村民自治对村组的影响
发布日期：2022-09-17 文章来源：互联网
关键词：村民自治村；影响
村民自治对村组的影响
引言
村民自治组织是农村政治体制改革的重要产物，是农民的一项重大创举。它是使农民能够直接行使当家作主权利的重要组织载体，又是乡镇政府与农民建立直接联系和维护农村社会稳定促进社会和谐不可或缺的重要桥梁，为建立具有中国特色的社会主义民主政治创造了极为宝贵的重要经验。同时，村民自治对村组的发展也有深刻的影响。
一、农村村民自治的进程和意义
（一）村民自治的引入与发展
"村民自治"的提法始见于1982年我国修订颁布的《宪法》第111条，规定"村民委员会是基层群众自治性组织"。"四个民主"的提法始见于1993年民政部下发的关于开展村民自治示范活动的通知之中。从"村民自治"到"四个民主"，对基层民主的认识正逐步完善、逐步提高。
1982年宪法总结了农民群众的伟大民主创造，第一次把建立村民委员会以根本大法形式规定下来，从而开创了村民自治这一空前广泛的社会主义基层民主的先河。1987年第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《村民委员会组织法（试行）》。
1994年中央召开了全国农村基层组织建设工作会议，民政部门提出和总结的“完善村民选举、村民议事、村务公开、村规民约等项制度”正式被会议明确提为必需的要求。1994年第十次全国民政会议正式提出了民政部在总结各地经验基础上对村民自治活动的重要概括，这就是著名的“四个民主”：民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。
1997年党的十五大会议上，村民自治这“四个民主”被首次写进了党的全国代表大会的报告。
1998年，党的十五届六中全会更是对村民自治明确定性和评价为：“扩大农村基层民主，实行村民自治，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。”1998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议审议通过修订后的《村委会组织法》,对加强党的领导、选人、议事、监督方面充实了新的内容，对村民委员会的性质、职能和相关问题作了更明确的规定。1998年《村民委员会组织法》正式颁布，使村民自治正式步入法制轨道。自1988年《村民委员会组织法》试行以来，各地认真宣传贯彻，广泛开展了村民自治示范活动，创造了经验，树立了样板。各地村委会换届选举已进行了4—5次。
目前，全国60多万个村委会，已全面实施了《村委会组织法》，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容村民自治制度不断完善。有28个省份制定颁布了村委会组织法实施办法，所有省份制定颁布了新的村委会选举办法，80％以上的村建立了村民会议或村民代表会议制度，制定了村规民约或村民自治章程，90％以上的农村推行了村务公开制度。各地基层选举的民主化、规范化程度不断提高,民主决策、民主管理、民主监督的种种制度和规定普遍建立，村民自治正朝广度和深度发展，进一步推进了农村基层民主政治建设，保障了广大农民当家作主的权利,极大地调动了广大农民建设社会主义的积极性、主动性和创造性,密切了干群关系,促进了农村发展,维护了农村稳定。
（二）村民自治的意义
"村民自治"的含义包括四个方面：民主选举，即直选；民主决策，即通过村民会议决定重大事项，通过村民代表会议研究日常工作；民主管理，通过制订村民自治章程或村规民约，建章立制实现规范化管理；民主监督，即实行村务、财务公开，民主评议干部，建立重大事项汇报制度。
扩大农村基层民主。实行村民自治，扩大农村基层民主，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造，是贯彻落实江泽民同志“三个代表”重要思想的体现。做好这项工作，有利于把村民公认的、真心实意为群众服务的人选进村民委员会；有利于调动广大农民群众当家作主的积极性、主动性，增强自主意识、竞争意识、民主法制意识，促进农村先进文化的发展；有利于坚持党的全心全意为人民服务的根本宗旨，密切党同农民群众的血肉联系，巩固党在农村的执政基础，更好地实现最广大人民群众的根本利益。
变革农村管理体制。从"三级所有、队为基础"的人民公社管理体制，转变为现在成立乡政府、选举村民委员会的农村管理体制，这一农村管理体制的重大变革主要表现在：首先，最大的变革就是民主。过去干部是任命制，现在是选举制，这是一个很大的变革。再一个就是对村委会与乡政府的关系，也带来一种新的变革，过去是上下级的关系，现在就成为一种指导与被指导的关系，这个意义非常重大，农民自己的事情由农民自己去办，农民自己的幸福由农民自己来决定，不是像过去那样靠乡政府来包办。第三，创造出人才脱颖而出的机制，以前干部任命都由上面说了算，人才出不来，现在实行直选，各种人才都有了施展的空间。第四，有利于社会的稳定，通过村民自治，落实四个民主，把党的为人民服务宗旨在农村得以体现，过去行政命令、简单粗暴的方式引起农民的反感，现在通过村民自治方式，使群众真正有了当家做主的感觉，农村的许多矛盾和问题都能够迎刃而解。
二、村民自治组织与村组的关系
（一）村民自治体系中包含村民小组
村民自治组织包括两个层次：一是村民委员会，设在行政村，相当于人民公社的生产大队，全国有60多万个；二是村民小组，设在自然村，相当于人民公社的生产队，全国有400多万个，包括2.4亿农户与8亿农民，不仅是中国最大的自治群体，也是世界最大的自治群体。
当前的《村民委员会组织法》涉及村民小组的内容很少，只有两三条，对于村民小组的职责权限和功能作用并没有详细规定说明。如在第10条规定：“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。”在第13条提到:“村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。”另在第21条中规定：“村民代表由村民按五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”也就是说，根据《村民委员会组织法》，村民小组是可以设立也可以不设立的，其作用也都是可以由其他组织或方式替代的。
但是，需要说明的是，村民小组由人民公社时期的生产队变迁而来，是由自然村落组成的社区组织，是村民最基本的生存环境，是村民自治结构中的组成部分[2]。村民小组作为中国乡村社会的最普遍的集体经济组织，在目前村民自治体系中，应被视为比村委会层次较低的一级自治组织，而不应被看作是村委会的下级或附属机构。
（二）村民小组在村民自治中的功能
在村民自治体系中，各个组织发挥着不同的功能。如果说村民会议、村民代表会议主要在村级决策方面发挥功能，村委会和党支部主要在提出村级决策方案、村级事务日常管理和执行决策方面发挥作用的话，那么村民小组的功能则主要是作为一个天然的利益共同体进行村级利益表达和配合执行公共政策等。
1、共同利益的行使
在中国农村普遍实行村民自治、建立村民委员会的过程中，各地农村关于村民委员会和村民小组的设置情况存在较大差别。有些村民委员会是以自然村为基础设立的，往往根据人口多少，以过去的生产小队为基础设立村民小组，当然也有少数村民委员会下不再设立村民小组的；还有一些村民委员会则是在多个自然村、甚至十多个自然村的基础上设立的，在这种情况下便会在一个或几个自然村的基础上再设立村民小组。但是不论是哪种情况的村民小组，都曾经是一个天然的利益共同体，尤其是那些以自然村为基础而设立的村民小组，更是一种拥有悠久历史的利益共同体。
尽管我国土地法规定农村的土地为村集体所有，但同一村内不同村民小组的土地界限在很多地方并没打破。在推行家庭联产承包制和土地延包的过程中，虽然有些地方打破了过去生产队的界限，在全村范围内统一分配责任田，进行土地承包，但还有很多农村是遵照原来生产队的界限，在生产小队、即后来的村民小组的基础上进行土地承包的。这些村民小组不仅在土地方面是一个利益共同体，而且在很多其他方面拥有公共资产或生产资料，有些村民小组有自己的机井和灌溉设施，甚至有的村民小组有自己的工厂或企业。
2、利益表达的有效
利益表达是区分层次的，村民小组代表本组村民的利益表达主要不是面向国家和政府，而主要是面向村委会，集中于村级事务。由上可知，由于很多地方的村民小组具有天然的利益共同体的性质，因此在涉及村庄公共事务和利益分配等问题时，同一村民小组的村民必然会有共同的利益诉求。
而一个村委会往往下设多个村民小组，各村民小组所处的地理位置不尽相同，其所拥有的土地和其他自然资源往往分布不均，小组的集体经济情况也有差异，因而不同村民小组的利益诉求也就表现出差异性。针对来自不同村民小组村民的利益表达，如果由村委会干部直接提出统一解决方案，不仅工作难度大，耗时久，而且也不可能是最优方案，因为没有任何一种政策在管理既具有相同之处又存在明显区别的系统时，能解决好所面临的各种特定问题[3]。再加上各组情况不一，村委会干部对每个组的情况不可能如小组长那样了如指掌，所以由各村民小组对这些情况进行初步整合后提出的方案，能够对村民的利益诉求做出更好的回应。
3、公共政策的执行
村级自治组织承担着执行国家法律政策、管理本村公共事务以及配合乡镇政府来完成自上而下的行政任务等多种职责。由于村委会的规模不同，各村村委会和党支部的干部总人数也不同，通常在3到9人左右。村干部在配合执行这些行政任务时，由于要面对数百甚至数千的村民，缺乏充足的时间和人力来解释宣传，因此即使是对农民有利的方针政策，如参加新型合作医疗、普及农业科技、推介致富项目和防治传染病等，也会显得力不从心，困难重重。
在这种情况下，如果能充分发挥村民小组的作用，就会事半功倍，通过村民小组对村委会工作的协助，就会减轻村委会工作的难度和强度，提高办事效率，及时方便，效果好。在配合执行公共政策方面，村民小组具有很多村委会不具备的优势，尤其是村民小组与村民的关系更加贴近，社会资本存量丰富，处理问题方便快捷、得心应手，特别是在那些人口较多、村民居住较为分散的农村，村民小组的这个优势更加明显。这一点在浙江省江山市长台镇的檀亭村表现得就较为明显。在收缴合作医疗费用、农村开发项目等需要上门入户做工作时，村里会及时召集村民小组长会议，将相关事宜通报给各村民组长，做好沟通工作，也将相关任务布置到小组长。由各村民组长到各户做工作的效果，往往能产生意想不到的效果，保证了镇、村、组各级任务的顺利完成。
三、村民自治对村组的影响
村民自治组织的实践证明，它是加强农村社会建设与管理的重要组织形式，做了大量卓有成效的工作，发挥了重要的作用，取得了显著的成效，受到广大农民的欢迎。
（一）保障基层民主
村民自治，实施《村委会组织法》，是推进农村基层直接民主，促进农村基层民主政治建设的重大举措。根据《村委会组织法》，实现农村基层直接民主的途径和形式是召开村民会议，它是法律规定的农村村民议事决策的最高形式。但是，由于我国农村多数地方的村委会基本上是在原有的生产大队的基础上设立的，普遍存在管辖范围大、人口众多且居住分散的特点。一些山区村，虽然人口较少，但居住分散，交通不便，要召开村民会议非常困难。由于客观条件的制约，即使是三年一次的村委会换届选举也只有采取主会场、分会场加流动票箱的方法进行民主投票。农村的客观现实状况与实行直接民主的矛盾如不很好地解决，村民自治将停留在民主选举这一低层次阶段上，《村委会组织法》将不能得到全面贯彻落实，村民自治的质量和水平将无法提高。为解决这一矛盾，召开村民会议讨论决定问题时，村委会可以以村民小组为单位，先将会议议题交各村民小组会议讨论，然后各村民小组将本小组全体村民讨论的结果上报村委会，最后村委会根据多数村民小组的意见形成这一议题的村民会议决定。
（二）加强村务监督
随着社会主义市场经济的建立，农村经济发展迅速，特别是在一些地理位置优越、交通便利的地区在村级经济发展的同时，组级经济也得到了发展壮大。但在近些年，村民自治工作中，大多数地方只强调了村务公开，加强了村级事务的民主管理和民主监督，而对组一级却忽视了，致使组务工作，尤其是组级财务的无序和违规现象屡有发生。组级财务管理和监督的失控，将阻碍经济的继续发展，引发干群矛盾，影响一方社会的稳定。因此，根据农村形势的发展，在村民自治工作中，在抓好村务公开的同时，抓好组务公开十分重要。村民小组应设立组务公开栏和意见箱，凡是涉及本村民小组全体村民利益的事，都应实行公开。对公开后群众提出的意见，村民小组长应予以答复或作出处理。村民对村民小组长的答复或处理不满，或小组长处理不了的问题，村民可向村委会反映，要求村委会作出妥善的处理。这样，民主管理、民主监督才能落到实处，村民自治在广大农村才能奠定广泛而扎实的基础。
（三）推进村级公共事务高效治理
实行村民自治后，村委会作为自治的组织载体，最主要的功能是对村级公共事务的管理。如前文所述，小组干部熟悉本组事务和小组成员的情况，居住地域很近，便于村民反映问题、干部解决问题，大大减轻了村委会的工作量。另外，公共事务能否得到高效治理的一个关键因素是这些事务与牵涉人利益相关度的大小，一般说来，这对关系呈正相关。在村民自治体系中，很多村委会由多个自然村组成，地域范围广，村民人数多，各自然村情况不同，他们之间的利益相关性弱。而村民小组由一个或几个自然村组成，这些自然村地域临近、人口数少，小组内部的利益相关性强，所以，以小组为单位对公共事务进行管理会更容易纳入议程，效果也更突出。
（四）维护农民合法权益、促进社会公平
首先是将党和政府有关惠及农民的各项政策，落实到每个农民身上，使农民真正受益。其次是对不论来自何方侵犯农民权益的人和事，采取坚定不移的态度，维护农民的权益，而不是相反。当前最为突出的是在工业化与城镇化加速发展过程中，农民的土地承包经营权和宅基地使用权受到严重的损害，除了国家修改相关法律与加强监督外，还需要强化自治组织的维权职能。
其次是自治组织在集体所有土地实行家庭承包经营中，坚持以户为单元的均等化原则。支持和推进发展多种形式的合作经济，增加公共积累，加强农村的基础设施建设和发展公共福利事业，有效降低基尼系数。特别是鼓励和支持进城打工的农民工成为有相当经济实力的企业家返乡“第二次创业”，发展公益性事业，重点关注老弱病残和贫困人群，为实现社会公平与安全做出了重要贡献。
结语
我国是以农业人口为社会主体的发展中大国，农民问题是中国革命改革和建设的根本问题，没有农村的发展和进步，就谈不上中国社会的发展和进步。村民自治是继家庭联产承包责任制后，农民的又一伟大创举。回顾二十多年来村民自治的发展历程，探讨村民自治对我国村民小组发展的意义和影响，对我们建设社会主义政治文明，建设生产发展生活宽裕村容整洁管理民主的社会主义新农村无疑有着重要的理论意义和现实意义。
参考文献
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[6]魏文章.关于乡镇管理职能转变的几点思考[J].理论导刊，2004,（12）
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