利用政府公开招标方式进行相应采购等。
　　（三）政府治理理论
　　治理理论核心观点在治理理论体系中表现为：国家主权以及主权政府在自己国度内治理权利削弱，但是在国际治理中地位反而增加，从一定程度来讲，全球治理理论给一些经济发达国家或者那些跨国企业干涉其他国家政治或者经济提供了理论方面的支持。治理理论前提是我国实际国情，它更注重本土特点以及本国特性，是指在我国国土范围内达到善治同时消耗粗自身不足这个目标。因为受我国封建社会传统思想影响，大家更加注重官本位以及全能型政府这些观念，地方企业过度倚赖政府，然而自身能力却不强。治理理论核心之处便在于治理主体具有多元化，却不否定政府绝对领导地位以及处理公共事件的关键作用，更加注重其管理以及服务职能，要求政府必须提高责任、法治以及服务意识。
　　治理理论还有一个突出观点表现在政府同民众间的紧密合作与沟通，进而有效推动民众朝着良性发展，这就要求政府必须一直坚持为广大民众服务这一思想，其工作方向必须是构建民主政府，利用诸多政府事务公开举措增加与民众间信息沟通渠道，使公民能够认识到抒发个人想法的便捷，进而使政府制定以及落实政策更加有效。另外，治理理论还要求，政府必须高度注重全面教育，提升民众综合素养，让他们以更高的视野加入到国家治理过程中。
　　二、地方政府应对突发环境事件的现状及问题
　　（一）地方政府应对突发环境事件的现状
　　目前，我国政府在应对突发事件时，根据事件发生的过程，把应对过程分为了事前，事中以及事后三个阶段来采取应对对策。事件发生前主要采取的是预防措施，比如建立了应急预案和应急管理法规；事件发生时，主要采取的是应急处置体系来处理突发事件；而在事件发生以后，主要采取的是问责制度对突发事件进行问责与处治。
　　1、建立了应急预案
　　生态环境是人类生存且发展之基础，因此，对于突发环境事件，地方政府采取的是预防的态度和措施，尽可能地使其不要发生。因此，建立突发环境事件应急预案也就是从根本上防止突发环境事件的形成与爆发。
　　目前，我国的突发环境事件应急预案包含：一是制定应急计划。提前预见事件如何爆发、其爆发规模以及后续发展的一系列应急计划，一旦事件发生，可以立即根据实际情况优化程序选择方案。二是建立社会预警机制。社会预警机制，是社会运行状况的一个信号，这表明社会己经或将要处于无序状态，为了引起社会管理者和公众的注意，及时采取措施，使社会运作的情况不再继续恶化的一套制度和方法。而建立预警机制的主要目标是将不同的信息集中在一起并向主管的决策部门提供决策方案以应对紧急情况。经过多年的应急管理的研究工作及实践，现在我国己建立起可以覆盖各类常见突发事件的应急预案体系。突发环境事件应急预案作为我国应急预案体系的重要组成部分，既具有预案编制工作程序的共性，又在预案内容上具有针对事故环境污染的特殊性。针对突发环境事件的特殊性，国家环保部下发《突发环境事件应急预案管理暂行办法》，并发布了《企业环境风险等级评估方法》等。
　　2、建立了应急管理法规
　　为了能够有效处理突发公共事件，西方发达国家的第一项工作就是建立和完善相应的监管制度，统一政府在应急管理中的职、权、责，并确立法制原则。我国也通过并颁布了一些法律法规来处理突发公共事件，譬如《中华人民共和国突发事件应对法》，是我国在2007年11月1日颁布的，该办法是为应对突发事件应急管理来创设的基本法，对相关责任主体的责任划分比较全面，其中包含了预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任等制度内容。突发环境事件是属于突发事件类别的，可以适用该办法。
　　尽管在相关环境保护的法律规范里还未出台专门应对突发环境事件的法律，但是在《中华人民共和国环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》下、《放射性污染防治法》等法律规范中一些相关的内容、条款里都有所显现。
　　3、建立了应急处置体系
　　突发环境事件发生后，各级领导干部会及时采取措施并且控制事态的发展，严防事态的扩大、升级和转化，力求在其初始状态就将其处理，从而获取快速有效地化解危机和解决突发事件的主动权。与此同时，还要充分利用好控制后的时间，根据突发事件的性质和不同特点，充分利用经济、法律、行政、科学、舆论和思想政治工作等手段和资源，处理危机与突发事件。
　　突发事件一旦发生，其处置阶段是人们最为关注的部分。为了及时防止事态的发展，应急管理部门将首先提供具体和准确的信息，在紧急情况下决策者可以依靠这一信息迅速找到事件的根本原因并采取及时行动；另外，管理者会隔离事件，避免其发展态势进一步升级。一个有效的隔离事件的方法就是通过快速有效的反应机制，防止事件的拓展，即在发生的情况下，会有一个指挥机构，统一负责应急管理；会有一个检查中心，紧跟事态发展；会有一个动员体系，把潜在的能力快速变为现有的能力。另一种方法是加强媒体管理，在防止流言蜚语传播的同时，向事件的主体和参与者及时推送准确且具有权威性的信息。
　　4、建立了问责制度
　　行政问责制度是指政府接受公民对其行为和行政执法成果的质疑，公众有权追究有关官员的工作责任。行政问责制度的本质是通过不同的政府及其官员的行为方式来约束其限制行为和规范的责任制度，才能实现权利真正为民所用，是地方政府继续加强和明确自己的责任，不断提高公共行政管理的有效方法。
　　行政问责制度要求政府应对公众的各种基本或合理的要求，并尽一切可能满足其基本需要。我国的行政问责制度的原型是从立法的角度建立的，在全国地方政府颁布了相应的《突发事件应对法》，结合当地的具体情况，加强行政问责制度意识，从权力的思想来源的概念植根于执法责任，加强对政府的责任感和危机感，为人民服务。
　　（二）地方政府应对突发环境事件中存在的问题
　　1、应急管理法规不健全
　　关于环境保护与安全生产的相关立法工作正在逐步开展，相关法律也在不断完善。《固体废物污染环境防治法》《环境影响评价法》等系列文件的颁布实施，xxxx也在不断跟进化工生产企业的环境责任的落实，不断明确企业环境保护的相关责任。然而，企业在发展的过程中造成环境污染，由于以往陈腐管理思维的影响，因而目前尚且缺少对不同地方环境、社会环境责任的研究。此外，目前出台的部分法律法规对地方企业的环境责任问题没有针对性，地方政府在制定此类法律法规的难以从实践、理论上寻求支持，以致使得本来应该发挥效力的法令变成了无法实现的精神。
　　2、应急管理预案不完善
　　我国当前的地方政府应对突发环境事件的应急管理预案还不够完善，远远不能适应当前形势发展的要求。应急管理预案应该要充分贯彻和体现公众参与的原则，应该积极发动社会公众参与到应急中去。突发环境事件有很多基本的原则，而公共参与原则作为其基本原则之一，并没有得到充分的体现。突发环境事件涉及到公众的人身利益以及财产利益，而且还涉及到公众的环境利益，如何防止突发环境事件的发生、突发环境事件发生后采取的应急措施以及事后如何追责和恢复环境等问题都与社会公众密切相关。从目前的实际情况来看，突发环境事件基本上是由地方政府进行的预防和解决。
　　3、舆情信息处理不及时
　　网络作为一种新的利益表达渠道，其影响力使得政府在消极信息方面的回避和沉默的态度成为了政府与公众及新媒体沟通的严重障碍。在舆情的潜伏期，政府为了维护自身的形象和利益往往存有侥幸的心态，对信息进行逃避和封锁，希望事件可以在沉默中过去。由于缺乏网络舆论事前的的引导，致使小事件在信息沟通的障碍中快速酝酿成危机事件。当前，由于地方政府对于网络知识的缺乏、特征认识的不足和机制的不完善等行为，使得地方政府在突发环境事件的网络舆情处理面前往往处于被动地位。
　　4、应急管理机制不健全
　　目前，我国突发环境事件的应急管理体系建设还处于发展的初级阶段，应急管理机制不健全，突发环境事件需要涉及到环保、公安、消防、军队、卫生、交通等部门，还可能涉及到跨行政地区的地方政府机构。但是目前地方政府没有建立一个专门的应急管理机构，那么突发环境事件发生时，各部门间就缺少必要的协同演练，因此，在突发环境事件的处理上就会存在很多问题。
　　5、事件调查问责不重视
　　地方政府在应对突发环境事件的调查问责方面存在的问题主要表现在，对于事后恢复或事后处理阶段，主要集中于对事件本身的调查和环境问题的处置，在事件平息后，一是受害者未获得相应赔偿，二是未按照有关法规进行相关责任主体的追责。
　　三、完善地方政府应对突发环境事件的对策
　　地方政府在突发环境问题发生时需要就该问题所产生的各个时间段采用相配适的对策，因为通过合理采取措施，才可以高效处理问题。根据不同突发场景出现的不同时间节点，这类事件大致可分成下面几个过程，第一、事前预防；第二、事中应对；第三、事生处置。因此，将突发事件所处的时间予以区分有利于找到合适的解决方法，将重心放在处理比较紧急的的问题上。
　　（一）突发环境事件的事前对策
　　1、完善地方环境保护法规
　　虽然我国有专门的环境保护法律法规，可是中国地大物博，区域之间有各自特点，差别较大，不能就按统一的法律法规来实施，因此，应结合我国现有法律的结构体系来制定由宪法和相关文件规定、环保有关的政策条文、和突发问题联系密切的法律规章细则或条例以及其他相关规定组成的地方环境保护法规。
　　2、完善突发环境事件地方政府责任制度
　　一般情况，我们将那些既满足民众需求，又符合各领域指标并且适用于环保理念的考评标准称之为理想的绩效测评系统。要把政府的政绩，政府部门的人员考评和责任追溯系统有机结合，将其对行政行为产生的积极影响彰显出来，这才是根本目标。而就突发事件而言，要在三个过程对应的确立起责任追溯系统，以免找到负责人，妥善处理好问题。选取一定比例的领导人员、权威机构人员以及民众，构成代表监管并考测政府行为，依照制定好的标准和流程进行奖励和惩罚。而基于民众和社会的监管来对政府行为进行测评，既保证了结果的合理性公平性，也符合权利源自人民的核心理念。
　　3、保证公民与地方政府沟通渠道的畅通
　　治理理论强调，政府和民众间的紧密互助与互动，能有效促进公民社会的良性发展。第一，我们必需给全国人大和全国政协一个完整的沟通渠道。一方面，城乡要按人口比例选出人大代表。由选举产生的人大代表提出相关的议案，表达不同的利益主体在人民代表大会上表达不同的的利益诉求。另一方面，我们要制定出相关的政策和措施，建立政协成员的群众基础，为公共利益代言，充分发挥政协的表达诉求功能。
　　第二，我们必须在社会组织和大众媒体之间发挥积极的作用。一方面，为了使社会各阶层建立起利益表达的组织机构，要鼓励他们积极发展，因此必须在制度层面上保护和规范社会组织的责任和权力，引导其理性合法地表达自己对利益的诉求。另一方面，为了全面发挥大众媒体在上级与下层之间的桥梁作用，我们一定要把其舆论监督和利益表达的重要作用发挥出来。网络作为民众直接表达自己诉求的重要途径，一定不能忽视它的重要作用。
　　最后，我们要积极发挥信访和司法的维权作用。我们应该对信访制度进行准确的定位，加强信访机构的权威，扩大信访机构的权力，让他们对权力进行调查和监督。开辟新的信访渠道，如网上信访。我们需要加强各级司法机构的责任和能力，以接受申诉、投诉和处理案件，确立司法机关的权威，引导社会矛盾向正式司法渠道的解决，逐步减少信访的总量和非制度化的公民政治行为。
　　4、确保公民参与重大环境项目的决策话语权
　　治理理论认为，政府和民众之间的密切互助与互动，能高效引导公民社会的积极发展，这首先就须要政府时刻秉持执政治理为公民的认识，把政府工作的目标定位建设民主政府，通过政务公开的实施，保障民众与政府沟通渠道的畅通，真正实现公民能直接表达自己的诉求，从而使政府能够制定有效的政策并对其进行执行。因此，当突发环境事件发生时，确保地方政府与公民沟通的渠道通畅就显得尤为重要。
　　由于现在经济发展社会进步，各类事件层出不穷，这给地方政府的管理带来了一些列的难题，而就相关政策的出台也很难考虑全面。确保公民重大环境项目的决策话语权，能够将民意如实地反馈给地方政府，为地方政府提供切确且及时的讯息，有利于地方政府作出准确的决策或对有失偏颇的决策进行修正，所以，一方面可以让有关决策信息更多的进入公众视野，另一方面则是能及时与民众进行沟通，了解民情，对于公众是否支持政策有所掌握，转被动为主动，由单向信息传递变为双向信息反馈，消除了摩擦与冲突，很大程度上增加了项目执行的可能性。另外，确保公民参与重大环境项目的决策话语权也能够对地方政府环境保护部门的有关环境的执法行为起到一定程度的监督作用。公民参与重大环境项目的决策能够有效防止项目执行过程中的大概率发生政府人员不履行职责或者越权越位的问题，能够有效解决项目决策的任意性和随意性，保障项目执行信息的反馈具有科学和完整性，也有利于增强环保项目的责任究查和行为监控。
　　（二）突发环境事件的事中对策
　　1、完善突发环境事件地方政府应急管理机构体系
　　第一，加强相关地方政府在处理环境突发情况的责任与维护意识；第二，增强政府在处理环境突发事件的应急能力；第三，完善和规范突发环境事件的信息服务体系；第四，对突发事件的相关应急保障制度进行相应的完善；第五，要对非政府组织以及团体在处理突发情况的关系进行深入合作，因为在处理突发情况时不论是政府、企业或是个人等都无法单独承担处理突发事件的后果，其也没有完全的处理责任或能力。
　　2、完善突发环境事件网络舆情研判与应急处置体系
　　加强地方政府自身的信息研判能力，这对于危机的处理有着重要的作用。首先，地方政府和相关部门人员需要提高自己的政治洞察力和政治敏锐性，提高个人对舆情信息的分析研判能力，这样才能够发现并整理有用的舆情信息；其次，能够对海量舆情信息进行客观准确的筛查；再次，要紧跟社会发展的脚步，互联网时代，信息更新的速度日新月异，为了能够正确了解事态的进展，就需要不断的更新和关注现有的信息，及时的进行整合。同时，网络环境复杂多变，不同媒体或个人对同一件事也会有不同的报道，因此尤其需要地方政府和相关部门人员努力提高对网络舆情的科学研判能力。
　　进一步完善我国地方政府应对突发环境事件的网络舆情应急处置工作，不单单要以预防为主，同时也应该加大应急事件发生的管理能力，以应急事件为基础进一步加强政府对该类事件的运行处理方法，对我国政府处理突发事件的能力有个大的提升。在进行网络传播等方面，要对网络构建进行相应精确的信息传播、舆论引导、舆情分析系统。作为应急处置的主要领导人，地方政府和相关人员应当积极运用应急处置过程中的各类信息，为突发环境事件的应急处置工作的顺利进行构建有效的信息基础。信息在突发环境事件应急处置工作中有着不可或缺的作用，对应急信息的处理，在一定程度上说关系着整个应急处置工作的成败。因此，我们应当有针对性的建立及时准确的信息发布、舆论引导、舆情分析的系统。
　　3、完善突发环境事件地方政府应急救援体系
　　完善地方政府应急救援体系组建由军队、武警、消防等队伍组成的救援人员，并有相应的法律规定对其进行支持和维护。同时加强非政府组织的培养也能使网络化的应急救援模式快速发展。其中突发事件的管理培训能够提升整个救援队伍的综合素质，所以应该对各个救援部门进行多领域，多层次的培训任务。目前我国在处理突发事件的能力上，要加强对各个应急救援队伍的各项培训，完善救援体系，保持从意识、救援硬件到技能、能力等都有良好的基础，形成对突发事件救援的有效保障。
　　（三）突发环境事件的事后对策
　　在对环境突发情况进行相应的处理解决之后，并不意味着整个处理过程完成而是会有相应的突发情况时候处理问题。
　　1、完善突发环境事件地方政府应急管理监督体系
　　在对整个应急管理过程进行全程以及多层次的监督，检查工作是提升地方政府应对突发环境事件应急管理能力的重要手段。首先，要对所在该部门位置的相关领导进行相应的监察工作，监察其是否对应急事件的管理职责以及相关工作进行了积极的履行和开展，使得应急救援等工作顺利的进行，同时以此作为其工作绩效的评估认定内容；其次，在对应急工作的人员进行监察工作，看其是否履行了其应有的责任，对相应的责任进行相关的追责制度，来完善制度建设；最后，对整个应急储备的财力以及物资不定时进行监察和判定，坚决灭绝腐败等不良现象。为了能够使整个突发情况的监察与评估体系完整有效的发挥作用，政府必须先对监察以及评估系统的建立进行相关的合理制定，而后通过配合相关法律条款的出台，以及行政的介入和公众的舆论监督等使监察以及评估机制良好的运行下去。同时还可以建立相应的奖励体系，而且使监察人员不仅仅要包含政府共作人员，也要有相应的企业、社会以及公众的人员参与进来。
　　2、落实环境项目民众的赔偿与补偿
　　在相关环境问题的补偿方面，一定会有相关的环境产权等限定问题出现，而环境产权是进行相应补偿的基础，必须在进行补偿之前明确产权的归属等问题。补偿者即为造成污染的单位或个人，但由于突发环境事件的特征，使得在多数的环境污染等情况中，损失的出现很难通过个体或者企业等进行相应的补偿，而需要依靠政府对补偿承担些许的责任。此外，在较严重的环境破坏出现时，要积极的让广大民众参与其中，并且赔偿的政策要在民众的监督下参与完成，对民众的意见加以采取，使公众对补偿的措施得以满意；同时在补偿的过程中，民众童谣可以进行参与和监察。我们要意识到的是环境问题的突发出现不仅仅是环境本身出现的问题，而是整个社会、政治等问题的整体反应。所以要将环境问题补偿制度从政策逐步上升到法律层面进行处理。环境补偿机制是个法律法规问题，如果仅仅只把它当作一个政策问题去处理，起不了任何作用。所以各级政府要制定出相应的环境问题补偿法律条款，通过法律的制定来达到保护环境卫生，维护人民权益的目的。
　　四、结论
　　本文以应急管理理论、政府职能理论以及政府治理理论为基础，结合地方政府应对突发环境事件的现状以及出现的问题，探讨地方政府如何高效应对突发环境事件对策问题。所提出的对策可划分为三部分。首先突发环境事件发生前的对策：完善地方环境保护法规；完善环境项目评估体系；完善突发环境事件地方政府责任制度；保障公民与地方政府沟通渠道的畅通；确保公民参与到重大环境项目的决策话语权。其次是突发环境事件发生时的对策：健全突发环境事件地方政府应急管理机构体系；完善地方政府应对突发环境事件网络舆情的研判与应急处置体系；完善地方政府应对突发环境事件的应急救援体系。最后是对于突发环境事件的事后对策：完善地方政府应对突发环境事件的应急管理监督体系；落实环境项目民众的赔偿与补偿。
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